校正重发：黄钰深度解读《上海市社会信用条例》

10月23日下午，“贯彻信用条例 推进诚信建设” 2017高峰论坛在上海举行。根据黄钰老师的反馈，我们重新发送，全文如下：

《上海市社会信用条例》解读

原上海市人大法工委副主任、上海市立法研究所高级顾问、《上海市社会信用条例》课题组顾问 黄 钰

各位领导，各位嘉宾，下午好！

        很高兴能够在这样的论坛上，给大家对于《上海市社会信用条例》作介绍。我非常有幸从社会信用条例研究开始，经过起草、论证，一直到最后法制委的审议修改都参加了，所以我非常荣幸参与了立法的全过程。大家知道《上海市社会信用条例》经过上海市第十四届人大常委会第38次会议通过，今年10月1日正式实施，到现在实施时间不是很长，我就这部法规介绍三个方面的情况：一个是法规的制定背景，第二是这部法规的起草审议通过的过程，第三，我就法规当中的主要的内容给大家作介绍。

        《上海市社会信用条例》的立法过程是比较长的，经历了研究、起草、审议通过的过程等等。

        首先给大家介绍一下关于条例的立法背景。

        刚才很多领导说了，诚信是社会的基石，是商品经济交换，市场经济的基石，所以民无信不立，业无信不兴，国无信不强。说明信用对社会非常重要，信用缺失会影响经济发展，造成人们之间的相互不信任，社会诚信缺失对社会、对经济发展、人与人之间的关系带来了不好的结果。为了改变这样的情况，中央反复强调要加强诚信建设，在党的十八大报告当中已经明确提出，要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信，十八届三中全会报告进一步指出，要建立健全社会征信体系，褒扬诚信、惩戒失信。2014年6月，国务院发布了社会信用体系建设规划纲要，从2014-2020年，进一步明确提出了建设社会信用法治时间和内容要求，到2020年基本建立社会信用基础性法律法规和标准体系。最近大家都在学习十九大报告，习近平总书记说到思想道德建设的时候，强调指出要推进诚信建设，要强化社会责任意识，规则意识。所以中央一直对这个事情抓得很紧。

        在信用建设方面上海历来走在全国前列，很重视这个工作，在诚信建设方面活动开展比较早。1988年，国务院制定了企业债权管理暂行条例，第二年我们国家第一家独立于银行系统的社会资信评估机构——上海远东资信评估机构在上海成立。2000年6月上海联合征信信用系统建成，出具了大陆第一份个人信用报告，在银行业内率先形成了个人信贷信用信息共享使用机制。03年、05年，上海又先后制定了上海市个人信用征信管理试行办法和上海市企业信用征信管理试行办法，这两个办法在全国是首创，是以政府规章形式通过。这两个规章对个人和企业信息采集和加工，信用产品的使用，对信用异议的处理，监管部门的职责，法律责任等作了规范。除了上述两个规章，上海还先后发布和实施了企业信用信息的数据规范，个人信用信息数据规范、上海市政府部门示范使用信用报告指南，商业征信准则，关于加强中小企业信用制度建设实施意见等一批规范文件。上海在信用建设方面一直走在全国的前面。

        近年来，上海进一步强化了信用建设方面的工作。2012年市委市政府召开上海市推进社会信用体系建设工作会议，印发了关于进一步加强本市社会信用体系建设意见，明确了全市社会信用体系建设推进思路和工作方向。市政府印发了上海市社会信用体系建设2013-2015年行动计划，2015年市政府通过了公共信用信息归集与使用办法，对公共信用信息的归集、查询、应用，及对信息信息主体保护等做了比较全面的规范。因为我搞社会信用信息条例，所以对政府的规章认真做了研究，也做了比较。因为最近几年在全国各地在信用建设方面、制度建设方面做了很多工作，各地出台了很多规定，有地方人大通过的，也有地方政府通过的，地方人大通过的叫法规，地方政府通过的叫规章，无论是法规还是规章，相比较而言上海市政府的公共信用信息规定得比较全，制度设计比较严谨，内容比较丰富，操作性比较强，所以就规章而言，我认为，上海的规章当时在我们国内属于领先地位。

        当然，信用建设方面做那么多的努力，但是大家对信用建设还是不是很满意，希望有更好的制度性建设，因为从整体来看现在对信用建设力度不够，期望有更有力、更有效、规范更全面的制度出台。为了回应社会各方的需求，政府部门也好，社会各方面也好，都希望人大能立法。2012年、2013年开始了这方面的工作，当时经信委找过立法研究所，希望开展研究，但是那个时候有很多东西还看不清楚，所以前期的研究没有结果。一直到2015年人大正式提上了议事日程，这项立法工作正式开展。 

