【重磅|深度阅读】全国人大常委会2017年立法计划：国家监察、法院、检察院均有大变动
根据中国人大网发布的《全国人大常委会2017年立法工作计划》，2017年是本届全国人大及其常委会履职的最后一年，要积极组织实施调整后的立法规划，加快进度，分清轻重缓急，突出重点领域的立法项目。其中初次审议的法律案共14件，包括：2月审议的反不正当竞争法(修改)，4月审议的标准化法(修改)，将于6月审议的将行政监察法修改为国家监察法、农民专业合作社法(修改)、公共图书馆法、土壤污染防治法、国歌法，将于8月审议的人民法院组织法(修改)、人民检察院组织法(修改)和烟叶税法，将于10月审议的船舶吨税法、国际刑事司法协助法，将于12月审议的社区矫正法和基本医疗卫生法。
将《行政监察法》修改为《国家监察法》
今年的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》在部署“今后一年的主要任务”时，就将第一部分“以良法促进发展、保证善治”的第一个要点确定为：“贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，将行政监察法修改为国家监察法，为构建集中统一、权威高效的国家监察体系提供法治保障。”今在《全国人大常委会2017年立法工作计划》中明确将在6月对《国家监察法》开展审议，这充分表明将行政监察法修改为国家监察法在今后一年立法中的极端重要性与优先性。应该看到，将行政监察法修改为国家监察法，不只是法律名称的改变，还涉及法律定位的改变。换言之，不只是形式上的称呼改变，还涉及法律内容、法律实质、法律属性的改变。
从关于监察的特别法到一般法
一般法与特别法的区别，体现在适用时间、空间、对象以及立法事项等方面，前者是普遍性的，后者则是特定的。如，证券投资基金法与证券法、高等教育法与教育法，就是特别法与一般法的关系。按照行政监察法的规定，监察机关属于人民政府的组成部分，监察对象主要是行政机关及其工作人员。而按照国家监察体制改革的要求，新成立的监察委员会对党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关工作人员，国有企事业单位管理人员以及其他履行公职的人员依法实施监察，也就是实现对公职人员监察的全面覆盖。显然，从行政监察法到国家监察法，扩大了适用范围，是从特别法到一般法的变化。
从特别法的行政监察法到一般法的国家监察法，契合监察监督制度的基本原理与发展实践。就基本原理而言，权力导致腐败，所有机关、岗位的权力都需要受到监察监督，监察监督对象不能局限于行使行政权力的行政机关及其工作人员。就发展实践而言，在全面依法治国、全面从严治党的进程中，党中央着力推进反腐败全覆盖、巡视监督全覆盖、派驻监督全覆盖，做到了无禁区、无死角、无空白，成效显著。在党内监督实现全覆盖的背景下，将行政监察体制改革为国家监察体制，将行政监察法修改为国家监察法，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，于是成为必然，有利于增强监察制度的独立性与权威性，促进全面扎紧制度之笼。
从具有反腐败功能的行政法到“反腐败国家立法”
中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。在全国人大官网的“中国法律法规信息库”中，行政监察法属于“行政法”这一法律部门。修改后的国家监察法，不限于行政机关，显然不再属于行政法的范畴，而是“反腐败国家立法”的重要里程碑。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”行政监察法第十八条规定：“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察”。可见，行政监察法具有反腐败功能，无疑属于重要的反腐败法律，但其并非聚焦反腐败、专责反腐败的法律，表现在廉政监察只是其规定的三大监察内容之一。《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》指出，试点地区监察委员会“履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。”这表明国家监察聚焦反腐倡廉，监察内容更加精准与专一。由此不难理解，王岐山同志2017年1月6日在十八届中央纪委七次全会上的工作报告中指出：“国家监察委员会就是国家反腐败机构，制定国家监察法实质是推进反腐败国家立法。”
