从司法判例看食品行政许可利害关系人的界定

《行政许可法》确立了利害关系人的权利保护制度，该法第36条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第47条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

前述法条中的利害关系通常表现为相邻权、竞争权、环境权，以及其他权利等等。但是，由于法条用语是“直接关系他人重大利益”、“直接涉及申请人与他人间重大利益关系”，对于什么是“直接关系”、“直接涉及”和“重大利益”，《行政许可法》以及相关法律法规均没有给出明确标准，也缺乏相应的立法、司法解释。在行政许可过程中，由于缺少实体标准，行政机关和社会公众的认识容易产生偏差，如何界定“他人”是否为“利害关系人”成为行政许可过程中的难题，往往因此引发争议甚至导致行政复议和行政诉讼。

对于食品药品监管部门来说，食品经营许可尤其是餐饮许可，因利害关系引发的行政争议相对较多，其中非营业性用房开办餐饮店、餐饮店排污和噪声扰民等引发相邻纠纷较为突出。随着新《行政诉讼法》实施，立案登记制普遍推行，食品行政许可中的行政争议也更多地被诉诸法庭。行政许可中的“他人”为维护自己正常的生产、生活秩序，以利害关系人名义要求食品药品监管部门不予许可或者撤销许可的案件已屡见不鲜。

本文中，笔者通过对二起典型案例的裁判结果进行剖析，考量司法对食品行政许可利害关系人的判定标准，考量司法对“直接关系”、“直接涉及”、“重大利益”的认知，这对于食品药品监管部门正确行使行政许可职责无疑具有最为生动的借鉴意义。

案例1：行政许可程序利害关系人的判断标准是与行政许可事项有直接的利害关系。所谓“涉及申请人与他人之间重大利益关系”是指行政许可申请人与他人对同一行政许可事项均主张权利。

主要案情：季华荣承租江都区人民路33号2幢底层5间房屋用于经营火锅店，租赁期限自2014年5月13日至2015年5月12日止。2014年5月16日季华荣向江都食药监局提交餐饮服务许可申请书，江都食药监局受理申请后于5月23日派员对经营场所进行现场核查，并提出监督意见要求整改，2014年5月26日火锅店经整改后提出餐饮服务许可现场重新审查申请书，江都食药监局于5月28日再次派员到现场核查，确认已整改到位，判定其基本符合发证要求，遂于5月29日作出苏餐证字（2014）第321088000214号餐饮服务许可证，并于6月3日送达。江都区人民路33号2幢楼姜启英等13名住户联名书写告知书一份，认为“在居民楼下开火锅店，即将发生由于污水、噪声、油烟废气污染和扰民，还有安全、消防设施的不足，要求相关部门对该火锅店不予批准经营”，并分别于5月19日、5月22日向江都食药监局送达；江都食药监局口头作出答复：“根据《餐饮服务许可管理办法》规定，《餐饮服务许可证》申请受理没有环境评价要求”；2014年6月23日至7月1日，居民多次上访，经协商未果。姜启英等人遂起诉至法院，要求撤销江都食药监局作出的餐饮服务行政许可。

一审判决结果：高邮市法院认为，根据《行政许可法》、《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务许可审查规范》等法律法规规定，江都食药监局具有在江都区范围内实施餐饮服务许可的法定职责。本案中，江都食药监局受理江都区季眼镜火锅店餐饮服务许可申请后，根据餐饮许可条件及法定程序，对江都区季眼镜火锅店的餐饮食品经营场所、食品加工流程、设施设备、餐饮具洗消、人员健康管理、食品安全管理制度的建立等申请条件进行审查并经现场核查后，依法作出餐饮服务行政许可，符合法律规定。姜启英诉称江都食药监局作出餐饮行政许可前未告知利害关系人享有要求听证的权利，未进行法定的听证程序，行政许可程序违法，应撤销江都食药监局对江都区季眼镜火锅店作出的餐饮服务行政许可，对此，高邮市法院认为：首先，江都区季眼镜火锅店申请餐饮服务许可，不属于《江苏省环境保护条例》第十一条第二款规定的对环境有影响以及对环境质量要求较高的建设项目必须实行环境影响报告书（表）制度，做到先评价后建设的情形；其次，实施餐饮服务许可的目的是保障食品安全，火锅店油烟排放及噪音属于环境保护执法范围，并非餐饮服务许可的前置条件，火锅店油烟排放及噪音不属于申请餐饮服务许可中应审查内容，对于火锅店经营中产生噪声、油烟、灰尘污染侵犯其合法权益的问题，应属于环境保护法律规范调整的范畴，其可依据相关法律规范向有权部门主张权利；第三，江都区季眼镜火锅店申请餐饮服务许可，江都食药监局对其是否符合食品安全及餐饮服务许可条件进行审查，并不直接关系姜启英重大利益，也不属于《行政许可法》第36条规定的应当听证的情形；第四，姜启英认为江都食药监局违反扬江政办发（2013）151号《江都区蓝天工程实施方案（2013-2015）》关于“居民楼下不得新增、扩建饮食业”相关规定发放餐饮许可，该规定仅为内部规范性文件，江都食药监局依据《行政许可法》、《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务许可审查规范》的相关规定作出餐饮服务许可，并无不当。综上所述，江都食药监局于2014年5月29日作出苏餐证字（2014）第321088000214号餐饮服务许可证，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。关于姜启英提出的要求江都食药监局向她们各赔偿精神损害抚慰金10万元的诉讼主张，因主诉不成立，赔偿之诉亦不成立。法院判决驳回原告姜启英要求撤销江都食药监局于2014年5月29日作出苏餐证字（2014）第321088000214号餐饮服务许可证的诉讼请求；驳回姜启英要求江都食药监局赔偿精神损害抚慰金10万元的诉讼请求。

