医改创新典型巡礼｜广州：全面加强公共卫生体系建设

2022年1月25日上午，广州市第十六届人民代表大会第一次会议召开，市长郭永航作政府工作报告。

在这份擘画未来发展的蓝图里，广州提出要明确四级公共卫生委员会工作机制及重点任务，推动建立“四纵四横”公共卫生体系和运行机制。

事实上，早在半年前，广州已在全国率先推动此举落地——去年6月，市公共卫生委员会正式成立。7月前已完成市、区、镇（街）公共卫生委员会建设工作。去年底，全市各村(社区)均相继成立了公共卫生委员会，实现四级公共卫生委员会全覆盖。

织密公共卫生网络

我国宪法很早就对基层公共卫生委员会建设作出相关规定。但由于多种原因制约，一直都没有得到应有重视，只有少数地方进行试点推进。新冠疫情暴发后，基层公共卫生委员会的卫生应急、协调动员等功能才被正视。

广州的重视并非偶然。作为国家重要中心城市，广州承担着国际商贸中心、综合交通枢纽等功能，人流、物流量巨大，历来备受传染病挑战，特别是2003年以来，公共卫生建设一直走在全国前列。

“2003年抗非胜利后，我市全面总结经验教训，不断加大公共卫生事业投入，推动公共卫生服务体系改革，逐步建立了一套相对完善的疾病预防控制体系和突发公共卫生应急处置体系。”广州市政府副秘书长、市卫生健康委主任赖志鸿回忆。

效果是显著的。新冠疫情暴发以来，这座哺育近两千万人口的超级大城市经受了一波又一波的冲击。无论是2020年境外输入疫情引发的本土传播，还是2021年5月在全国率先迎战德尔塔变异株的入侵，每次都能迅速控制疫情。

在疫情冲击下，公共卫生应急体系不仅经受了考验，还根据形势及时创新，比如首创三人小组模式，由医务人员、民警、基层干部组队，穿街走巷，入户走访，组织筛查和流调，打通了初期基层防疫的“最后一公里”。2020年初，世界卫生组织专家赴广州调研，对包括此创新在内的举措表示充分认可。

“街道工作人员和民警熟悉民情，有利于入户排查，医生可以提供专业服务。”荔湾区逢源街社区卫生服务中心医生廖柳欢介绍。她负责该中心三人小组任务分派，自己也一直奔走在疫情防控第一线，排查出不少可疑病例。

2021年5月，在原来基础上，三人小组又吸纳安保人员、志愿者、快递小哥、消毒站工作人员、环卫工人等，形成“3+N”的网格化服务团队，进一步为街坊提供更加精准化的抗疫服务。该模式至今仍不断完善，吸纳新生力量加入。

▲封闭管理区，三人小组上门核酸采样

尽管同样有多领域力量加入，但与三人小组相比，新成立的村（社区）公共卫生委员会是更高维度的组织。不仅人员扩展至物业服务企业、辖区单位代表、社区志愿者和专业社会工作者等群体，还拥有一定的统筹、指导和监督权，可以发挥村（居）民委员会议事厅、居民小组等的作用，畅通群众诉求渠道，协商解决辖区内的群众健康需求、基本公共卫生服务等工作。

而在市、区、镇（街）一级，公共卫生委员会位置更为重要，需定期召开工作会议，对本地区公共卫生工作进行统筹协调指导监督，研究公共卫生安全重大问题，组织优化完善本地区急性传染病和重大疾病防治策略，并及时处理日常工作中下级公共卫生委员会汇报的工作。

根据方案，广州市公共卫生委员会由市委书记兼任第一主任，市委副书记、市长兼任主任，成员单位涵盖各区及市委市政府55个部门，下设8个防治专项小组。各区、镇（街）公共卫生委员会也参照这一组织架构。

这种模式创新看似融合三人小组的升级版，实际是联防联控机制更具体化的改革，四级联动、横向融合，共同形成了一个紧密的、立体的、与国家中心城市责任担当相匹配的公共卫生体系，“进一步提升了本地区疫情防控等公共卫生工作的高效指挥、统一行动的效率。”赖志鸿说。

越秀区梅花村街道党工委书记吴丽灵对此深有感触。街道2021年6月30日成立公共卫生委员会，她兼任第一主任，“社区卫生服务中心属于区卫生健康局管理，但疫情防控期间，公共卫生委员会赋予了街道对社卫中心调度和指挥的权力，部署一线防控工作更得心应手。”

社区卫生服务中心也有同样感受。“以往面对突发公共卫生事件，我们接到临时性任务，往往因为沟通不够手忙脚乱。现在的工作流程非常清晰，双方交流更加密切，有效改变了以往临时抱佛脚的情况，有利于高效解决问题。”梅花村社区卫生服务中心副主任何雅蔷说。她以核酸检测为例，目前街道的采样点和人员相对固定，即便突发疫情，也能第一时间快速响应。

