原告深圳市绿馨颜日用化妆品有限公司，住所地深圳市宝安区福永街道新和福园一路华发工业园**第**，统一社会信用代码91440300724736603T。被告深圳市市场稽查局，住所地广，住所地广东省深圳市福田区福保街道桂花路**原保税区管理局大楼**信用代码11440300342504196Q。原告深圳市绿馨颜日用化妆品有限公司不服被告深圳市市场稽查局行政处罚一案，于2017年6月26日向本院提起行政诉讼。本院依法适用普通程序组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人苏醒，被告的副局长黎超奇、委托代理人洪田、何苗到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2016年12月27日作出深市稽罚字[2016]130号《行政处罚决定书》，认为原告于2013年11月至2016年1月间生产的柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（自然色）、柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（绿色）、柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（紫色）、柏氏美白防晒乳SPF30、白皙补水防晒乳SPF30、柏氏防晒乳SPF28等6款共计16批次的防晒类化妆品，经检验实际检出成分与外包装标示成分及其《国产特殊用途化妆品卫生许可批件》的产品配方成分不符，上述行为属于化妆品生产企业擅自变更产品配方的行为，依据《化妆品卫生监督条例》第二十五条的规定，对原告处以没收违法所得产品共计8353支、没收违法所得人民币632255.5元及处违法所得5倍的罚款人民币3161277.5元的行政处罚。原告不服该行政处罚，向本院提起行政诉讼。原告诉称：一、被告所认定的依据与事实有重大出入，原告没有擅自变更产品配方，而是对产品配方缺陷进行了改进，对有害成分进行了调整，并对改良后的配方进行了国产特许用途化妆品卫生许可证的申请，其中“白皙补水防晒乳”、“柏氏防晒乳”、“柏氏美白防晒乳”、“柏氏轻透隔离防晒乳”的许可证已办结下发，提高了产品质量，确保了消费者的安全和健康，符合《化妆品卫生监督条例》有关“保证化妆品的卫生质量和适用安全，保障消费者健康”立法宗旨。原告的涉案产品是按照新批件配方生产的，实际生产配方与批件配方是相符的，但因沿用了老包装，因此与包装标注不一致。原告生产的产品有取得《国产特殊用途化妆品卫生许可批件》，且经过改良配方后产品质量稳定性好，产品的各项质量指标合格，原告错在配方调整后未及时取得特证即投入了生产，原告认为原告的行为是对产品配方进行改进，被告认定原告擅自变更产品配方与事实不符。二、宝安区食品药品监督管理局（以下简称宝安食药局）已经对原告进行了处罚，被告又对原告进行重复处罚，显属不当。宝安食药局于2016年2月25日及2016年4月18日已分别对原告作出了处罚，原告也按时缴交了罚款，并对库存产品进行了报废处理，在立案之前就已经对市场上的产品发出了召回通知，部分产品共计8353支被召回，并已交被告予以销毁处理，对市场没有造成危害，对消费者没有造成损害。因此，被告对原告进行重复处罚，显属不当。三、原告的产品都有取得国家食品药品监督管理局核发的《国产特殊用途化妆品许可批件》，只是在生产中对产品配方进行了改良，配方调整后已向国家局进行了特证申请，目前按新配方申请的许可证都已办结下发，新许可证的配方与所查处的产品的配方是一致的，被告认定原告生产未取得批准文号特殊用途化妆品是不当的，且对原告处以5倍处罚明显过重。四、宝安食药局对原告处罚后，原告积极进行了召回，同时配合被告的调查，没有造成不良后果，原告曾恳请被告对原告从轻处理被驳回，于法无据。五、在行政处罚听证时，原告曾向被告申辩对原告的高额罚款将使原告陷入破产的境地，恳请被告“活水养鱼”，救原告及几百员工于危难，但被告对此不予理睬，仍作出高额罚款的行政决定，严重损害了原告的合法权益。