中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》指出，深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。2017年1月9日下午，在国务院新闻办举行的十八届中央纪委七次全会精神新闻发布会上，监察部副部长肖培提到，习近平总书记给监察委员会一个鲜明而准确的定位，就是它是中国的反腐败机构；中央纪委副书记吴玉良面对路透社记者关于“中国为什么还没有制定一个反腐败法”时，以制定出台国家监察法予以回答。以上信息表明，监察体制改革与国家监察法的焦点在于反腐败。行政监察法具有反腐败功能，但其首要标签是行政法而非反腐败法律。国家监察法则不是行政法，其首要标签是反腐败国家立法，是推进反腐败国家立法的重要成果。
从全国人大常委会通过的“其他法律”到全国人大通过的“基本法律”
根据宪法第六十二条第三款、第六十七条第二款和《立法法》第七条规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。这些规定表明，法律依制定主体的不同，有基本法律和非基本法律之分，两者的效力也有所不同。
行政监察法1997年5月9日由第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议对之进行了修改，说明行政监察法不是基本法律。王岐山同志在十八届中央纪委七次全会上的工作报告中指出：“为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员，做好组织机构、干部人事、法律法规准备”，表明国家监察法是基本法律。之所以要由全国人大而不是全国人大常委会审议通过国家监察法，是因为监察体制改革是重大政治改革，国家监察法涉及国家监察委员会这一新的国家机构。之前的行政监察机关属于人民政府序列，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作；在国家监察体制下，监察委员会则由人民代表大会产生，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。因此，国家监察法需要全国人民代表大会审议通过，从而为设立全新的监察委员会提供符合宪法要求的法律依据。
来源：《检察日报》
修改《人民法院组织法》
贺卫方，张志铭，沈国琴，高航，张薇薇等在《中华人民共和国法院组织法》修改报告中写道：现行《中华人民共和国人民法院组织法》于1979年7月1日由第五届全国人民代表大会第二次会议通过，第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于1983年对部分条文进行了修订。作为一部“文革”后制定的建构法院组织体系和职权的基本法律，人民法院组织法总结了建国以来我国民主法制建设中的经验和教训，规定了法院的设置、职权、组成人员以及法院的基本制度。这部法律对规范审判工作、促进法院建设、保障法院职能的发挥了重要的作用。
但是，现行人民法院组织法是在文革刚刚结束不久制定的，虽然经过1983年的修改，其时代局限性随着社会的发展仍逐渐显现。例如，各级法院设置的地方化导致的地方保护现象，法官管理的行政化导致法官的独立无法完全得到保障等等。特别是随着社会主义市场经济的建立和发展、社会主义法治国家的建设以及司法理念和公民权利观念的加强，法院在整个社会中的地位和作用日益加强，这就对法院的定位和功能提出了新的要求。适应社会发展的需要，反应广大人民群众对司法公正和司法效率的要求，成为修改人民法院组织法的理由和动力。
法院组织法的修改有两种思路，一种是小改，即只对现行人民法院组织法的个别条文进行修改，不涉及整体框架和基本制度的改动；另一种是大改，即根据司法的基本理念，结合法院审判的实际需要，借鉴国外有益经验，对法院组织体制和运行机制进行全面修改。我们主张的是大改，即总结近代以来法院组织制度建设之经验与教训，充分参考近十多年来司法改革的理论与实践的优秀成果，批判地借鉴国外法院组织体制之理念与制度，进行整体设计，重新划分章节，对法院设置、内部审判组织、管理制度、经费制度等重大问题进行重新的设计和改革，使修改后的法院组织法成为一部真正适应社会主义市场经济、适应社会主义法治国家建设的基本法律。
这些修改主要体现在如下几个方面：
（一）框架结构的完善
现行法院组织法分为三章：第一章总则，第二章人民法院的组织和职权，第三章人民法院的法官和其他人员。我们认为，现行法院组织法的框架结构设计不完整，没有全面体现组织法应予规定的内容，如对独任制、合议庭等审判组织的运行规则并没有详细的规定，对法院内部法官和司法辅助人员也没有规定，对法院的经费和人事也都没有规定。因此，在法院组织法修改建议稿中，我们重新设计了法院组织法的框架结构，将总则仍作为第一章，第二章为法院的设置和职权，主要规定各级法院的设置及其职权；第三章为法院的审判制度，主要规定了独任制、合议庭、审判委员会以及赔偿委员会的组成和运行规则；第四章为法院的管理制度，主要规定了法院的司法行政管理机构以及各项管理制度；第五章为法官及司法辅助人员，主要规定了法官及司法辅助人员的地位和职权；第六章为法院经费的预算及执行，主要规定了法院经费体制。
