土地市场降温对地方财政和城投的影响

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在地产调控政策持续加码下，2021年中国房地产市场全面降温进入黑铁时代，土地市场也随之降温熄火。土地财政作为地方政府的“钱袋子”，土地市场降温将如何影响地方财政和城投？

一、2021年以来土地市场表现

受房地产调控政策影响土地市场的供求两端，2021年下半年开始土地市场降温明显。

中央坚持“房住不炒”和“三稳”调控目标，房地产调控政策持续加码，2020年8月份出台房地产“三条红线”管控，去年陆续出台了房地产贷款集中度管理、严防经营贷违规流入、22城集中供地、城市更新中防止大拆大建等。这些政策在土地市场的需求端和供应端均产生施加压力，需求端压力表现为开发商融资难度增加，销售回款速度变慢，资金压力变大，拿地意愿减少，供应端压力表现为集中供地细则加码，导致土地市场明显降温。

土地市场降温直接体现在土地成交数据上: 2021年百城累计土地成交总价4.53万亿，同比上年下降10%。从月度数据来看，2021年4月-5月份以来，100大中城市的土地成交总价和溢价率呈现下降趋势，截至2021年12月底，100大中城市土地成交价款同比下降15%，溢价率同比下降73%。土地成交价款和溢价率均下滑，土地市场降温明显。

2021年百城月度土地成交总价和同比增速

2021年百城月度土地成交溢价率和同比增速

数据来源：wind

各省份来看，2021年土地出让金同比下降也成为普遍现象。31省仅有6省（北京、贵州、上海、天津、江苏和浙江）呈现正增长；其余25省土地出让金均同比下降，其中云南、西藏、黑龙江、内蒙古、广西、山西、甘肃、河北、宁夏、江西、西藏、海南，主要是经济欠发达的边缘地区，降幅均在30%以上，平均溢价率大多也呈下降趋势。

二、土地财政对地方政府的重要性

2015年以来地方政府的土地依赖度逐年提高，地方政府对土地财政依赖起源于分税制改革，目前土地财政已成为地方经济发展的重要支撑，对于两高区域需重点关注土地出让金下降的情况。

1、2015年后地方政府的土地依赖度逐年提高

从全国财政数据来看，2015年以来地方政府土地依赖度持续上升，土地财政为地方政府贡献近一半的财力。土地依赖度（政府性基金收入/（公共预算收入+政府性基金收入））在2015年后持续走高，2020年的47.31%是近10年来的峰值，土地财政与公共预算收入并驾齐驱。

2011-2020年地方公共预算收入、政府性基金收入和土地依赖度

数据来源：中国财政部

2、地方政府对土地财政依赖的深层原因

地方政府对土地财政的依赖，起源于分税制改革，地方财权与事权不匹配，地方政府借助可以自由支配的政府性基金收入来补充地方财力，用于基础设施投资，发展地方经济。

从地方政府财权和事权来看，1994年分税制改革扭转了中央和地方的收入格局，地方政府的税收分成占比从80%压缩至50%，但地方政府财政支出占全国财政支出的比例超过80%，地方政府的财权和事权不匹配，地方政府财力不足。

从地方财政收入构成来看，财政收入的四本账中一般公共预算收入和政府性基金收入是最主要财源。在分税制改革后地方的一般公共预算收入下降，但地方政府作为土地的垄断卖方，土地出让收益全部划归地方政府所有，政府性基金收入可由地方政府自行支配，是地方政府的“钱袋子”，成为地方政府财力的重要补足来源。

根据2020年地方政府决算报告数据，国有土地使用权出让收入相关支出（包括国有土地使用权出让金收入相关支出、国有土地收益基金相关支出、农业土地开发资金相关支出）合计7.55万亿，在政府性基金收入8.99亿中占比84%，地方政府政府性基金收入主要用于征地和拆迁补偿、土地开发、基础设施建设等，这些投资支出对拉动地方产业和经济发展起到了非常重要作用，也帮助地方政府完成GDP考核。

3、对土地依赖度较高区域，尤其是债务率较高的区域，需重点关注已经出现土地出让大幅下降的区域，也需关注短期偿债压力较大的区域。

2020年土地依赖度超过40%的省份19个，其中超过50%的省份11个，分别为浙江61%、湖北56%、江苏56%、江西55%、重庆54%，贵州/广西/四川/湖南/福建/山东为53%，这些区域以经济发达地区为主。2021年土地出让金出现大幅下降有4个，包括云南（-73%）、广西（-42%）、甘肃（-36%）和吉林（-28%）；江苏、湖南和重庆的土地依赖度和债务率虽高，但土地出让金仍为小幅正增长或小幅下降程度，江苏（8%）、湖南（-1%）、重庆（-5%）。对于两高的区域，土地市场降温主要影响地方政府财力充裕度，债务还本付息压力上升，应该重点关注土地出让金出现大幅下降的区域，也需关注短期偿债压力较大的区域。

