重磅推荐 | 石新中：以新顶层设计启航信用建设新时代

源点注：本文作者为石新中，首都师范大学信用立法与信用评估研究中心主任，源点授权发布，感谢石教授赐稿。本文是石教授接受中宏网记者采访的实录，从诚信缺失、企业信用信息公开、信用信息归集、信用修复机制、信用监管机制和制度保障等方面对社会信用体系建设作了全面分析和展望，非常具有参考价值。全文约9000字，预计阅读时间20分钟，欢迎大家研读。

近日，国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设  构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》。国家发展改革委副主任连维良在国新办政策吹风会上强调，它是我国"信用建设新的顶层设计"，并对以信用为基础的新型监管机制的重点内容做了七个方面解读。

01

诚信缺失成为制约发展的瓶颈

《指导意见》和连维良副主任的有关讲话对当前形势下正确认识我国社会信用体系建设的紧迫性和重大意义有着深刻启示。

《指导意见》首次系统地对我国如何构建以信用为基础的新型监管体制提出了具体的意见，并就如何构建社会信用体系提出了诸多创新性的见解，正如连维良副主任所说"信用建设新的顶层设计"。将有力推动我国社会信用体系建设，在推进我国国家治理体系及治理能力现代化方面具有深远意义。

连维良副主任谈到"失信代价过低、惩罚过轻、传播少是目前失信问题高发、频发、复发的重要原因。"当前我国推进社会信用体系建设的直接原因就是一段时间以来我国社会各领域、多层次诚信缺失严重。在一定意义上，诚信缺失已成为制约我国社会经济发展的瓶颈。

古今中外，人类社会都依靠两个机制保障社会成员的诚实守信：

由法律直接规定的对失信行为的惩戒； 

依靠信用信息的传递机制由全社会各主体（包括政府和社会其他主体）对失信者的制约。

正如连维良副主任所说，我国目前在诚信保障的第一种机制上存在惩戒力度不足的问题；同时，在整体上来说尚缺乏第二种机制的制约。这是我国目前诚信缺失的根本原因。为重建中国社会的信任秩序，我们需要在上述两个机制方面同时着力：

一方面加大对失信者的惩戒力度；

另一方面通过构建社会信用体系，利用信用信息的传递机制，由全社会各类主体对失信者进行制约。

这将是未来我国《信用法》的重大使命。

02

推动两类企业财务信息公开

国家发展改革委等13部门近日发布了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，信用体系建设在市场主体退出预警以及关联方权益保障等方面也提出明确要求。结合《指导意见》相关精神，当前形势下企业信用信息公开制度应当创新探索制定相关制度，推动两类企业财务信息公开。

众所周知，企业的财务信息是反映企业信用状况的核心信息，它是交易对方最为关切的信用信息。但现行的《企业信息公示暂行条例》并没有强制要求企业披露其财务信息。《改革方案》在"强化企业信息披露义务"时要求"公众公司应依法向公众披露财务和经营信息"。这里提到的公众公司一般是指上市公司，但实际上，上市公司向公众披露财务和经营信息是《证券法》等相关法律对其要求的基本义务。

因此，这里的"公众公司"应当做更宽泛的解释。我认为一定规模以上，涉及多数人利益的公司都可以称之为公众公司。在未来的《信用法》中关于企业财务信息的公开，应对两类不同性质的主体分别进行规定：一定规模以上、涉及多数人利益的公众公司应像《改革方案》所要求的那样必须公开其相关财务信息和经营信息；规模较小的非公众公司可由企业自主决定是否向社会公开（原则上是鼓励公开）。

另外，《改革方案》要求"建立企业债务风险监测预警机制"，"加强对一定债务规模以上企业债务风险的监测，加快一定债务规模以上企业的负债、担保、涉诉等信息在一定范围内依法公开和部门间共享"。

该条意见对我国的企业信用信息公开具有重要意义。根据现行的《商业银行法》等相关法律的规定，商业银行应对储户的存款信息保密，但对储户（含个人与企业）的贷款信息是否保密则没有规定。

根据《改革方案》的该项规定，我们应该学习借鉴欧洲相关国家的经验，探索制定相关制度，要求商业银行对一定债务规模以上企业的负债信息、担保信息进行公开，要求司法机关在审理案件的过程中发现企业涉及一定债务规模情形时，应把其涉诉信息及时公开。这将有效地降低该类企业给市场带来的信用风险。

03

描画更符合实际的"信用画像"