        二、立法过程。

        开展信用建设立法难度很高，信用建设说说很容易，要立法必须要把很多东西搞清楚，首先是这部法出来调整的范围有多大？管到什么程度？管到哪里？这个必须弄清楚。通常过去我们讲的信用，大都是指在市场活动中形成的信用，是市场主体在市场交往过程当中产生的信用信息，但从广义来说信用，政府也要有诚信，司法也要有诚信。从立法的权限来说，一府两院由人大产生，对人大负责，所以从理论上来说，人大的法规规范主体范围可以非常大，可以把社会各类主体全部包括进去。但是仔细想想也会很多问题，对一府两院的规范要求，与对其他社会主体的规范要求是不一样的，这值得研究。再比如现在是信息社会，信息满天飞，现在每个人很担心的一个问题是个人信息被泄露，所以制定法规对信用信息主体怎么保护，用什么手段保护？这是也非常难的事情。所以考虑立法的时候人大很慎重的，我们人大的财经委员会非常谨慎，对制定这样的法规采取了三步走的方法：第一步，先要研究这个法规能不能立法，法规的范围怎么定，地方有没有立法权力，如果立法的话采取何种形式。第二步，在研究基础上，如果研究说这个事情可以做，我们要研究怎么来做，要把法规草案起草出来。第三步，进入人大审议，一部法规到了人大以后，审议过程是很长的，是要有程序的。习近平总书记在十九大报告当中说要科学立法、民主立法、依法立法。依法立法的其中一项要求就是要依照法定程序立法。

        在第一个阶段，是研究这部法规能不能立。为了做这个研究，人大找了很多部门，有人大财经委牵头，有华东政法大学，政府部门有经信委、商务委，有人民银行，市政府人口办、工商局、市信息中心，还有立法所等，共同组成了课题组，课题组确定了6个课题，第一是社会信用体系的概述，社会信用体系的研究；第二，本市的社会信用体系建设的现状和存在问题研究；第三，本市社会信用体系建设立法调整范围有多大也要研究；第四，社会信用体系建设立法，地方立法权限是有限的，不是无限的，所以和国家立法权之间的关系也要研究；第六，就是这样的立法采取什么样的模式，是做个决定还是还是做结构比较完整的法规。在六个课题的基础上形成总报告。这6个问题围绕着三个问题：第一，我们信用缺口是大切的还是中小切口，调整范围有多大；第二，地方立法在信用建设方面立法空间有多大，不是想什么就能做什么，有的是国家的权力，不是地方权力，地方没有权，我们必须要保持国家法制的统一，如果各个地方的法规都各搞一套，就会造成社会活动很不方便，肯定不行的，那对我们国家的法制是破坏，所以我们要研究有地方在信用立法方面有多大权力，和国家的法律不能冲撞。在没有信用建设国家的上位法的情况下，我们地方就信用作规范，只要不和国家法律、行政法规明确的事项相冲突，立法的空间还是有的。第三，就是以什么形式来做？什么形式立法？若干规定容量比较小，有几条规定几条主要是针对某一特定事情来做的，对信用建设推进，我们觉得还是采取条例这种形式比较好。

        第二阶段，2016年的时候开始起草条例，起草的时候财经委也很慎重，他们组织两个起草组，由立法所牵头的，组织专家起草一个稿子，由经信委牵头组织政府部门起草一个稿子，另外还成立了整个起草工作的专家组，在座的有很多都是参与的。经信委的稿子与实际工作比较贴近，专家稿相对比较严谨。我有幸承担了专家组的起草工作，财经委给我们的题目是社会信用条例，什么叫社会信用？名词是新的，我们讲公共信用的概念已经出现了，现在出现社会信用，什么是社会信用？因为要搞立法必须把这个概念搞清楚，你问我概念是什么？我说不知道，这部法是没法贯彻实施的。所以首先要高清什么是社会信用？对这个问题我们进行了研究，我们提出一个概念就是在现在的条例起草中提出的概念，社会信用是公民、法人在遵守法律法规和履行约定过程中的状况，如果不是很好地履行法定义务和约定义务，产生的信用信息是不良的，如果很好地履行了法定义务、约定义务，这个信用信息就是好的。第二，一府两院进不进来，如果法规对一府两院一点也不涉及，老百姓肯定会有想法，不符合老百姓的要求，所以我们觉得要进来规范，但又不可能全部纳进来，所以主要是要求一府两院成为信用建设的表率，对他们有义务要求。再有就是法规的具体制度规范，包括信息的归集、信息的保护，对于信用信息主体权益的保护等等。到去年8月份的时候，财经委牵头把两个稿子合成一个稿子，合成一个稿子以后还不能马上提交人大审议，因为每年有一个立法的计划，社会信用条例在2016年初的时候，影子都没有，没有起草出来，所以在年初定计划的时候，说这个法规很重要，但是还没有起草出来，不能说立法的条件成熟了，所以这个条例是作为预备项目列入当年的立法计划，预备项目的意思是，如果条件成熟就进入正式立法程序，如果条件不成熟就放到成熟以后再立法。两个稿子合并起来了以后，财经委又广泛征求社会各方面的意见反复修改，最后比较成熟了，在这个过程当中，财经委多次向市里面的领导作了汇报，向人大主任、市长都作了汇报，也得到了领导和各方面的肯定。到了11月份的时候，人大党组、主任会议专门开会就这个项目进行论证，同意由预备项目转为正式项目，从人大党组、主任会议同意转为正式项目以后开始，社会信用条例就开始进入人大审议程序。

