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浅析构建以信用为基础的新型税收监管机制
[摘 要] 与传统的监管模式不同，以信用为基础的新型税收监管机制体现出监管的理念新、方式新、手段新和机制新的“四新”特点。构建以信用为基础的新型税收监管机制，需要在税收监管的事前、事中和事后三个环节中建立信用管理机制。同时，应加强新型税收监管的组织实施，建立新型税收监管协同机制，强化新型税收监管信息化支撑，完善新型税收监管信息保障，加强纳税主体权益保护，力求充分发挥税收信用管理在推进税收治理现代化的基础性作用。
[关键词] 税收；信用；监管新机制
《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构 建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》明确提出，建立以信用为基础的新型监管机制。税收信用监管，是指各级税务机关针对纳税人开展的信用信息采集、纳税信用综合评价，并将评价结果应用于日常监管工作的一系列过程。加强税收信用监管，必将充分发挥税收信用监管在降低市场交易成本、激发市场主体活力、维护公平竞争、规范市场行为等方面的基础作用。
一、新型税收监管机制的特征
全过程税收监管机制具体表现为：事前环节，全面推广信用承诺制；事中环节，完善税收信用评价，应用评价结果实施分类监管；事后环节，完善纳税信用奖惩机制，大力推动守信激励和失信惩戒“双轮驱动”，用好失信联合惩戒的“利剑”。
（二）监管方式———分级分类监管
传统的税收监管方式表现为对所有纳税主体均衡着力，因而监管成本相对较高。实施新型税收监管方式后，依据纳税主体的信用状况，采用差异化监管手段。对信用状况较好、风险较低的纳税主体，降低抽查率；对具有违法失信行为、风险程度较高的纳税主体，提高抽查率，加大信用监管力度。
（三）监管目标———提高失信成本
新型税收监管机制，可以通过建立健全税收违法失 信“黑名单”制度，以及联合惩戒制度，加大对违法失信税收主体的监督检查力度，使失信者得到应有的惩戒，更好地发挥税收信用监管的作用。
（四）监管基础———信息共享和依法依规公开
要进一步完善税收信用信息采集机制，大力推行办税实名制，完善纳税人信用档案，建立健全税收信用信息共享机制。同时，注重利用第三方信息，提高税收监管工作的效率。
“互联网+”是促进税收监管智能化、现代化的重要平台。要充分发挥“互联网+”、大数据对新型税收监管机制运行的有力支撑作用，改造提升税收风险管理信息系统，强化税收信用信息分析、比对、预警、提醒等功能，及早防范失信风险。同时，要加大应用物联网、视联网等新的监管技术，着力提升税收监管能力。
二、税收监管机制的现状分析
（一）成效
党的十八大以来，我国税务系统正不断健全纳税信用体系，以依法诚信纳税为导向，以税收制度建设为引领，以信用奖惩为抓手，以信用信息交换共享为基础，取得了显著成效。
1、筑牢纳税信用制度根基。构建制度体系，完善税收信用奖惩制度，形成了涵盖信用信息归集、信用评价、结果应用的全流程、全环节的信用管理制度框架。
2、应用纳税信用评价结果。秉持宽严相济、奖惩并重的原则，深化纳税信用评价结果的应用，加大税收违法的联合惩戒，提升纳税人的税收遵从度，树立诚实守信的价值导向。
3、构筑共享联动的管理大格局。各级税务部门利用 公共信用信息共享平台，促进税收信用信息对接社会信用信息，充分发挥税收信用管理“大数据”的作用，逐步形成税收信用管理大格局。
4、引导纳税人修复失信行为。信用修复，既能为国家挽回税收损失，又为违法失信当事人提供了权益补救的机会，体现了税务监管刚柔并济。
对照构建新型税收监管机制的更高目标，存在的问题主要有：
1、相对统一的监管体系在全国范围内尚未形成。目前，全国各地税务部门仍处于单兵作战，根据其自身特点形成了独有的税收信用监管体系，各地区之间差异性较大，难以充分发挥综合的信用监管作用。