在信用信息归集方面，重点关注信用信息归集的全面性。我们知道，只有充分、完整的信用信息才能准确地反映市场主体的信用状况。

《指导意见》要求"全面建立市场主体信用记录"。应"根据权责清单建立信用信息采集目录，在办理注册登记、资质审核、日常监管、公共服务等过程中，及时、准确、全面记录市场主体信用行为，特别是将失信记录建档留痕，做到可查可核可溯。"

在信用信息的归集渠道方面，《指导意见》提出要"有效整合公共信用信息、市场信用信息、投诉举报信息和互联网及第三方相关信息"，同时规定"鼓励相关部门与第三方信用服务机构在信用记录归集、信用信息共享、信用大数据分析、信用风险预警、失信案例核查、失信行为跟踪监测等方面开展合作。"这些规定具有重大创新意义。

除了各级各类政府部门在公共管理过程中掌握的信用信息外，还有大量的信用信息被信用服务机构、消费者、互联网平台等掌握。这里需要提及的是，实践中还有一种类似"北京市社会公信建设促进会"的特殊主体，这类主体具有合格的律师团队，能够就近便利地接受社会公众的失信行为举报，并把经其调查属实的失信信息在其平台曝光。他们采集的信用信息弥补了公共机构不能采集某些信用信息的缺陷。

《指导意见》还提到要"推动在司法裁判和执行活动中应当公开的失信被执行人、虚假诉讼失信人相关信息通过适当渠道公开，做到'应公开、尽公开'"。《指导意见》同时规定要"建立健全信用信息自愿注册机制。鼓励市场主体在"信用中国"网站或其他渠道上自愿注册资质证照、市场经营、合同履约、社会公益等信用信息，并对信息真实性公开作出信用承诺，授权网站对相关信息进行整合、共享与应用。经验证的自愿注册信息可作为开展信用评价和生成信用报告的重要依据。"

可见，我们应把社会上各类主体所掌握的信用信息"应归尽归"，只有这样才能为市场主体画出更符合其实际的"信用画像"。

04

汲取美国《公平信用报告法》经验

针对实践中部分地方因一般失信或轻微失信行为而受到联合惩戒引起的争议，《指导意见》明确提出要"健全失信联合惩戒对象认定机制"，要求有关部门应"按程序将涉及性质恶劣、情节严重、社会危害较大的违法失信行为的市场主体纳入失信联合惩戒对象名单"。

信用奖惩机制是社会信用体系建设的关键环节。何种行为应被认定为失信行为，不同国家、不同文化背景的人认识不一。《指导意见》要求有关部门"制定管理办法要充分征求社会公众意见，出台的标准及其具体认定程序以适当方式向社会公开"。"对存在失信行为但严重程度尚未达到失信联合惩戒对象认定标准的市场主体，可实施与其失信程度相对应的严格监管措施。"

《指导意见》的规定体现一个明确的原则，即应根据失信主体主观恶意程度的不同和其造成社会危害程度的区别施以不同的惩戒措施。我们认为在对失信行为进行惩戒时应遵循两个原则：相当性和相关性。

所谓相关性，是指在对失信行为制约时，应首先判断该类失信行为属于哪类性质，相关部门应只在这一方面对其进行制裁。如，若当事人仅仅是在经济领域失信，那么就只对其在经济领域进行限制；如果失信行为反映的是其品德问题，那么对其限制就应是多方面的。所谓相当性，是指应根据当事人的主观恶意程度和失信行为对社会造成的危害程度来决定惩戒的力度。

据此，《指导意见》提出对"食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、养老托幼、城市运行安全等与人民群众生命财产安全直接相关领域"的违法行为应"实施严格监管，加大惩戒力度。"其中"对拒不履行司法裁判或行政处罚决定、屡犯不改、造成重大损失的市场主体及其相关责任人，坚决依法依规在一定期限内实施市场和行业禁入措施，直至永远逐出市场。"

根据这一指导思想，我们认为未来的《信用法》可以借鉴美国《公平信用报告法》的相关规定，对不同类别的失信行为规定不同的信息保存期限。如对《指导意见》提到的某些特别严重失信行为就应规定其失信信息长期保存，并终身不得信用修复；对严重失信行为、一般失信行为和轻微失信行为也应分别规定不同的信息保存期限。

05

健全信用修复机制迫在眉睫

信用修复制度是个新生事物，它同时也是当前社会上广泛关注的问题，《指导意见》《改革方案》和连维良副主任的讲话都对此有所涉及。改革开放以来，中国在短短40年的时间跨越了发达国家几百年的社会体制转轨过程。