随着公共卫生委员会运转顺畅，各种创新举措随之而来。2021年11月，黄埔区出台“公共卫生6条”专项政策，提出结合区内176个基层公共卫生委员会，建立平战结合的区域公共卫生应急体系；海珠区则探索推进区、街、社区三级公共卫生委员会办公室实体化运行模式；荔湾区组建区、镇（街）两级专家库作为辖区公共卫生决策参谋等。

“我市以打造党建引领好、体系建设好、制度创新好、公卫服务好、群众反映好的“五好”镇（街）创建工程为抓手，提升基层公共卫生治理能力，构建一个覆盖基层、协同高效的公共卫生组织管理体系。”赖志鸿介绍，2022年2～7月，通过“五好”镇（街）公共卫生委员会试点创建工作，广州形成可复制可推广的经验和模式，下半年将在全市175个镇（街）全面推开。

目前，全市23个试点镇（街）结合属地资源优势，找支点、布网点，主动探索公卫委平台建设路径，创新实践公卫委平台应用模式，取得阶段性成效。如：海珠区沙园街建起“班-片-点”纵向指挥链条，实现疫情防控各方资源有效融合；越秀区洪桥街依托社区共建共治共享协调委员会对接属地资源与公共卫生需求，农林街整合优质医疗及教育资源助推“健康农林”品牌建设；番禺区石碁镇、大龙街依托“美丽乡村”、步道公园打造健康服务平台，石滩镇以社区为堡垒推出核酸检测“43321”工作机制；花都区花山镇依托“花山老友记”志愿服务队、新华街依托“清华姐姐”团队开展了一系列疫情防控和健康宣传工作等。

“下一步，广州还将依托公共卫生委员会，将公共卫生服务管理纳入基层治理体系，充分整合利用辖区内各方面力量，最大限度地发挥各部门资源优势和作用，更好地引导群众主动关注自身健康。”赖志鸿表示。

▲花都区部署“五好“镇试点创建工作

提升公共卫生软实力

2021年12月，广州审议通过《广州市公共卫生委员会及其办公室和各防治专项小组成员名单及职责》《关于进一步完善公共卫生体系建设的方案》和6份制度配套文件，为各级公共卫生委员会规范有序开展工作提供制度机制保障。

次年2月的最后一天，广州市副市长、市公共卫生委员会办公室主任谭萍作2022年广州市公共卫生委员会工作报告，进一步展示了广州市的决心和魄力。

根据报告，为确保各级公共卫生委员会的有序运转，广州坚持全市一盘棋联动，对各区各部门提出了具体工作要求，比如市财政局和各区牵头落实加大财政投入力度，统筹保障公共卫生委员会运行所需的各项经费；市人力资源和社会保障局牵头开设公共卫生人才招聘绿色通道，各区确保基层公共卫生专门机构人才编制尽快落实到位，并划出了红线，“专编专用”。

显然，广州在努力补齐基层卫生人才队伍不足的短板。

基层医疗卫生人才短缺一直是公共卫生难题之一。晚上9点，接到本社记者采访电话时，逢源街社区卫生服务中心主任范丽君仍在办公室劳碌。“长期以来，社区卫生服务中心既要兼顾医疗、家庭医生签约服务和预防保健等工作，还要延伸服务至养老院、护理站与街道居家养老平台等。”她说。新冠疫情发生后，原本就捉襟见肘的人力更加不足，加班加点成为常态。

随着疾控关口前移，这个问题愈发凸显——2020年下半年，广州各社区卫生服务中心纷纷加挂疾病预防控制中心牌子，明确按不低于编制总数的30%配置疾病预防控制工作人员，设置专门科室，承担相关疾病预防控制工作，协助区疾控中心开展流行病学调查、疫情处置等工作。

幸好，政府比较重视人才问题并且及时解决。“2021年下半年，我中心编制就从53个扩编到61个。”范丽君说，这大大减轻了工作压力。

如前文所述，市人力资源和社会保障局和各区均领了任务，各区也纷纷推出各具特色的引进人才计划。效果立竿见影。2020年以前，广州市基层医疗卫生机构人员编制总数明显不足，每万常住人口配置仅7.46人，低于全国平均标准。如今增编后，全市镇卫生院和社区卫生服务中心可用事业编制总数达16187名，编制配备比例达到8.67名/每万常住人口。

人才培训同步进行。“2021年，我参加了全市统一安排的全科医生基层能力提升培训，服务能力有了很大提高。”海珠区滨江街道社区卫生服务中心陈医生说。广州市还制定了专门的培训项目，以提升基层医务人员在流行病学调查、规范化接诊流程、疫苗接种、预防接种不良反应等方面的技能。

同样面临人才困境的疾控机构也迎来了新鲜血液。根据编制部门批复，广州市的市、区两级疾病预防控制中心增加事业编制1070名。

流行病学调查直接影响疫情防控工作的速度和精准度。为全方位提升队伍能力，从2020年防境外输入引发本土疫情开始，广州市疾控中心就有意识培养队员在各组轮转，通过以旧带新熟悉各岗位工作职能。