        第三是审议阶段。去年的12月27日，14届人大常委会第37次会议上条例第一次审议，委员会从各种角度提出意见，大家认为这部法规很有必要，但是还希望进一步修改，会后又广泛征求社会各方面的意见，一直到今年的4月20日，法工委对稿子进行了修改，经过法制委审议再次提请常委会审议，再进行修改，到今年6月23日，在常委会的38次会议上经过常委会审议表决通过了，10月1日起施行。 

        三、法规主要内容。

        条例是体现了上海的特色，也有创新，地方立法要创新，但是比较谨慎，称为微创新。条例分为总则、社会信用信息、信用激励与约束、信息主体权益保护、规范和促进信用服务业发展等8章56条，内容是比较全的。

        第一，条例明确了什么是社会信用信息，就是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织，在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。这区别于在经济活动中产生的市场信用和政府管理活动中产生的公共信用，社会信用是把市场信用和公共信用两个信用合在一起，社会信用包括了市场信用和公共信用。

        第二，条例对公共信用信息目录予以规范。因为市场这一块信用是市场各个主体，在市场活动中自然产生的，所以这个信用信息不需要我们说这个必要还是不必要，公共信用信息是政府管理活动中形成的，所以对法规对政府行为必须做出规范规制。所以我们在法规当中，大家看到多的是对公共信用信息规制，市场信用信息规制比较少，有的人提出信用信息目录规定范围很窄，还有很多没有纳进去，其实很多是属于市场信用信息，所以不在公共信用信息范围内。公共信用信息因为是政府管理行为产生的信息，怎么来归集？条例给予了明确的规定。在归集公共信用信息时，我们不赞成有些人将信用信息归集作为一种变相的处罚形式。

        第三，关于奖惩，大家都说守信应该奖励，失信应该惩戒，在经济活动中形成的市场信用，市场主体要褒奖、惩戒可以自己去做，去实施。但是公共信用的褒奖和惩戒要有规范，对政府部门如何来对失信行为进行惩戒，对守信行为如何奖励，条例都做了规定。

        第四，是关于严重失信。大家经常看到的黑名单，例如法院对不履行法院已经生效判决的行为，将这些人列入黑名单，比如旅游部门对在飞机上闹事、旅游中存在严重不文明行为的人，也被列入黑名单。对于什么是严重失信行为，要有标准，作为一个企业在市场活动当中觉得另外一个企业严重失信，与它不来往，企业可以自己决定，但是如果是在行政管理当中对严重信用问题，算不算严重失信，要不要特别惩戒，标准必须明确，法规当中对此作了规定。

    第五，关于信用主体的保护，在这部法规中对信用主体的权益明确了各种保护措施，大部分与现有的法规、规章差不多，但是这部法规有一个突出的保护，就是信用信息修复规定。无论是现有的法规也好、规章也好，信用信息修复的规定都是没有的，这是这个法规独创的，依据就是平时大家常说的浪子回头金不换。当然信用信息修复是要有条件的，如果满足一定的条件，可以在信用信息平台上将不良信息记录于以消除，这个条件在法规当中也做了规定。

        总体来说，法规内容很全面，规范很具体，考虑到了方方面面的因素，当然受到地方立法权限的限制，有些地方可能不完全尽如人意，比如现在信息泄露很严重，怎么打击、处理是比较复杂的问题，条例对此规定得可能还比较原则。但这部条例总体来说比较全面，符合上海实际，是能够有效地推进上海的信用建设的。因为时间关系，我对条例作这样一些介绍，欢迎大家批评指正，谢谢大家！