此后，上诉人姜启英不服高邮市人民法院上述行政判决，向扬州市中级法院提起上诉，称原审判决认定事实错误，江都食药监局向江都区季眼镜火锅店发放餐饮许可证，没有告知利害关系人享有听证的权利，违反了法律规定，应当予以撤销。请求二审撤销原判，支持上诉人一审诉讼请求，即撤销江都食药监局于2014年5月29日向江都区季眼镜火锅店颁发的餐饮服务许可证，赔偿精神损害抚慰金10万元。被上诉人江都食药监局答辩称，我局发放餐饮许可的行为合法，不存在违法之处，江都区季眼镜火锅店申领餐饮许可的行为与其他人不存在重大利益关系，无需告知其他人听证的权利，我局不是扬江政办发（2013）15号文件明确的责任单位，环保评价不是前置程序。请求二审驳回上诉，维持原判。

二审判决结果：扬州中院认为，江都食药监局颁发餐饮许可的行为合法，不存在未召集利害关系人进行听证程序违法的情形。理由是：《行政许可法》第36条规定行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。行政许可程序利害关系人的判断标准是与行政许可事项有直接的利害关系。本案餐饮许可是对是否符合食品安全及餐饮服务许可条件，对餐饮食品经营场所、食品加工流程、设施设备、餐饮具洗消、人员健康管理、食品安全管理制度的建立等申请条件进行审查，而非对油烟、噪音、消防安全等事项进行审查；《行政许可法》第46条规定法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。本案涉及的《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务许可审查规范》并未规定应当进行听证的情形，且本案江都区季眼镜火锅店申领餐饮许可并不属于涉及公共利益的重大行政许可事项，不符合上述法律条款规定的听证事由；《行政许可法》第47条规定行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。所谓“涉及申请人与他人之间重大利益关系”是指行政许可申请人与他人对同一行政许可事项均主张权利，按照此标准本案不属于法律规定的申请人与他人之间重大利益关系。综上，江都食药监局在作出被诉苏餐证字（2014）第321088000214号餐饮服务许可证的过程中未告诉上诉人听证权利和举行听证，不构成违反法定程序。姜启英的上诉理由无法律依据，依法不予采信。上诉人如认为被上诉人江都区季眼镜火锅店存在污染环境、噪音扰民、消防安全等问题，可以依法向职能部门提出要求解决或通过其他法律途径解决。江都食药监局在江都区范围内实施餐饮服务许可的法定职责，根据餐饮许可条件及法定程序，对江都区季眼镜火锅店进行审查并经现场核查后，依法作出餐饮服务行政许可，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当。扬州中院判决驳回上诉，维持原判。

点评：从扬州中院的裁判要旨来看，法院通过判决释明，行政许可程序的利害关系人，其判断标准是与行政许可事项有直接的利害关系。所谓“涉及申请人与他人之间重大利益关系”，是指行政许可申请人与他人对同一行政许可事项均主张权利。