▲党旗插在广州战疫一线

“现在疾控人员都是多面手，无论到哪个岗位都能快速投入战斗。”广州市疾控中心党委书记、新闻发言人张周斌说，一旦有疫情，确保1小时出核心信息报告，6小时内开展快速处置，12小时内完成初步流调报告，24小时内完成场所管控、人员排查和协查。在最新一次迎战奥密克戎的战斗中，这一“广州速度”备受肯定。

以市疾控中心为骨干，广州市整合各区、社区疾控中心工作人员，协调社区疾控机构和医疗卫生机构、公安部门力量，组建了2539人的三级流调队伍。

同时，成立突发公共卫生事件应急专家委员会及161人专家组。市级层面建立15支专业应急队伍，区级层面共建立11支传染病防控应急队伍和32支紧急医学救援队伍，均按标准配备人员装备，统一标识着装，不少街坊见过他们忙碌的身影。

打造公共卫生硬条件

广东医改“软硬兼施”的作风深入人心，公共卫生体系重塑也不例外。

在荔湾区逢源社区卫生服务中心门前，标有“发热通道”字样的水泥地上，两条黄色指引线一路延伸，不远处是一间白色板房，上面挂着“核酸采样室”的牌子，旁边几米处是发热病人留观室。

“预检分诊遇到发热病人，我们就会沿着这个路线，将其引导至发热诊室排查。”该中心医疗部部长、主治医师刘昌艺介绍。中心门口还停放着一辆负压救护车，一旦发现核酸阳性患者立刻转运至广州医科大学附属市八医院。

在广州基层医疗卫生机构，这样的发热诊室是标配。面对新冠疫情的不断冲击，广东不断加强发热门诊（诊室）规范化建设，广州是响应最积极的城市之一。

早在2020年9月28日，广州疫情防控新闻发布会上，市卫生健康委副主任、新闻发言人陈斌的介绍就让广州街坊吃了一颗定心丸，“我们正对全市二级以上医院发热门诊及街（镇）卫生院、社区卫生服务中心发热哨点诊室（或发热门诊）开展规范化建设”。

2021年5月成功阻击德尔塔病毒后，发热门诊（诊室）建设力度进一步升级。目前全市405家医疗机构实现传染病网络直报，从诊断到报告至国家疫情报告系统平均用时2.5小时，实现传染病防控“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”。

▲广州市疫情防控新闻发布会现场

核酸检测速度和能力也在提升。“2021年8月，我中心的移动PCR实验室就投入使用，24小时满负荷运作下，实验室日检测量可达8000管样品，10混1检测可达 8万人次。”张周斌说。市疾控中心还在越秀、白云等4个区建立专项检测中心区域实验室，极大地提升了核酸检测能力。

无论是面对德尔塔还是奥密克戎，广州从容启动全员核酸筛查，背后依靠的就是强大的采样和检测队伍。目前，全市共有148家核酸检测服务机构，其中，公立医院84家、民营医院15家、疾控中心13家、第三方检测机构36家。特殊情况下，能紧急调派医护人员组成的采样队伍20050人，在快速、有序、有效的状态下，可在1天内完成全市全员核酸筛查。

医疗救治领域的硬件建设也不可或缺。在白云区华英路8号，广州医科大学附属市八医院三期工程建设如火如荼。原规划床位1500张，疫情发生后，市政府规划增加至2000张，加上原有的1100张床位，可充分满足救治需求。

新的规划愈发科学，尤为瞩目的是17层高的应急传染病住院楼和22层高的内外科综合楼，两者分别设有500张和1000张负压床位。后者日常可收治普通患者，一旦发生重大突发急性传染病，能快速改建为隔离病房。

复盘过去的几场抗疫战果，梳理公共卫生体系的重塑进程，赖志鸿充满信心，“广州将立足现代化超大城市的现实需求，结合新冠肺炎疫情常态化的现实需要，扛起国家重要中心城市的责任担当，构建相匹配的强大公共卫生体系。”

编者按
日前，广东省卫生健康委、广东省医改办指导，人之初杂志社、广东卫生在线主办的2021年“持续推进医改 建设健康广东”广东医改十大创新典型推选结果正式揭晓。获奖者既有取得新突破的广州、深圳、茂名等老典型，也有近来获国家肯定的河源等新秀。
评审专家一致认为，本次典型推选有五大特点：一是导向性，符合深化医改有关方针政策，路径清晰，成效显著；二是创新性，入选案例的改革角度、思路、举措、模式在广东乃至全国有创新和突破；三是普惠性，改革举措落地有序，群众获益良多，影响范围广泛；四是普适性，各项举措内涵丰富、操作性强，可在其他地区推广；五是代表性，入选案例覆盖深化医改五项基本制度建设，涉及公共卫生体系建设、中医药传承创新发展和医养结合等时代热点，兼顾地域特色。
推选前后，本社多次组织报道组深入调研，梳理各具特色的经验做法，呈现各地改革者的担当作为，以期发挥创新典型的正向激励作用，为全省乃至全国新时期医改工作提供借鉴和参考。

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指导 | 广东省医改办 广东省卫生健康委体改处

记者 | 曾剑萍 杨璇

编辑 | 宋炳军 梁沐 凌罗 尹蓁  责编 | 张秀丽

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