在此期间，由于前述诚信保障两种机制的缺失，社会各领域、各层次大范围的诚信缺失成为不可避免的现实。因此，信用修复机制的建立和完善将是中国区别于发达国家信用体系建设的重要特点。如何构建具有中国特色的信用修复机制并制订具体的信用修复标准将是我国信用体系建设面临的重大历史课题。

《指导意见》和《改革方案》以及连维良副主任的讲话都涉及了信用修复制度，其中《改革方案》提到的信用修复制度包括两个方面：

其一是重整企业的信用修复机制。文件要求"进一步健全和完善相关制度，使重整成功的企业不再被纳入金融、税务、市场监管、司法等系统的黑名单，实现企业信用重建。"

其二是破产自然人的信用修复制度。文件要求"建立健全自然人破产信用记录及信用修复制度"。

如何构建这两类主体的信用修复制度，《改革方案》没有提及。实践中，温州市法院通过对重整企业在解决开立基本户、人民银行征信系统信用修复、税务登记证信用修复、企业参与招投标及破产企业营业执照被吊销后的恢复等方面探索出了一套重整企业的信用修复机制。这对于其他地区破产企业的重整具有重要参考价值，对于我国未来重整企业信用修复制度的构建也具有重要意义。

至于破产自然人的信用修复，鉴于我国目前还没有自然人破产制度，《改革方案》明确提出要"分步推进建立自然人破产制度"。这里需要指出的是，根据美国《公平信用报告法》的规定，相比其他主体，破产自然人的失信信息将保存更长的期限（保存10年，其他一般主体是保存7年）。中国未来自然人破产制度建立之后也可以借鉴美国的立法，对破产自然人的失信信息规定更长的保存期限。

06

推动信用修复机制新探索

连维良副主任在该次吹风会上的讲话对中国特色的信用修复制度进行了较为详尽的阐释。《指导意见》及连维良副主任的讲话对中国信用修复制度的构建具有重要意义，具体如下：

其一，关于信用修复的目的。

连维良副主任认为"失信惩戒是手段，不是目的，我们的目的是要让全社会依法守信。""通过开展信用修复，既普及政策法规和诚信知识，又激励有轻微失信的市场主体改过自新、诚信经营，这对于提高全社会的诚信水平有非常重要的意义。"我们认为当前中国社会众多诚信缺失现象的发生既有主观方面的原因，更有客观方面的因素。面对数量庞大的失信主体，让其中的绝大多数人能够尽快重新进入市场正常经营，这将有利于激发社会成员的创新活力、提升我国的社会发展水平。

其二，关于信用修复的前提和限度。

根据各地正在探索中的做法及连维良副主任的讲话，各方已对信用修复的前提和限度形成了如下共识：

（1）信用修复的前提

在主观方面，大家认为无主观故意造成的失信行为可以申请信用修复；在客观方面，大家认为因失信造成不太严重后果的轻微失信行为或一般失信行为可以申请信用修复。《指导意见》同时也提出"失信市场主体在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的，可通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等方式开展信用修复。"

（2）信用修复的限度

相关文件规定，特定严重的失信行为不能申请信用修复，如：在食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、消防安全、强制性产品认证等领域被处以责令停产停业，或吊销许可证、吊销执照的行政处罚信息；因贿赂、逃税骗税、恶意逃废债务、恶意拖欠货款或服务费、恶意欠薪、非法集资、合同欺诈、传销、无证照经营、制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权、出借和借用资质投标、围标串标、虚假广告、侵害消费者或证券期货投资者合法权益、严重破坏网络空间传播秩序、聚众扰乱社会秩序等行为被处以责令停产停业，或吊销许可证、吊销执照的行政处罚信息等等。

07

未来信用修复制度初探

《指导意见》及连维良副主任关于信用修复的前提和限度的讲话对未来我国信用修复制度的构建重要指导意义。我们认为，中国未来信用修复制度的构建还将从以下几个方面继续探索：

第一，针对不同类别失信行为的信用修复。

目前探索的信用修复主要是针对因行政处罚而被列入"黑名单"的企业而言，未来我们还将对违约类失信行为、因刑事处罚及严重败德等原因而造成的失信行为（包括自然人和企业）研究如何进行信用修复。