2、尚未解决信用信息的碎片化和准确性问题。有些税务部门由于缺乏原始的第一手数据，市场主体数据大多来自于其他部门，加之各部门数据采集的重点和标准不同，容易导致采集到的数据过于碎片化，准确性难以得到保障。
3、尚未实现监管平台的互联互通。由于各地税务部门信用监管系统在在设计之初并没有考虑到网络体系的互联互通，造成目前信用监管网络体系的实时和互通不够。
4、亟待完善纳税信用评价标准和方法。目前，各级税务部门主要依据国家税务总局《纳税信用等级评定管理试行办法》，开展纳税信用等级评价。主要是依据纳税人的税收遵从状况，存在一定的局限性，需要对评价标准和方法进行调整和完善。
5、亟待改变纳税失信成本过低的状况。由于我国税收监管的相关法律法规还不够完善，税收失信行为的惩戒机制尚不健全，税收失信成本相对较低，使得部分失信行为没有得到应有的惩戒。
三、新型税收监管机制的构建路径
构建以信用为基础的新型税收监管机制，需要从事前、事中和事后的全过程着力。
（一）在创新事前环节信用监管方面
1、推广纳税信用承诺制。明确信用承诺的税务事项， 制定规范的信用承诺书格式，组织开展纳税人签署信用承诺书，并通过税务部门网站向社会公示。税务部门根据纳税人作出的信用承诺信息，作为加强事中事后监管、失信惩戒等行政管理事务的重要参考依据。对违背信用承诺的对象，按照相关规定在税务网站上予以公示，并实行失信惩戒。
2、推行纳税自行申报制。在税法规定的期限内，组织纳税人主动向税务部门申报应税项目和数额，纳税人据实足额并及时进行税务申报。税务机关将纳税人的税务申报情况与享受权益相结合，既为纳税人提供便利，又使其获得相应权利。同时，注重加大失信处罚力度，确保全体公民均能够依法进行自主申报、依法纳税。
3、推进办税服务容缺制。容缺办理，就是纳税人到办 税服务大厅办理涉税业务时，虽然提供的相关资料不齐全，但税务机关仍然予以办理实质性审核。纳税人或缴费人填写《容缺受理申请承诺书》，可暂缓提交纸质资料，在窗口先予以办理业务，在承诺日期内将需补正的材料补充修正。
1、完善纳税信用评价机制。当前，我国纳税信用评价包括五大类22个指标，分别是税务登记、纳税申报、税款缴纳和违反税收法规行为处理等方面，采用百分制，确定A、B、C、D、E 共五个等级。针对实践中的问题，笔者建议从 3 个方面完善：一是采用信息化手段，建立纳税人纳税信用信息库和个人纳税信用信息库，增加对相关指标的实地考证和验证，建立切实可行的纳税信用评定办法。二是完善纳税信用评价机制及评价结果发布方式。三是建立税务部门与其它部门的信用评价联动机制，进一步提升纳税信用评价的科学性、客观性和公正性。
2、大力推进信用分级分类监管。运用纳税信用评价结果，对纳税人进行分类分级和差异化的监管与服务。实现对守信纳税人无事不扰、失信者付代价增压力。建议实际工作中，一是对A级纳税人开通绿色通道，优先办理纳税事项；二是对B级纳税人在税收稽查工作中，引入约谈、提醒等管理措施，每年定期开展全面检查；三是对 C、D 级纳税人强化日常和专项等检查；四是因偷税漏税，被税 务部门列入“黑名单”的企业，依法依规对相关责任人实施联合惩戒，在参与工程招投标、企业融资、荣誉称号授予等多方面予以限制。
3、构建“信用+风险”动态监管机制。以风险管理为导向，探索税务稽查新模式。树立柔性执法理念，针对企业类型和企业所在行业的特点，建立包括特征库、纳税人库在内的税收风险管理信息系统，开发重点行业风险管控模型。促进“双随机、一公开”监管与纳税人信用状况的有机衔接，对信用状况好、风险低的纳税主体，降低抽查比例和频次；对信用风险一般的纳税主体，按正常比例和频次进行抽查；对违法失信、风险较高的纳税主体，增加抽查比例和频次。
1、深入开展失信联合惩戒。进一步完善信用奖惩措施，实施分类监管。与其它部门协同营造守信激励和失信惩戒的社会氛围，加大对纳税人严重失信行为的惩罚。建议改变目前我国对纳税人日常违反税法行为以罚款为主的处罚方式。对于严重违法失信企业，应协同市场监管部门吊销其营业执照，限制其生产经营活动。对于一般失信行为的纳税人，实施高税率惩处，限制其社会保障及医疗服务。
