重磅推荐 | 章政：中国特色公共信用体系建设面临的问题与对策
作者简介：章政，北京大学经济学院教授、博士生导师，北京大学中国信用研究中心主任 ；张丽丽，北京大学经济学院博士后研究员。
源点注：章政教授是社会信用体系建设领域的资深学者，长期以来致力于社会信用理论和实践的研究，他主持的北京大学中国信用研究中心也是国内研究信用的重要机构。
本文摘自《新视野》杂志2017年第二期，略去了其中第一、二部分偏理论的内容，如需全文请后台留言。
文中提到了当前中国社会信用体系建设面临的四个问题，源点感觉是符合实际情况的，当然，实践中的问题还不止这些。理论研究超越舆论宣传的价值在于，能看到问题的所在，并给出有益的建议。对于保持客观研究视角的学者，我们希望他们更深入地触碰到社会信用体系建设推进过程中的痛点，行且不息，大其声而疾呼。
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中国的社会信用体系既体现发达国家信用工作的一般性特征，又具有与中国发展阶段和特殊国情相适应的鲜明特点，这决定了中国信用发展走的是理论与实践紧密结合、相互促进、探索创新的道路。信用理论研究应拓宽信用内涵探究广义信用的一般规律，密切关注中国各地的信用实践工作，不断发现问题解决问题。信用实践工作应及时将信用理论研究成果进行制度性转化，在地方积极探索推广，提出信用理论亟待解决的问题，促进理论研究不断深入。总体来讲，当前中国公共信用体系建设面临如下问题：
公共信用具有信息完整性的特征，当前中国已经建立起以法人和自然人社会信用代码为标识的统一信用信息平台。该平台应涵盖所有公共部门，覆盖不同地区的所有社会主体，以还原公共信用信息的完整面貌。但在实际操作中，由于中国行政实行条块分割的体制，经常出现部门间公共利益难于统一的局面。在公共信用信息的归集与共享工作中，有的部门尚未认识到打破信息孤岛，实现信息全面共享的重要性，导致不愿共享、被迫共享，或共享数据质量不高的情况时有出现。
影响公共信用信息数据质量的另一个重要因素在于公共信用信息数据的标准化不统一。目前中国由发展和改革委员会、人民银行牵头归集的公共信用信息只涵盖了包括主体守信失信行为事项的信息，大量存在于各个部门的细化的信用信息尚未实现共享，这在很大程度上是由信息标准化规定的缺失造成的。不同部门不同行业对主体进行的信用监管角度、监管方面和评价标准存在较大差异，在缺乏公共信用信息数据统一标准的条件下，很难实现不同类别信息在同一平台中进行归集共享。
因此，建立全国统一的信用信息数据标准，是中国公共信用信息平台下一步发展的必要前提，是信用产业链条中公共信用信息加工评价和信用产业发展的基础。
目前，中国各级政府正着手建立各部门各地区联接共享的统一信用信息平台，在建立初期，各地存在有关共享平台的“虚实之争”。统一平台的“虚实之争”是指，平台是作为将所有原始数据集中存储的物理仓库，还是仅作为一个数据索引库，源数据仍保存在各产生数据的原始部门。
当前已建立的全国统一的公共信用信息平台是将所有原始数据进行集中存储的物理仓库，该平台集中了所有数据源，实现对原始数据进行集中存储，平台中的部分数据可以在“信用中国”网站中实现查询。在各地的统一信用平台建设的实践中，有的地方省（市）级公共信用平台仅仅作为数据索引库，源数据仍在原始部门保留，如上海市公共信用信息平台即属于此类。此类信用信息共享平台在数据的存储成本、维护成本、更新频率及避免重复建设等方面存在优势。随着数据体量不断增加，数据更新频率不断提高，这种数据索引库式的信用共享平台在接下来实现公共信用数据的应用等方面优势将不断凸显。
通过对信用信息共享平台建设的“虚实”模式的进一步分析可以发现，政府公共信用管理部门的职责并不应仅仅围绕信用数据的物理归集和数据管理展开，而是应朝着向专业化的信用管理部门发展，主要职责应定位于信用数据标准的制定、信用行业发展法规的制定、信用产业链的行业监管、公共信用产品的开发和推广，以及在公共管理和公共服务中推进公共信用产品的应用等范围。
信用本身具有产业化特征，公共信用信息的归集共享应以实现数据加工应用为前提和目的，促进信用数据产业链延伸发展。信用全产业链的发展是信用信息生产归集共享的初始动力，在实践中，公共信用管理部门应降低企业准入门槛，降低信用产品服务行业获取公共信用原始数据的成本，同时加强信用服务市场的事中事后信用监管，不断培育和完善信用服务行业的发展，激发市场活力。