据此，原告特提起本案诉讼，请求判令：撤销被告作出的深市稽罚字[2016]130号《行政处罚决定书》。被告辩称,原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法不能成立。一、原告生产未取得批准文号的特殊用途化妆品的违法行为事实清楚、证据确凿充分。根据《化妆品卫生监督条例》第十条的规定：生产特殊用途的化妆品，必须经国务院卫生行政部门批准，取得批准文号后方可生产。特殊用途化妆品是指用于育发、染发、烫发、脱毛、美乳、健美、除臭、祛斑、防晒的化妆品。本案中，原告生产的柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（自然色）、柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（绿色）、柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（紫色）、柏氏美白防晒乳SPF30、白皙补水防晒乳SPF30、柏氏防晒乳SPF28等6款化妆品属于防晒类特殊用途化妆品，必须经过国家食品药品监督管理总局对产品配方成分等进行审核和批准通过后，颁发《国产特殊用途化妆品卫生许可批件》，批件中载明了产品名称、批准文号、批准日期等重要信息，并在内含的《化妆品产品技术要求》中载明了产品配方成分。原告在取得上述6款防晒类化妆品的《国产特殊用途化妆品卫生许可批件》后，在实际生产中，未按照批准的配方成分进行生产，擅自变更产品配方中最主要的成分“防晒剂”，产品生产出来后在全国各地进行销售。在2016年国家食品药品监督管理总局组织的全国化妆品监督抽检中，原告生产的上述6款防晒类化妆品共计16批次经检验机构检验，实际检出防晒剂成分与外包装标示成分及其《国产特殊用途化妆品卫生许可证批件》不符。原告改变配方成分生产出来的产品，其最主要的成分“防晒剂”已经发生了变化，作为防晒用途的化妆品，其实质已经发生了变化，实际上属于与原来产品不同的新产品。原告在未取得新产品的批准文号之前，套用已经取得的批准文号进行生产、销售。原国家食品药品监督管理局《关于印发化妆品行政许可受理规定的通知》(国食药监许[2009]856号)第十条规定：化妆品配方变更或可能涉及化妆品安全性的其他变更，应当按照新产品重新申报。广东省食品药品监督管理局曾就化妆品检验报告中备注实际检出成分与外包装标签及批件配方成分不符如何适用法律问题请示国家食品药品监督管理总局，国家食品药品监督管理总局办公厅在给广东省食品药品监督管理局的回函《食品药品监督管理总局办公厅关于化妆品配方成分及包装标识成分与实际检出成分不符有关问题的复函》（食药监办稽函[2016]153号）中答复，“特殊用途化妆品检出批准的配方成分以外的成分，或者未检出批准的配方成分的，属于化妆品生产企业擅自变更产品配方的行为，符合《化妆品卫生监督条例》第二十五条规定的情形，应以生产未取得批准文号的特殊用途化妆品行为予以查处”。原告在起诉状中称“没有擅自变更产品配方，而是对产品配方缺陷进行了改进”，被告认为原告故意偷换“擅自变更产品配方”的概念。根据《化妆品卫生监督条例》第十条的规定，生产特殊用途的化妆品，必须经国务院卫生行政部门批准，取得批准文号后方可生产。原告在起诉状中承认“对产品配方在反复试验后进行了调整，上述产品就是用调整后的配方生产的”，并且原告也承认“在配方调整后未及时取得特证即投入了生产”。“擅自变更产品配方”就是指原告这种改变配方后未取得新配方的《国产特殊用途化妆品卫生许可证批件》即投入生产的违法行为。原告在起诉状中称“目前按照新配方申请的特证都已办结下发，新特证的配方与所查处的产品的配方是一致的”，根据原告自己的陈述，其明确知道更改了产品配方需要去国家食品药品监督管理总局重新进行新产品批件审批。