此处需要特别注意的是，行政许可程序的利害关系人与行政诉讼程序的利害关系人并不等同，不可混淆。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第13条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。显然，行政诉讼程序的利害关系人并不以“直接关系”、“直接涉及”、“重大利益”作为认定标准，仅要求有法律上的利害关系即可成为适格原告。从立法层面上看，对行政许可程序的利害关系人限制较为严格，因为行政许可利害关系人享有陈述、申辩权和要求听证权利，如果行政许可利害关系人过多，行政机关在作出行政许可前可能面临无数人次的陈述、申辩和听证，比如案例1中如果与餐饮许可场所具有相邻关系的住户都是行政许可利害关系人的话，食品行政许可根本无法实现《行政许可法》第6条规定的“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”的要求。而行政诉讼着眼于解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，对行政诉讼程序的利害关系人限制较为宽松，仅要求有法律上的利害关系即可成为适格原告。所以，一般来说行政许可程序的利害关系人必然是行政诉讼程序的利害关系人，可以成为行政诉讼适格原告，但行政诉讼程序的利害关系人不必然是行政许可程序的利害关系人，不一定享有行政许可的陈述、申辩权和要求听证的权利。案例1的姜启英就是行政诉讼程序的利害关系人，有权成为原告提起行政诉讼，但她并不是行政许可程序的利害关系人，不享有行政许可的陈述、申辩权和要求听证的权利。而案例2的林丹丹既是行政许可程序的利害关系人，也当然是行政诉讼程序的利害关系人。

案例2：食药监部门对第三人所作的餐饮服务许可，其经营场所与先前许可原告提供餐饮服务的经营场所一致，且本案许可存在于原告的许可有效期限内，被诉行政许可事项无疑直接关系原告的重大利益，原告为利害关系人。

主要案情：原告林丹丹于2013年11月间向原椒江区食药监局申请，取得椒江玲珑排档餐饮服务许可证（浙餐证字2013331002000925），经营地址椒江区工人西路102号朝东门面2间，有效期限2013年11月11日至2016年11月10日。原告在经营中，被告于2014年11月间又颁发给椒江阿坤饭店餐饮服务许可证（浙餐证字2014331002001324），有效期限2014年11月21日至2017年11月20日，以上两个餐饮服务许可在同一地点同一房屋（场所）。原告多次要求被告撤销第三人蔡坤坤的餐饮服务许可，但被告一直不予撤销造成原告无法经营的事实。，原告起诉要求撤销被告颁发给第三人蔡坤坤的台州市椒江阿坤饭店餐饮服务许可证（浙餐证字2014331002001324）。

被告椒江区市场监管局辩称，2013年11月11日，原椒江区食药监局向林丹丹核发餐饮服务许可证（浙餐证字2013331002000925），许可其在椒江区工人路102号朝东门面2间从事餐饮服务经营活动。但从2014年5月起，该场所由陈建强经营，2014年8月24日陈建强将该经营场所转让给蔡坤坤。2014年11月20日，申请人蔡坤坤向原椒江区食药监局提出餐饮服务许可申请。经审查，申请人所提交材料符合《餐饮服务许可管理办法》第十条之规定，原椒江区食药监局受理后于11月21日指派2位执法人员现场核查，并制作现场核查笔录。经核查，认为符合规定。根据《行政许可法》第38条第1款、《食品安全法》第31条、《食品安全法实施条例》第20条、《餐饮服务许可管理办法》第14条之规定，作出准予行政许可的决定，并于11月25日向其送达《餐饮服务许可证》（浙餐证字2014331002001324），许可申请人蔡坤坤在椒江区工人路120号朝东门面2间从事餐饮服务经营活动。原告要求撤销被告颁发给第三人蔡坤坤的餐饮服务许可于法无据，于理不通。在现实生活中，个体户自行停业而不到有关部门办理注销手续的情况比比皆是，在同一场所，因前一经营户停业而未办理注销手续，因此对后一经营者不予办理许可证，这对后一经营者极不公平，也不符合客观实际情况，同时也无法律依据。本案中，原告无法经营的原因，是蔡坤坤占有了工人路102号东面2间房屋的使用权造成的，该占有已经房屋产权人及转租人的同意，并非是被告颁发给蔡坤坤许可证造成的。即使被告未颁发许可证，但房屋产权人不同意将房屋租给原告，原告同样也无法经营，可见被告的颁证行为与原告无法律上的利害关系，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，因此，原告林丹丹不具有本案的原告主体资格。综上，蔡坤坤的餐饮服务许可申请符合法律规定，所提交的申请材料齐全，符合法定形式，被告作出的行政许可决定，于法有据，符合法定程序，系合法行政行为，请求驳回原告的诉讼请求。