2、加大正反典型案例宣传力度。大力宣传纳税诚信典型案例，曝光纳税严重失信案例，积极营造全社会守信光荣、失信警示的氛围，让诚信守法纳税成为企业和个人的亮丽“名片”，在经济和社会活动中赢得机会和实惠；使违法失信成为企业和个人的“短腿”，处处受阻，寸步难行。
3、完善放权事项后续跟进监管。针对税收登记管理改革后的新情况，依托信息化和大数据技术，有效监控税收登记信息的完整率和差错率，提高登记信息的真实性和有效性。加强纳税申报金额与开票金额的实时比对，提升各类发票使用过程中的违法失信行为的有效应对能力。针对取消进户执法项目，研究制定后续监管措施，有针对性地监控分析和管理税收风险。
4、建立信用修复机制。各级税务机关要贯彻落实好 国家税务总局颁布的税收信用修复相关规定，组织失信纳税人开展信用承诺、信用整改、专题培训等活动，予以信用修复。进一步健全纳税严重失信联合惩戒对象认定，督促失信纳税主体限期整改和及时纠正失信行为的管理制度和实施办法。
四、强化新型税收监管的保障措施
（一）加强新型税收监管的组织实施
积极完善组织协调机制，健全组织机构，加强组织领导，细化责任分工，加强督查考核，有力有序有效推动新型税收监管工作的落实。加快建立健全新型税收监管的相关制度和规范，通过各种渠道和形式做好宣传解读，积极宣传信用监管措施及其成效，促进市场主体依法诚信经营，营造良好社会氛围。
（二）建立新型税收监管协同机制
在市场经济条件下，纳税人的经济交易活动相对复杂，单靠税务机关难以实现对纳税人的经济活动进行有效监管。要加强部门联动，一方面是税务机关内部的协同，税务征收机构、税务稽查机构之间在税务征收和稽查分工的同时，加强协同；另一方面是税务机构和社会机构的协同，税务机关与立法机构、税务机关与银行之间的协同。
（三）强化新型税收监管信息化支撑
运用“互联网+”、大数据等现代信息技术，提升信息系统对新型税收监管的支撑作用，提高税收征管水平、降低征管成本。通过物联网等非接触式技术手段，提升监管效率。完善纳税信用档案，提高对纳税人的日常监管能力，建立并不断完善网上办税大厅、建立手机端的移动办税APP、建立税务信息公开平台，为纳税人提供便捷、高效的缴税渠道，提供便利的税务信息咨询和获取通道，通过税务公开建立税务税收监管机制。
（四）完善新型税收监管信息保障
各级税务机关要按照本级信用信息目录，定期归集纳税信用信息，做到“应归尽归”，并及时向同级公共信用信息平台推送，推动纳税信用融入全社会信用管理体系之中。与此同时，各级税务机关要积极与各级发改、市场监管、环保、法院、银保监等部门建立起信息互联共享机制。各级税务机关还要在纳税信用评价中，运用相关部门的信用信息，实现税收信用和公共信用的有效衔接。逐步建立起跨部门、跨地区的互联互查工作机制。
（五）加强纳税主体权益保护
随着经济的发展和公民整体受教育水平的提高，广大公民对公共财政使用的知情权要求越来越高，自我权益保护和权益诉求的意识显著增强，政府要求纳税人依法诚信纳税，纳税人也希望明确地知晓所缴纳税款所用何处、是否被合理地使用，是否真正取之于民、用之于民。
各级税务机关要加大纳税信用信息的安全保护和纳税主体的权益保护，完善纳税信用信息异议投诉制度，实施纳税信用修复制度，对于有意通过自身主观认错并客观补救的纳税人，应当允许其通过信用修复的方式来争取和维护自身的正当税法权益。
建议各级税务机关创新推进以信用为基础的新型税收监管机制，加强事前、事中和事后全过程的监管，建立起部门间信用信息共享、信用奖惩等联动机制，进一步突出防范税收风险的工作导向，更为科学配置好监管资源，推进管理业务与信息技术的深度融合。
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源点注：本文选自《商业经济》2020年10期， 作者：程剑东
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