虽然原告取得了新配方产品的《国产特殊用途化妆品卫生许可证批件》，但是首先，新批件在批准的产品名称、批准文号、配方成分等方面都与原批件不同，而本案所涉的16批次产品外包装标示都是旧批件上的产品名称、批准文号及配方成分表；其次，本案所涉的16批次产品中的14批次是在新批件的批准日期之前生产，另外2批次产品虽然是在取得新批件之后生产，但是根据检验报告，实际检出的防晒剂成分与新批件的配方成分也不相符。所以本案中涉及的16批次产品在产品名称、批准文号、生产时间等方面与新批件不相符。综上所述，原告的上述行为，依法属于生产未取得批准文号的特殊用途化妆品的违法行为。二、被告对原告生产未取得批准文号的特殊用途化妆品的违法行为作出的行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，过罚相当。《化妆品卫生监督条例》第二十五条规定：生产未取得批准文号的特殊用途化妆品，没收产品及违法所得，处违法所得3到5倍的罚款，并且可以责令该企业停产或者吊销《化妆品生产企业卫生许可证》。本案中，被告依据《化妆品卫生监督条例》第二十五条的规定，并考虑如下情节：1、2015年12月至2016年8月期间，原告因生产的防晒类化妆品实际检出成分与外包装标示成分及其《国产特殊用途化妆品卫生许可证批件》配方成分不符同样的原因已被广东省食品药品监督管理局、深圳市市场稽查局及宝安食药局行政处罚多达6次以上；2、原告在2015年12月11日被下达了首份行政处罚决定书，在2016年1月、2月等月份又被行政机关多次处罚。本案中，原告有1批次违法产品是在2015年12月30日生产入库的，有3批次违法产品是在2016年1月生产入库的，说明原告在被行政处罚之后，依然没有立即改正，而是继续违法擅自变更产品配方生产防晒类特殊用途化妆品，并进行销售。2016年1月，在接受广东省食药局、宝安食药局两个案件调查的同时，依然在违法生产变更了产品配方的防晒类化妆品；3、原告在多次被处罚之后，对于已经销售出去的违法产品没有积极进行召回处理，导致在2016年的国家化妆品监督抽检中，16批次产品再次被检出实际成分与外包装标示成分及批件批准的配方成分不符；4、国家食品药品监督管理总局于2016年8月、9月、10月三次对原告防晒类化妆品实际检出成分与产品批件及标识成分不符进行通告，并要求地方食药局依法严肃处理；5、根据销售出库单，本案中原告生产的违法产品销售到了全国30余个省、市、自治区，销售范围广，销售金额大。并被国家食药总局三次通告，影响恶劣；6、近5年以来，原告生产的化妆品屡次抽检不合格，多次被行政机关处罚，并被责令改正，但是原告并没有积极改正。另外，2017年5月以来，在本案还没有结案的情况下，原告又出现2批次防晒类化妆品实际检出成分与外包装标示成分及其批件配方成分不符的问题。7、原告生产的防晒类化妆品还存在外包装标识不规范的问题。三。被告对于原告生产未取得批准文号的特殊用途化妆品的违法行为作出的行政处罚决定，不违反《中华人民共和国行政处罚法》“一事不再罚的原则”。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，原告曾因生产的防晒类化妆品经检验，实际检出成分与外包装标示成分及《国产特殊用途化妆品卫生许可证批件》配方成分不符等原因，被处罚达6次以上。但是以上几次处罚（包括原告在起诉状中提到的宝安食药局于2016年2月25日及2016年4月18日所作出的行政处罚）所涉及的违法产品在产品名称、产品生产时间、产品生产批次等方面与所涉的16批次产品不同，也就是说原告前几次的违法行为在违法时间、违法生产的产品批次等方面与本案不同，不属于同一个违法行为，所以被告所作出的行政处罚决定，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，原告在起诉状中所说的“重复处罚”，于法无据。综上所述，原告违反法律规定生产未取得批准文号的特殊用途化妆品并在全国市场进行销售，在收到多次行政处罚后，不吸取教训，继续从事违法活动，不积极召回违法产品。被告依法依规作出行政处罚决定。