第二，针对失信严重程度不同的主体设计不同的信用修复方案。

前已述及，实践中已对因主观恶意程度的不同及失信造成社会危害严重程度的区别而对失信行为区分为轻微失信行为、一般失信行为和严重失信行为。我们认为对失信行为进行这样的区分具有重要意义，接下来我们将在各领域继续探索对失信严重程度不同的主体设计不同的信用修复规则。原则上说，除了特别严重的失信行为外，都应给予其信用修复的机会。当然，如何对失信行为进行区分及各类失信标准的认定我们应向全社会公开征求意见，以在全民之间形成共识。

第三，信用修复途径的多样化。

目前，相关各方已对《指导意见》提出的失信市场主体"通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告"进行信用修复作出了具体的规定。接下来，我们将继续探索《指导意见》提出的如何通过"参加公益慈善活动"的方式进行信用修复。如研究不同类别的失信主体参加多长时间的社会公益服务可以申请进行信用修复；研究不同类别的失信主体捐助多少数额的善款可以申请进行信用修复，等等。

另外，2016年国务院颁布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》提出要"建立完善失信举报制度，鼓励公众举报企业严重失信行为。"我们认为这项规定对信用修复制度的完善具有重要意义。

我国《刑法》第68条规定："犯罪分子有揭发他人犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他案件等立功表现的，可以从轻或者减轻处罚;有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。"我们认为应借鉴刑法该条规定体现的法理，进一步研究把信用主体检举揭发他人的违法失信行为作为信用修复的重要方式。

这里需要说明的是信用修复的涵义，它既包括修复之后失信信息不再向社会公示，也包括原来失信信息保存期限的缩短。另外，根据美国《信用修复机构法》的规定，信用修复还不仅是对失信主体而言，没有失信行为的主体若能通过相关服务从而提升其信用能力、改善其信用评价也是信用修复的一种表现。

08

使监管力量"好钢用在刀刃上"

根据《指导意见》及连维良副主任等近期会议讲话精神，我们可以认为，相比传统监管而言，信用监管是根据监管对象信用表现的不同实行的分级分类监管。

连维良副主任对此进行了深刻阐述："传统监管模式对所有监管主体平均用力，监管成本高，市场主体压力大、受干扰多。以信用为基础的新型监管机制按照市场主体信用状况采取差异化的监管措施。对信用好、风险低的市场主体，降低抽查比例和频次。对违法失信、风险较高的市场主体，适当提高抽查比例和频次，列入重点信用监管范围，使监管力量'好钢用在刀刃上'，努力做到对诚信守法者'无事不扰'，对违法失信者'利剑高悬'"。

由连维良副主任的讲话可以看出，从政府的角度来说：

一方面，信用监管的推行将会大力提升监管的效率；

另一方面，大幅降低行政管理的成本。

从被监管者的角度来看：

一方面，守法诚信经营的主体在市场中因减少不必要的采信环节，将会大幅降低交易成本（包括更好的、更优惠的融资服务），获得更多的交易机会，获取更大的收益；

另一方面，政府也会因其良好的声誉为其提供更好的公共服务，如"容缺受理""容缺审批"，等等，从而使市场主体可以将其更多精力用于创造性的经营活动。

值得注意的是，政府推行信用监管应该包括两个方面：一方面是对诚信经营的主体要做到"无事不扰"；另一方面是在可以通过信用信息共享方式等获取相关信息和其他证明材料时，相关部门不得要求信用主体重复提供。这是另一种意义上的"容缺受理"。在当前各级各类被管理主体经常要应对上级检查、不断重复提交各类材料的背景下，信用监管的第二个方面尤其具有重要的现实意义。

09

推进信用监管制度高质量运行

信用监管的意义如此重大，那么，什么是信用监管的前提？我们又该如何稳步务实推进信用监管？

《指导意见》及连维良副主任等的讲话都明确指出信用监管的最重要特点就是根据不同主体的信用状况实行差别化监管。因此，对市场主体的信用状况进行正确的分级分类就是信用监管的前提。

那么，如何才能对市场主体的信用状况进行正确的分级分类？这里涉及到两个方面：

其一，是我们前已述及的要把反映市场主体信用状况的各类信息"应归尽归"，只有充分、完整的信用信息才能准确地反映市场主体的信用状况；

其二，是评价主体能够依据归集的信用信息对被评价主体的信用状况进行客观、公正的评价。

对此，《指导意见》和连维良副主任等的讲话都专门提到了一项新制度——公共信用综合评价制度，要求各部门在未来的信用监管中参考使用公共信用综合评价、行业信用评价及市场化第三方信用服务机构做出的评价。如何保障这三类评价的客观公正将是我们接下来需要认真研究的重要问题。