三、土地市场降温对地方财政的影响

土地市场降温，导致地方政府的政府性基金收入和一般公共预算收入两种主要财源的充裕度下降，地方整体财力收紧，投资支出收缩，经济下行压力加大。

1、对于政府性基金收入的影响

（1）土地出让收入下降，将直接导致政府性基金收入下降，但传导影响存在时滞性。

国有土地使用权出让收入是政府性基金的主要构成部分，占比约80%以上，其变化在政府性基金上直接体现。土地降温土地出让金下降，将直接导致政府性基金下降，但下降时间会有所滞后。

国有土地出让收入采用的是“收付实现制”，根据规定“土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不超过一年”，当年签订的土地出让合同价款并不一定在当年全部缴入国库，存在滞后性。土地出让合同到政府性基金收入确认存在滞后性， 2021年土地出让金下滑会逐步在2022年的政府性基金收入中体现

（2）政府性基金下降，导致地方债务率进一步提高

债务率是衡量地方政府债务最重要的指标之一，作为债务率的分母，地方政府通过做大政府性基金收入来降低债务率。所以政府性基金收入下降，意味着债务率将提高。

（3）国有土地使用权出让收入的征收部门由自然资源部门划转给税务部门，政府性基金收入也将挤水分。

除了土地市场降温因素，去年6月财政部发布财综【2021】19号文，明确将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入划转给税务部门征收，这在土地出让收入的征收环节增加了硬性和规范性的约束，之前各地方惯常的城投拿地带来的政府性基金收入空转虚增的情况将会有所减少，后续政府性基金收入也将完成挤水分。

2、对于一般公共预算收入影响 

土地市场降温，间接导致一般公共预算收入下降，给地方公共预算平衡也带来一定压力。

（1）与房地产相关的税收将下降。这里未考虑房地产企业缴纳的增值税和企业所得税，仅包括土地使用税、土地增值税、契税、房产税、耕地占用税5种税收，与房地产相关税收直接归属于地方政府，中央不参与分成。从2020年地方政府预算收入决算表数据来看，5类房地产相关税种收入在地方公共预算收入占比约为20%。

（2）非税收入中的国有资源有偿使用费（主要是耕地占补平衡指标收入）在土地市场降温时也将下降。

（3）平衡预算收入的政府性基金调入资金将下降。政府性基金收入的盈余部分可以通过调出资金和补充“预算稳定调节基金”方式供一般公共预算使用。根据2020年地方财政决算表数据，地方预算稳定调节资金在预算收入总量中占比8%，政府性基金收入下降将压缩地方政府用于平衡预算收入的灵活头寸。

土地出让收入下降，地方政府性基金收入和公共预算收入不同程度的下降，政府财力收紧。地方政府可以通过“开源节流”的方式来缓解短期财政压力：“开源”即增加地方债券发行，尤其地方专项债发行可为基建投资支出提供资金来源，缓解城投公司的债务压力，“节流”即通过以收定支来缩减当年的非刚性项目的预算支出。2021年底中央经济工作会议和财政会议都提出“要保证财政支出强度，加快支出进度”和“适度超前开展基础设施投资”，判断2022年财政政策是积极的，预计地方专项债发行节奏大概率将前置，且整体发行规模也将与上年水平相当，这在一定程度上缓解本次土地降温带来的投资支出压力。但从长期来看如果土地出让收入持续走弱，地方财政平衡的压力增大，会影响地方新增甚至存量建设支出，进而增加经济下行的压力，地方政府需考虑其他地方税种的征收（比如房地产税）作为土地财政缺口的补足。

四、土地市场降温对城投的影响

城投公司替地方政府承担土地整理和基建任务，在前期垫付了大量资金，地方政府是城投公司应收账款的主要对象。土地市场降温，土地出让变难，地方财力收紧，城投回款变慢，现金流收紧，整体偿债压力变大。

2021年以来，中央政府严格要求压降地方债务尤其是地方隐性债务，城投融资政策不断收紧，城投公司尤其是弱区域的城投流动性趋紧。在土地市场降温时，很多地方政府可通过城投拿地进行托市，但城投拿地的前提是城投公司本身的资金量充裕，而对于弱区域的城投，其资金平衡能力本来就很弱，弱区域城投拿地托市较难维持。在融资政策和土地市场降温叠加影响下，对于债务压力重且土地依赖度高、土地出让下降幅度大的区域尤其是弱区域和城投的影响较大。

土地市场降温对地方财政和城投的影响机制

五、小结

在中国房地产市场全面降温进入黑铁时代背景下，土地市场降温使地方财政收紧，这对债务压力重且土地依赖度高、土地出让下降幅度大的区域尤其是弱区域和城投的影响较大。由于土地出让采用的“收付实现制”，从土地出让合同签署到政府性基金收入确认存在滞后性，预计2021年下半年开始的土地出让下降将在2022年的政府性基金收入上体现，而2021年地方政府性基金收入数据尚未全面反映出本次土地降温的影响。我们仍需持续关注今年房地产政策和房地产市场的走势，根据各区域土地市场成交数据的变化情况，合理预判地方政府性基金收入的走势。同时需持续关注今年城投融资政策的变化，根据各区域地方专项债和城投债的发行情况，合理判断城投的债务压力和流动性风险。

作者：史 剑，于 艳 妮

来源：平 信 而 论

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