鉴于原告在案件调查过程中已经取得了按照新配方审批的《国产特殊用途化妆品卫生许可证批件》，且考虑到原告公司有几百名员工，因此没有责令该公司停产，没有提请广东省食药局吊销原告《化妆品生产企业卫生许可证》，因此，被告作出的行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。恳请法院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2016年6月22日、6月24日，广东省食品药品监督管理局分别向深圳市食品药品监督管理局作出《关于核查国家化妆品监督抽检不合格产品有关情况的函》并附检验报告，其中涉及原告产品的检验报告两份。被告于2016年7月7日向原告送达了前述检验报告，告知原告若对检验报告结果有异议可在相应期限内申请复检，原告的负责人冯琪伟确认被检产品为其生产。被告于送达检验报告当日制作了现场检查笔录，现场检查未发现有检验报告所载批次的产品，原告的负责人冯琪伟称上述批次的产品已经全部销售完毕，被告工作人员要求原告前往被告处配合调查并提供前述批次产品的生产、检验、销售等记录。2016年7月12日，广东省食品药品监督管理局分别向深圳市食品药品监督管理局作出《关于查处国家化妆品监督抽检不合格产品有关情况的函》并附检验报告16份，均为涉及原告产品的检验报告。被告工作人员于7月27日向原告送达了前述检验报告，告知原告若对检验报告结果有异议可在相应期限内申请复检，原告的负责人冯琪伟确认被检产品为其生产。被告于送达检验报告当日制作了现场检查笔录，现场检查未发现有检验报告所载批次的产品，原告的负责人冯琪伟称上述批次的产品已经全部销售完毕，被告工作人员现场搜集了涉案产品的生产领料单、生产入库单、销售出库单等记录，并要求原告对涉及的不合格产品进行召回、整改。2016年7月29日，广东省食品药品监督管理局分别向深圳市食品药品监督管理局作出《关于查处国家化妆品监督抽检不合格产品有关情况的函》并附检验报告两份，其中涉及原告产品的检验报告一份。2016年8月3日，被告对原告涉嫌生产未取得批准文号的特殊用途化妆品的行为进行立案，同年8月17日，被告向原告送达了前述检验报告一份，告知原告若对检验报告结果有异议可在相应期限内申请复检，并于当日制作现场检查笔录，原告的负责人冯琪伟确认涉案产品为其生产，现场检查未发现上述批次产品，原告的负责人冯琪伟称上述批次的产品已经全部销售完毕。被告工作人员现场搜集涉案产品的生产领料单、生产入库单、销售出库单等记录，并要求原告对涉及的不合格产品进行召回、整改。2016年8月31日，被告向原告的负责人冯琪伟进行调查并制作了调查笔录，笔录中显示，原告的负责人冯琪伟表示对检验结论“没有异议，没有申请复检”，并分别陈述了19份检验报告涉及的16批次的产品的名称、批准文号及生产编号、生产数量、销售单价及销售金额等。2016年9月8日，广东省食品药品监督管理局分别向深圳市食品药品监督管理局作出《关于紧急查处国家化妆品监督抽检不合格产品有关情况的函》并附检验报告一份，该检验报告涉及的是原告生产的产品。9月20日，被告向原告送达了前述检验报告，告知原告若对检验报告结果有异议可在相应期限内申请复检，并于当日制作现场检查笔录，原告的负责人冯琪伟确认涉案产品为其生产，现场检查未发现上述批次产品，原告的负责人冯琪伟称上述批次的产品已经全部销售完毕。被告工作人员现场搜集涉案产品的生产领料单、生产入库单、销售出库单等记录，并要求原告对涉及的不合格产品进行召回、整改。同年9月26日、10月12日，被告再次对原告的负责人冯琪伟进行了调查并制作了调查笔录。2016年10月13日，被告向原告发出《实施行政强制措施决定书》，扣押了原告涉案的16批次的产品，扣押期限为2016年10月14日至2016年11月12日，原告的负责人冯琪伟于当日签收前述文书。2016年11月10日，被告向原告发出《延长（查封、扣押）期限决定书》，决定将行政强制措施延长三十日，原告负责人于当日签收该文书。