目前，中国从国家到地方层面的公共信用信息平台，基本上实现了对某一社会主体公共信用的开放查询，包括失信被执行人、企业经营异常名录、重大税收违法案件当事人名单等在内的优良、不良和失信记录。中国在短时间内实现了跨部门跨地区公共信用信息共享平台的建设和应用，说明近年来中国信用工作取得的长足进步。与此同时，中国信用产品的开发应用与信用行业发展程度与信用产业发展的总体要求还存在较大差距。接下来，应围绕着实际公共信用管理工作中如政务服务、市场监管及社会治理方面对信用产品的需求，促进宏观信用与微观信用产品的开发应用，创新信用监管方式，在公共信用体系建设工作的基础上推动信用经济和信息经济在中国的发展。
公共信用信息平台向公众提供查询服务与公共信用信息数据开放是不同层面的问题。目前，中国实现了在全国信用信息共享平台中查询某一主体的守信和失信信用记录，严格来讲，这类信息并不属于公共信用中的原始信用信息数据，而是已经将原始数据通过简单分类加工归集处理过的供查询的信用信息，即这些信用信息属于信用产品的范畴。公共信用信息数据开放是指，公共信用信息管理部门将原始数据对外开放，开放的对象主要为信用产业下游包括各类信息产品加工行业的市场主体和其他相关主体。
数据颗粒度是商业智能中数据仓库中的相关概念，主要针对指标数据的计算范围，用于表示数据集组成的最小单元。按照数据颗粒度划分标准，仓库中的数据可以分为详细数据、轻度总结、高度总结三级，数据细化程度越高，颗粒度越小。原始数据是固定不变的，数据分析是以多种类多结果存在的，不同的使用者和分析者对同一组数据通常得出不同的结论。因此，公共信用信息平台应该将颗粒度小而细的原始信用数据对外开放，让不同的数据加工者各取所需，生产出各种信用产品，供信用产品需求方选择应用，培育信用产品供需方力量，信用服务市场将逐渐发展壮大。
第一，公共信用体系是一个包括政府和社会其他主体在内的对公共行为进行记录、追溯、评价，并将信用产品再应用于公共管理的闭环过程。目前，中国的公共信用体系以及以此为基础的国家信用体系尚处于建设的初期阶段，中国的社会信用体系有别于发达国家的征信体系，在特定的发展条件下实现特殊的制度职能，全国各地应勇于探索实践，逐步探索出适合中国国情的国家信用体系发展之路。公共信用行为的主体同时包括各类社会主体和政府公共部门，政府信用是公共信用的重要组成部分，下一步应探索在公共信用制度安排和信用信息共享系统中实现政务服务、市场监管等职能的统一，这一过程的重点是实现各类信用产品在相关工作中的应用。
第二，政府的职责是提供具有公共产品属性的公共信用信息，政府同时是公共信用信息的主体和管理者。与传统管理方式相比，公共信用管理体系包括政府自身的公共行政行为信用，在公共信用体系中，政府与其他社会主体之间通过信用机制，形成了双向互相监管的制约关系，这有利于实现转变政府职能、加强市场主体自律意识、形成社会共治的目标。在公共信用管理体系的运行中，政府信用处于基础地位对其他主体信用行为具有表率作用，是社会信用体系实现正常运转的发动机和引擎。从这个意义上分析，在当前中国处于经济发展新旧动能转换、政府职能转变及全面深化改革的关键时期，深入探索公共信用的理论研究及在各级政府部门的实践工作，将为下一阶段中国经济社会发展提供重要的制度基础，并推动经济社会的长远发展。
第三，打破政府部门信息独占思维，培育信息的共享思维，实现公共信用信息的全面归集共享。不同的公共服务部门，因具体部门职能存在差异，所产生的公共信用信息在数量、质量、对经济社会发展的贡献度等方面存在一定差别，但不同公共部门信用信息的公共属性一致无差别。因此，各级政府和部门间应达成如下共识：虽然各部门公共信用数据在信息数量、质量等方面存在差异，但这些信息在公共信用体系中对保证信用数据完整性所发挥的作用是平等的，即所有部门的信用信息都是同等重要的，不应因特定阶段特定数据存在外在差异化而有所区别对待。
第四，当前政府各部门均明确了各自的权利和责任清单，公共信用管理突出强调在明确权责前提下实现部门间的联动治理和社会服务，形成政府提供公共管理和服务的工作合力。基于这一理念的实践做法在中国一些地区的城市管理中已经得到广泛推广，即城市网格化管理。以公共信用平台为依托发展起来的城市网格化管理，在未来的公共事务管理中将得到多方应用。公共信用网格化管理是将相关职能交叉部门下沉到网格之中，以事件为监测点，明确各部门权责界限，推动综合执法。尤其适合在涉及交叉部门较多的领域中应用，各地应积极探索此类信用管理方法在各种公共事务管理中的实践。
第五，应以公共信用信息的开放为契机，探索实现公共信用与市场中其他类型信用信息的交换共享，使社会主体的信用状况得到尽大程度的综合反映。同时，积极培育发展信用服务市场，开发各种公共信用产品，加大公共信用产品在各种公共管理中的应用力度，如首先在政府绩效评价管理，宏观信用管理、市场信用监管和社会治理等领域实现公共信用产品的应用。在此基础上激发各种信用产品的市场化应用，充分发掘信用产品在传统信息不对称领域的应用，发挥信用红利，实现中国新经济的长效增长。