（二）某些用语的修改
现行人民法院组织法制定于文革结束后不久，所以在法律语言的运用上带有时代的烙印，在本次修改中，我们将这些语言做了修改。例如，对人民法院一语，建议取消“人民”这一定语，而直接称为法院（理由见下文）。再如，我们认为我国单一制下，法院都是国家的法院，没有地方的法院，因此建议取消现行法院组织法中有关地方法院的称谓。为与专门法院对应，我们将基层法院、中级法院和高级法院统称普通法院。
（三）内容上的修改和完善
1、删除了某些与宪法和其他法律重合的条文。
总则中关于适用本民族语言文字进行诉讼的原则、公开审判的原则、被告人有权获得辩护的原则在宪法和各诉讼法中都有规定，因此本修改建议稿建议删除这些规定。
2、补充了一些组织法应该规定但现行法院组织法没有规定的条文。
增加了法院组织法的立法宗旨和依据的规定；增加了法院对行政案件以及法律规定的由法院审理的案件和纠纷的审判权；根据现代法治与司法理念，增加了法院设置的法定性、保障法制统一、法官独立和上下级法院相互独立等原则；此外，还增加了赔偿委员会、司法辅助人员以及法院经费等规定。
3、完善了现行法院组织法中的某些制度。
在法院设置上，将基层法庭从法院体系中分离出来，交由地方行政机关管理；将同一地区不同区县当事人之间案件的一审审判权交由中级法院管辖；将高级法院设在最高法院和中级法院之间，为将来的司法区的设置留下制度空间。此外，将现行法院组织法中规定的合议庭审判为主，独任审判为辅的原则改为独任审判为主、合议审判为辅的原则，并将独任制的适用扩大到中级法院。另外，对审判委员会进行了改造，将审判委员会改造为大合议庭，在遇有特别重大、复杂或者疑难的案件需要提交审判委员会审判时，由审判委员会全体委员组成大合议庭对案件进行审判。
修改《人民检察院组织法》
《检察院组织法》自1986年以来，已经31年未做修改。《检察院组织法》中仍有“反革命”字样：
苏州市人民检察院张广建谈《人民检察院组织法》修改的必要性：
既然《组织法》具有非常重要的法律地位，对检察监督权的加强与检察人员职业保障的健全有具有非常关键的指导意义，因此其内容是否与当前检察实际相适应、其能否真正起到与其地位相符的作用就特别令人关注。但是，通观《组织法》我们却发现其现状不容乐观，需要引起我们的重视。下面笔者拟从健全检察人员职业保障角度对其修改必要性作一简要分析。
首先，当前《组织法》与检察实际不相适应。《组织法》先后经历1949年、1951年、1954年和1979年四次制定和1983年、1986年两次修订。应当说该法的出台对保障和规范人民检察院依法行使检察监督权、推进我国检察事业发展起到过积极作用；就制定年份而言，其也对我国社会主义检察机关的设立、重建发挥了重要作用。但是，自1979年组织法颁行35年来，我国的社会主义法治建设取得了长足进步，对检察机关的法律监督职能的认识得到了不断深化，特别是刑事、民行诉讼法及其他相关法律陆续赋予了检察机关新的职责，现行《组织法》原有的一些内容已不能适应我国刑事法治发展形势和检察工作需要。从职业保障角度而言，当前《组织法》的滞后性主要表现在：
第一，《组织法》对检察人员职业保障规定得非常笼统，可操作性差。例如，该法第五条第（二）项规定“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”，但是却没有规定如何侦查、侦查前初查居何地位，也没有就阻碍侦查的情形如何化解提供只言片语；第九条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，但如果其他行政机关干涉了行使检察权，尤其是党政机关非法干涉检察权独立行使的情形如何解决，没有给出解决办法，检察机关只能依照其他法律甚至内部规定的精神进行解决，但由于检察与行政等本就互相独立，这就导致了法出多门、争议不断的情况时有发生。
第二，囿于《组织法》偏于老旧，无力解决检察监督权在当前运行中出现的许多新问题，无法保障亟待增补的权力顺利到位，例如检察建议权的落实、对民行案件裁判的监督、与履职紧密相关应配套的其他权力、职务犯罪初查权的法律地位等。这些新问题尽管有些已经在其他法律中得到了体现，但不可否认的是，就检察工作具有统领作用的《组织法》而言，的确因为多年没有变动损益使得多项保障性措施只能散存于其他法律甚至检察系统内部规定之中，本身合法性即存在疑问，遑论发挥作用的成效。
因此，修法有利于检察监督权的发挥与施行。《组织法》的修改有利于变更该法与时代发展不符的表述与理念，破除检察监督权所处的无论是概念还是效力范围上的模糊状态，使法律监督权在内容上相对明确、在结构上更加清晰，客观上促进检察改革积淀的成果予以规范化、法制化。
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