深度 | 王江宁：地方信用立法的实践与思考

源点注：以下是浙江省信用中心主任王宁江7月18日下午在首届中国城市信用建设高峰论坛上的演讲内容，经作者授权在这里分享。

浙江省信用中心主任王宁江在首届中国城市信用建设高峰论坛上演讲

      2017年是地方全面推进信用立法的元年。今年以来媒体报道的，有湖北、上海地方人大常委会审议通过了信用条例，浙江信用条例通过人大常委会初审，河北人大常委会召开信用条例立法听证会，目前，也已进入二审程序，预计年内出台。

今天重点和大家交流两个问题，一是从条例名称看地方信用立法的定位；二是地方信用立法的难点（或者叫需要解决的问题）。

一、从条例名称看立法的定位

目前，各省市信用立法中出现的名称大致有：《社会信用条例》、《社会信用信息（管理）条例》、《公共信用信息（管理）条例》，之前还有《信用促进条例》一说（目前基本未见地方实践）。我们看这张表，《社会信用条例》以上海为例；《社会信用信息（管理）条例》以湖北和河北；《公共信用信息（管理）条例》以陕西（2011年）、浙江为例。

采用《社会信用条例》名称，意味着整个条例将是综合性、全面性的立法，立法内容必然要涉及信用信息归集和使用、信用联合奖惩、主体权益保护、信用服务行业监管、社会信用环境打造等。

《社会信用信息管理条例》和《公共信用信息管理条例》则侧重于解决信用信息管理、信用信息的应用以及信用联合奖惩等问题。从立法难度看，公共信用信息管理条例需要解决的问题非常明确，就是要率先打破公共领域的“信息孤岛”，从国家到地方，均有了很好的实践基础。而社会信用信息管理条例的立法难度会更大些，不仅要解决什么是市场信用信息？哪些市场信用信息能被采集、被谁采集、如何规范地采集？而且，还要解决信息被采集后如何规范地使用、信用服务行业监管等一系列问题，涉及面更宽。

二、地方信用立法的难点（需要解决的问题）

（一）一个基本定义

什么是社会信用信息？什么是公共信用信息？

目前，基本形成共识的定义是：社会信用信息是指所有可用以识别、分析、判断主体守法、履约状况的客观数据和资料，包括公共、交易、金融信用信息等。而公共信用信息是指国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及群团组织等在履行职能过程中产生的反映具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织信用状况的数据或者资料，包括司法、行政类信用信息。目前，教育、医疗卫生、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通、物业等公共企事业单位在提供社会公共服务过程中产生的反映主体信用状况的信息，是否纳入公共信用信息范畴尚存争议。

（二）二个界定

第一个是失信行为和失德行为的界定？

非常同意上海法制办罗培新副主任的观点：社会信用体系不是建道德档案，地方信用立法应当尽可能避免把信用档案建成失德行为记录库。这主要是因为道德与文化、宗教等有着密不可分的关系，在不同的时代，不同的社会、不同的生产力发展阶段，有不同的道德观念，很难有统一的、可衡量的、客观的“失德”评判标准。而对于什么是失信行为的认定，会相对简单些，其中的参照系和标准就是白纸黑字的“契约”。这个“契约”在公共层面表现的是法规条款；在私人层面，表现的是双方或多方的合同约定。

第二个是一般失信和严重失信的界定？

字面理解，一般与严重很容易识别，不是问题。但是作为法条，这之间的区别要表述清晰却是个难点。从浙江立法实践看，本人的观点是：严格按照法定原则界定，什么样的行为属于是严重失信行为。我国的《质量法》《安全生产法》《环境保护法》《税法》等法律，均有明确条款。在这一点上，不建议地方信用立法做过多关注。

（三）三类性质的联合惩戒

由国家机关为主实施的行政性惩戒既要在全社会起到示范作用，更要受到约束，“法无授权不可为”，可以分为三类：一是法定的联合惩戒，如我国的《公司法》规定了限制担任企业法定代表人的7种情形，其中有3类情形的出处是工商以外的其他国家机关，这就体现了联合惩戒的含义；二是依法顶格惩戒，目前大量的法规在规定处罚时，往往有个从重或从轻的区间范围，这个区间也就是我们通俗理解的“自由裁量权”，国家机关在实施失信联合惩戒时，完全可以依法顶格处置。这两类，地方在立法时，可直接引用现行法律和行政性法规的文字表述。三是公共资源交易活动中实施惩戒。国家机关作为市场主体，在政府采购、政府投资项目招标、土地招拍挂、地方招商引资、财政性资金安排等活动中选择交易对象，可引入信用选择机制，依法依约选择信用良好的市场主体作为交易对象。每个地方可以有不同的做法，这是地方立法可以创新突破、形成特色的。

（四）四种情形的主体权益保护

这是我省在立法征求意见过程中，被询问、被关注较多的一个话题，归纳起来四个方面：

1、编制信用信息归集目录时要体现主体权益保护。各地在信用立法中，对信用信息归集均采用了目录管理的方式，这既体现了规范性，也体现了灵活性。毕竟随着科学技术的进步、政府放管服改革的推进、人们认识的提高，对信用信息的认识有个循序渐进的深化过程，经济信用和社会信用之间的边界越来越模糊。

信用信息目录的编制要坚持依法、公开、公正原则。上海条例就提到：省发改部门汇总形成的省公共信用信息目录草案，应当向社会公开征求意见。如果拟纳入公共信用信息目录的具体项目，存在较大分歧意见或者可能造成较大社会影响的，应当组织评估，听取相关群体代表、专家等方面的意见。这样的处理非常恰当，浙江也全面引用了这样的提法。

2、当信用信息记录出错，要为市场主体设计救济渠道，这叫信用异议。地方立法要明确异议的受理主体、异议的流程规范、异议的标注格式、异议在不同环节的办理时限等要素。统一受理异议、依信息源分头受理异议、依发布地分头受理异议是可选的3种信用异议模式，不同的模式会有不同的救济效率，各地可以本地实际进行选择。目前，浙江基本考虑的是选择统一受理异议模式。

3、信用信息的时间戳，这和主体权益保护息息相关。立法中，至少要明确4组时间戳：一是信用信息的记录时限？二是信用信息的披露时限？三是信用信息查询记录（俗称日志记录）的保存期限？四是实施联合惩戒的时限？国内外、省份间均没有统一的时限规定。这里只想强调一点，2016年国发33号文印发后，制定红黑名单制度成为各地各部门信用建设的重要抓手，信用联合惩戒成为实施信用惩戒的标准动作。联合惩戒效果好、同时，杀伤力也大，对于纳入黑名单主体，规定一个基本统一的联合惩戒时限非常有必要。

4、信用修复是保护主体合法权益的重要途径，此次论坛也专门安排了这个话题，这里讲一下个人观点。信用修复这个名词是个舶来品，在美国还有个信用修复法。目前，社会上有个误读，认为信用修复就是删记录，其实并不是这么简单。信用修复是否可以删除失信记录要依据失信信息的性质做分类处理的。当失信信息属于交易或金融类信息时，做信用修复，可以依约直接删除不良记录。当失信信息属于公共信用信息时，一条失信记录可能是一份处罚决定书或是判决书或是裁定书，信用修复不能是简单的记录删除。失信类公共信用信息被删除只有两种情形，一是记录时限到了，删除记录；二是记录搞错了，删除记录。此时，信用修复应该是“加注”的概念，就是在保留原失信记录的同时，增加一条信用修复备注记录，备注的内容可能是改过自新，也可能是主体通过公益、捐助等弥补过失。功是功、过是过，原汁原味地记录才体现对所有市场主体的公平。