2016年12月12日，被告制作《解除行政强制措施决定书》，决定自2016年12月12日起对原告涉案16批次产品的全部解封，原告的负责人冯琪伟于当日签收了该文书。2016年11月25日，被告作出《行政处罚听证告知书》，拟对原告予以下列行政处罚：一、没收违法产品柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（自然色）、柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（绿色）、柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（紫色）、柏氏美白防晒乳SPF30、白皙补水防晒乳SPF30、柏氏防晒乳SPF25共计8353支；二、没收违法所得人民币陆拾叁万贰仟贰佰伍拾伍元伍角（￥632255.50）；三、处违法所得5倍的罚款人民币叁佰壹拾陆万壹仟贰佰柒拾柒元伍角（￥3161277.5）。被告于11月29日向原告的负责人冯琪伟送达了前述告知书。2016年12月19日，被告举行了听证并制作了听证笔录。2016年12月27日，被告作出深市稽罚字[2016]130号《行政处罚决定书》，根据国家食品药品监督管理总局办公厅《关于化妆品配方成分及包装标识成分与实际检出成分不符有关问题的复函》（食药监办稽函[2016]153号），认定原告的行为属于化妆品生产企业擅自变更产品配方的行为，依据《化妆品卫生监督条例》第二十五条的规定，给予原告以下行政处罚：一、没收违法产品柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（自然色）、柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（绿色）、柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（紫色）、柏氏美白防晒乳SPF30、白皙补水防晒乳SPF30、柏氏防晒乳SPF25共计8353支；二、没收违法所得人民币陆拾叁万贰仟贰佰伍拾伍元伍角（￥632255.50）；三、处违法所得5倍的罚款人民币叁佰壹拾陆万壹仟贰佰柒拾柒元伍角（￥3161277.5）。被告于2016年12月28日将前述处罚决定书送达原告。另查明，根据被告制作的调查笔录记载，原告生产的涉案6款16批次的产品中，有14批次的涉案产品为取得新批准文号之前生产的，产品编号分别为PU2020CH及PU2020DH的两批次“柏氏防晒乳SPF28”为原告于2015年4月22日取得新的《国产特殊用途化妆品卫生许可证批件》国妆特字G20150794后生产。“柏氏防晒乳SPF28”这款产品在2014年4月2日取得的国妆特字G20100390时提供的配方中的防晒剂为：甲氧基肉桂酸乙基乙酯、二氧化钛、二苯酮-3，产品防晒剂检测结果为：未检出产品标签标示的防晒剂：二苯酮-3。而在原告于2015年4月22日取得的国妆特字G20150794的《国产特殊用途化妆品卫生许可证批件》中，该批件对应的产品名称为“柏氏防晒乳SPF28PA++（绿色）”，配方中的防晒剂为：甲氧基肉桂酸乙基乙酯、二氧化钛、水杨酸乙基乙酯、氧化锌、双-乙基己氧苯酚甲氧苯基三嗪、p-甲氧基肉桂酸异戊酯、二乙氨羟苯甲酰基苯甲酸乙酯。对应该两批次的产品编号的检测报告中则显示水杨酸乙基乙酯、双-乙基己氧苯酚甲氧苯基三嗪、p-甲氧基肉桂酸异戊酯未检出。再查，2015年12月11日，因原告生产的产品“纯新美白保湿防晒乳SPF30”实际检出防晒剂成分与外包装标示成分及其《国产特殊用途化妆品卫生许可批件》的产品配方不符，被告作出深市稽罚字[2015]111号《行政处罚决定书》，对原告处以没收违法所得人民币73804.8元并处等额罚款的行政处罚。2016年1月21日，因原告其产品“纯新防晒乳SPF30”检验不合格，未检出产品标签标示的防晒剂，宝安食药局作出深市质宝食罚字[2016]38号《行政处罚决定书》，对原告处以没收违法所得人民币18479元并处以货值金额0.5倍的罚款。