《指导意见》及连维良副主任等的讲话都重点强调信用监管是贯穿事前、事中、事后全生命周期的监管，尤其强调要依据市场主体的信用状况给予其不同力度的奖惩。我们知道，社会信用体系由信用信息公开机制、信用产品供求机制（包括保障信用服务机构客观公正地进行信用分析、信用评价的机制）、信用奖惩机制和信用修复机制组成。可见，我们只有建立和完善社会信用体系的四个机制，才能有效地推进信用监管制度的运行。

10

彰显社会信用体系建设的中国特色

从《指导意见》和连维良副主任等的讲话可以看出，我们推行的信用监管机制具有明显的中国特色，在诸多方面都具有创新意义，具体如下：

其一，信用承诺制度。

《指导意见》明确提出要建立健全信用承诺制度，要求"在办理适用信用承诺制的行政许可事项时，申请人承诺符合审批条件并提交有关材料的，应予即时办理。申请人信用状况较好、部分申报材料不齐备但书面承诺在规定期限内提供的，应先行受理，加快办理进度。"

众所周知，市场主体在申请相关的行政许可事项时，往往需要提交各类支撑材料，且很难一次性提交完毕。为准备这些材料，他们往往需要花费大量的时间和精力，并因此可能会错过不少商机。信用承诺制度的推行将能够使信用状况较好的市场主体在申报材料不齐备的条件下提前获得行政许可，并因此可以占有市场的先机。这是保障诚信主体获得市场竞争优势的重要制度设计。

其二，信用信息自愿注册制度。

针对企业目前多不愿公开自身的信用信息（如企业普遍不愿意公开自身的财务信息），《指导意见》提出要建立健全信用信息自愿注册机制，"鼓励市场主体在'信用中国'网站或其他渠道上自愿注册资质证照、市场经营、合同履约、社会公益等信用信息，并对信息真实性公开作出信用承诺，授权网站对相关信息进行整合、共享与应用。"此项制度的落实将有助于相关机构对企业的信用状况做出更为准确的评价，为信用监管的推行奠定较为扎实的基础。

其三，风险预判预警机制。

《指导意见》明确提出要"充分利用国家'互联网+监管'等系统建立风险预判预警机制，及早发现防范苗头性和跨行业跨区域风险。运用大数据主动发现和识别违法违规线索，有效防范危害公共利益和群众生命财产安全的违法违规行为"。

可以想见，互联网和大数据等当代前沿技术的应用将使我们更为精准地预判并防范相关违法违规行为的发生。若将风险预判预警机制运用于金融领域，将会有助于我们及早地研判并防范金融风险的发生。

其四，行业组织与信用服务机构的协同监管机制。

《指导意见》明确提出要"积极引导行业组织和信用服务机构协同监管"。"鼓励相关部门与第三方信用服务机构在信用记录归集、信用信息共享、信用大数据分析、信用风险预警、失信案例核查、失信行为跟踪监测等方面开展合作。"

可见，《指导意见》既注重在信用监管中发挥政府的引导作用，又注重发挥行业组织和市场第三方信用服务机构的基础性作用，且更进一步地要求各相关主体之间实现协同监管。这充分体现了社会信用体系建设的中国特色。

11

为激扬全民创新活力提供制度保障

信用监管的宗旨在于提升管理的效率，降低管理的成本；同时也有利于市场主体交易效率的提升和交易成本的降低。

在我看来，信用监管不止是从政府角度而言对被监督主体管理方式的转变，实际上，只要有人类存在的地方，一切组织，一切团体，只要其存在管理活动（而这是必然的）就存在管理模式的选择问题。

从思想史的角度看，信用监管的理念并不新颖，古人言："用人不疑，疑人不用"，"将在外君命有所不受"。这其中体现的思想就是管理者对其信任的被管理者大胆放手，不干扰属下的自主决策，只有这样才能充分调动下属的积极性，激发出下属的无限潜能。在当代中国，我们应该发扬光大中国传统的管理智慧，在各级各类管理活动中为相关主体充分发挥其积极性、创造性提供有力的制度保障。

社会信用体系建设是信用监管制度推行的前提，信用监管是社会信用体系在管理活动中的应用。

中国社会信用体系建设和信用监管制度的推行对于我国治理体系及治理能力现代化具有重大意义。

我们相信一旦全民甩开对其创新积极性制度障碍的羁绊，中华民族的伟大复兴将指日可待！

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