一审判决结果：台州市椒江区法院认为，《食品安全法》第35条规定，国家对食品生产经营实行许可制度，原椒江区食药监局有权根据《行政许可法》、《食品安全法》、《餐饮许可服务管理办法》等相关规定，接受原告林丹丹、第三人蔡坤坤等公民、法人或其他组织的餐饮经营服务申请，对经审核符合条件的作出准予许可的决定。由于机构设置调整，原椒江区食药监局的相关职责由本案被告行使，被告是本案的适格应诉主体。本案中，被告对第三人蔡坤坤所作的餐饮服务许可，其经营场所与先前许可原告林丹丹提供餐饮服务的经营场所一致，且本案许可存在于原告林丹丹的许可有效期限内，被诉行政许可事项无疑直接关系原告林丹丹的重大利益，原告是本案被诉行政行为的利害关系人，有权提起本案诉讼。根据《行政许可法》第36条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，听取利害关系人的意见。被告在作出本案行政许可决定前应当向原告林丹丹履行上述义务而未履行，属程序违法。但被诉行政许可关乎第三人利益，本案第三人蔡坤坤在行政许可程序中提供了申请餐饮服务许可所需要的相关材料，诉讼中也没有证据证明第三人蔡坤坤以欺骗、贿赂等不正当手段取得本案被诉行政许可，其取得的行政许可符合法律规定，其基于行政许可取得的利益同样值得保护。且餐饮服务许可只是准许相对人获得市场准入的一个条件，取得许可并实际经营还需要场地等其他条件，故餐饮许可不产生排除他人行为的效力。实际上，原告林丹丹的餐饮服务许可至今仍然有效，只要其满足了场地等经营条件，仍然可以基于行政许可提供餐饮经营服务。原告不能实施餐饮经营许可，主要原因是第三人蔡坤坤获得了涉诉经营场所使用权，原告实施其餐饮服务许可的场地条件已不具备。至于经营场地使用权问题，属原告与第三人陈建强、蔡勇及房屋出租方的民事争议，应当通过民事途径予以解决，不属本案审查范围。综此，被告在作出本案涉诉行政行为前未履行告知、听取陈述申辩等义务，程序违法。但撤销第三人蔡坤坤的行政许可，有违对第三人蔡坤坤的信赖利益保护，也明显不利于市场的稳定，被告的程序违法对原告的权利也不产生实际影响，故原告要求撤销被告向第三人蔡坤坤作出的行政许可的诉讼请求本院不予支持。根据《行政诉讼法》第74条第1款第（2）项之规定，判决如下：确认被告台州市椒江区市场监督管理局向第三人蔡坤坤作出的浙餐证字2014331002001324餐饮服务许可行为违法。

点评：台州市椒江区法院对上述案件的裁判要旨与扬州中院基本一致，因为林丹丹与蔡坤坤的餐饮服务许可证均在有效期内，且经营场所完全一致，故椒江区法院认定食药监部门对蔡坤坤的行政许可直接关系林丹丹的重大利益，林丹丹为行政许可中的利害关系人。这与扬州中院对于“涉及申请人与他人之间重大利益关系”是指行政许可申请人与他人对同一行政许可事项均主张权利的观点完全一致。

在已经发放过许可证的同一经营地址，前一许可证尚在有效期内，因场地转让等原因，能否发放新许可证？法院判例说明，有效期内的前证持有人属于利害关系人，应告知其听证权利。另外值得指出的是，前证持有人如果已失去经营场所使用权，不再符合生产经营条件，应当注销许可。其法律依据为《食品安全法实施条例》第21条第2款：县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强对食品生产经营者生产经营活动的日常监督检查；发现不符合食品生产经营要求情形的，应当责令立即纠正，并依法予以处理；不再符合生产经营许可条件的，应当依法撤销相关许可。

进一步的思考：案例2中前后两证均为食药监部门发放，所以食药监部门应当发现利害关系人的存在。但如果前证是其他部门办的，比如文化部门许可的网吧，许可证也在有效期内，经营场所新使用权人来申请餐饮服务许可证，怎么办？其一，食药监部门无法掌握原有场地上其他部门仍在有效期的许可证发放情况，难以发现涉及重大利益的利害关系人是否存在。其二、部分地区实行市场监管体制改革后，市场监管部门包括工商职责，可以查询到原有场地营业执照发放情况，是否可以认定为应当发现利害关系人存在？总之，通过上述案例明确利害关系人的认定标准后，在行政许可过程如何发现利害关系人，又将成为一个新问题。笔者认为，必须借助于行政审批（许可）系统的数据联网，才能让行政机关以最快捷的方法，在无人作为利害关系人主动提出请求的情形下，通过联网查询发现利害关系人的存在，正确履行行政许可法的法定程序，确保利害关系人的合法权益，保障行政许可程序合法有效，行政许可结果有效实施。

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