2016年1月31日，因原告的产品柏氏轻透隔离防晒乳（SPF30）绿色（批号PC2920AF）经检验，结果不符合规定，广东省食品药品监督管理局对原告作出（粤）食药监化罚[2016]5号《行政处罚决定书》，对原告处以没收违法所得人民币294030元并处货值金额1倍罚款的行政处罚。2016年2月25日，因原告生产的产品柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（绿色）（国妆特字G20120358）、柏氏轻透隔离防晒乳SPF30（自然色）（国妆特字G20120362）的外包装标签标示的配方与实际检出成分不同，宝安食药局作出深市质宝食罚字[2016]93号《行政处罚决定书》，对原告处以没收违法所得人民币93316.20元并处货值金额0.5倍的罚款，并责令改正。2016年3月26日，因原告的产品柏氏防晒乳（SPF30）绿色（国妆特字G20120391）的外包装标签标示的配方与实际检出成分，宝安食药局对原告作出深市质宝食罚字[2016]111号《行政处罚决定书》，对原告处以没收违法所得人民币14869.4元并处货值金额0.5倍罚款并责令改正的行政处罚。2016年4月18日，因原告的产品白皙补水防晒乳SPF30（国妆特字G20101196）被投诉，经查实该产品系在国产特殊用途化妆品卫生许可批件有效期外生产的，宝安食药局对原告作出深市质宝食罚字[2016]139号《行政处罚决定书》，对原告处以没收违法所得人民币7298元并处违法所得4倍罚款的行政处罚。2016年8月16日，因原告生产并销售不合格化妆品“柏氏防晒乳”（国妆特字G20100391）及“纯新美白保湿防晒乳”（国妆特字G20100391），宝安食药局对原告作出深市质宝食罚字[2016]409号《行政处罚决定书》，对原告处以没收违法所得人民币16847.7元并处货值金额0.5倍罚款并责令改正的行政处罚。以上事实，有《广东省食品药品监督管理局关于核查化妆品监督抽验不合格产品有关情况的函》、《检验报告》、《检验结果告知书》、《现场检查笔录》、《深圳市市场稽查局立案审批表》、原告出具的《关于被稽查产品生产批号情况说明》、《营业执照》、《化妆品生产许可证》、《授权委托书》、《国产特殊用途化妆品卫生许可批件》、《行政强制措施决定书》、《延长查封扣押期限决定书》、《解除行政强制措施决定书》、《调查笔录》、《行政处罚听证告知书》、《听证笔录》、《听证报告》、《行政处罚决定审批表》、《行政处罚决定书》及庭审笔录在卷佐证。本院认为，《化妆品卫生监督条例》第十条规定：“生产特殊用途的化妆品，必须经国务院卫生行政部门批准，取得批准文号后方可生产。特殊用途化妆品是指用于育发、染发、烫发、脱毛、美乳、健美、除臭、祛斑、防晒的化妆品。”第二十五条规定：“生产未取得批准文号的特殊用途的化妆品，或者使用化妆品禁用原料和未经批准的化妆品新原料的，没收产品及违法所行，处违法所得三到五倍的罚款。并且可以责令该企业停产或者吊销《化妆品生产企业卫生许可证》。”本案中，原告生产的涉案产品系防晒的化妆品，属于特殊用途的化妆品，必须取得批准文号后方可生产。原告未取得新的批准文号即生产特殊用途的化妆品，且在取得新的批准文号之后生产的产品实际检出成分与批准的配方不符，被告依据前述规定对原告作出涉案行政处罚，该行政行为认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。故原告诉请撤销涉案的行政处罚没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下：驳回原告深圳市绿馨颜日用化妆品有限公司的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告深圳市绿馨颜日用化妆品有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。