厦门城市更新的当前模式及转型

关注厦门的城市更新，就是关注中国代表性二线城市的更新进展。但厦门的城市更新与沿海一般商贸城市相比，（特别是厦门岛内）经常表现出明显的“旅游气质”。

“**指挥部”

2020年6月8日，厦门市忠仑公园周边片区改造指挥部、湖里东部片区旧村整村改造指挥部先后揭牌，9日，何厝岭兜旧村改造指挥部揭牌。8月，滨北超级总部基地建设指挥部揭牌……在厦门，以“岛内大提升、岛外大发展”为思路的城市旧区改造、片区提升项目，多以“指挥部”的形式推动。公开资料显示，重要地区的“指挥部”多由市级领导牵头，并设立驻场副总指挥。据公开资料显示，厦门目前有大大小小几十个“指挥部”——中山路片区改造提升工程指挥部、厦港(沙坡尾)片区改造提升指挥部、湖滨片区改造提升总指挥部、湖里街道片区指挥部、下忠社旧村改造指挥部、泥窟石村片区分指挥部、机场片区翔安分指挥部、五缘湾北片区指挥部……等。

政府+国企的拆除重建的方式，本质上是一种PPP模式。但是，为何要如此大规模的以带有市级政府力量的“指挥部”的形式展开？在《城市中国》的研究看来，这是为了抵抗PPP模式在大众媒体、市民角色崛起的时代日益频繁的失灵状况。

市民角色的崛起

“市民的声音应当被更多地听到”，早在2007年出版的《城市中国》第17期——《人民城市》特刊中，人们就普遍预测了这种趋势。时至今日，“公众参与”“众规”“人民城市”等理念频出，预示着公民社会理念日深，居民的角色在城市发展、更新中扮演了愈发重要的角色。

（点击文末“阅读原文”，拥有《人民城市》专题包）

但在我国，城市居民自主参与更新的意愿与欧美、日韩不可同日而语。现阶段，在日本、台湾流行的社区营造在大陆可能面临水土不服。例如，日本的每个宅基地都有永久产权，他们对自己世代生活的地方的关注程度，可能像对在自己的孩子一样珍视。而中国居民只有使用权，甚至只有很少一部分使用权。典型的例子是沙坡尾有一个房子，纵向空间上叠加了13个产权，甚至还有日据时期的产权。不拆、不改的时候大家都相安无事，一旦要动的时候，问题就出现了。加之，我国二三线城市的发展还非常的迅速，今天你世代居住的地方，明天就可能面临拆迁或挪做他用。这种城市的大环境，造就了城市人普遍的缺少归属感。这进一步导致了人们对自己身边的环境的主动参与意愿不高，总是能将就便将就。

中外居民对归属感、参与程度、改造意愿的巨大差异，实则根植于产权、土地制度之上。

中国的城市有其自身发展规律，这种规律建立在中国城市特有的体制方面——土地所有制是公有制。公有制的国家和城市在全世界就是少数，再叠加城市的发展速度快、人口密度高等特点，这些都是世界上很少有的。与此相对，西方的理论体系建构于私有制体系，这就导致不少按照西方原理推行的城市发展、更新方式，在当下中国行不通。历史上，苏联的那套东西在中国没法走通，可以作为一个例证。

△ 乡村（包含城中村）有着一种看似永久的土地、房屋产权结构，这使得其中的居民对身边事物的关心程度、愿意主动改变周边环境的意愿程度通常更高。图为厦门岛高殿村。

摄影：崔国

更新的模式在于市民的抉择

市民的崛起，对城市更新进程、更新模式选择的影响是显而易见的，而且这种状况在中外城市中都普遍发生。

在厦门湖滨1-4里的改造中，60号楼的“自主更新”被赵燕菁认为是非常适合中国老旧小区改造的一种模式，不但能够给居民增加切实的实惠（增建的面积相当于资产增值），较好的保护了原有的城市肌理（只对建筑做微加建），更加重要的是，打破了“成片改造”取得的表面上的财务平衡。他在多次的演讲、文章中都表达了城市更新采用“政府收储+国企代建”，全部拆除重建的“成片改造”方式，是一种“假平衡”，实际上给城市造成了更大的基础设施、教育设施等的压力，而且还抽干了地方政府宝贵的，原本可以投入到更有价值的产业发展上的融资条件——土地。这里被称赞的“自主更新”，实际上就是一种市民自主参与，市民的声音被“听见”的结果。

在英国伦敦，建成于1960年代，拥有298间政府公屋的马洛路庄园（Marlowe Road Estate），在2010年被地方议会选为亟需更新和再开发的项目。尽管，政府方面已经在规划方案中尽可能满足居民对原址迁回、社区商业、配套设置等的需求，但部分业主因为难以在附近社区找到其他合适的房子，或者因为政府按当前市场价收购公屋的价格较低，在复购新建房时，住户仍然无法获得新房的全部产权，使得部分居民旗帜鲜明地反对拆迁计划。因为居民的这种不理解意见，该项目将原先的预计完工时间2021年9月，延长到2024年3月。（延伸阅读：谁为可负担住房延期交付负责？）

△ 更新开发前的马洛路庄园。

图源：East London & West Essex Guardian Series

以上的两个城市更新案例，在《城市中国》此前的研究看来，恰恰是PPCt模式（Public-Private-Community and other third sectors，公-私-社区及三方），这一模式与PPP模式相对。实际上，前者更加适合人员复杂、产权碎小的老旧小区改造，而后者更加适合工业遗存、百货商场等产权单一、明确的项目改造。（延伸阅读：告别PPP，城市更新须走向PPCt模式）

PPP—PPCt

真的只是造概念么？

人们对PPP模式并不陌生，它始于1990年代初的英国，本质上是西方为应对严重的城市衰退，而产生的吸引民间资本介入城市建设的模型。在我国，自1990年代在全国铺展开的造城运动中，PPP模式被广泛应用。政府卖地招商，依赖国企和开发商实现项目的拆迁和增容。这一现象在厦门的城市更新过程中尤为明显。

政府成立改造项目指挥部，编制改造规划方案，承担土地一级开发成本和拆迁安置成本，通过收储和出售土地，获得土地出让金以平衡开发和改建成本。地方国企则负责土地平整、拆迁谈判和安置、代建安置房和配套基础设施等工作，并获取代建服务费。概括来看，厦门的城市更新基本由政府和地方国企掌控，是一种PPP模式，地方的大型国企权重很大，几乎代表了全部私人力量（Private）。而居民、民间企业、NGO等第三方机构的发声和行动空间并不足。在这一模式下，不少成片改造项目以高赔偿金换取高签约率，拆迁得以顺畅推行。当然，在以“快”为标准的旧城改造项目中，类似的案例在中国城市化过程中并不罕见。

PPP模式在本质上是一种“土地财政”。政府出售土地未来的增值，为更新范围内的城市公共服务进行一次性融资，并通过招商引资将土地融资转化为经常性的税收。在这一逻辑下，不动产被赋予了使用和投资的双重属性。土地财政是中国城市化启动和快速扩张的关键，也是1990年代以来中国经济高速增长的重要因素。即便在全球经济低迷的2020年，中国的年度GDP首次超过一百万亿人民币，同比增长2.3%。其中，代表投资的资本形成总额拉动GDP增长2.2个百分点，这其中又以房地产和基础设施建设为主要驱动力。去年全年全国房地产开发投资规模超过14万亿元，同比增长7%。

然而，PPP模式难以持续，且存在诸多隐患。这一模式加剧了地方政府的财政负担。居民形成了对“天价拆迁”的不合理期待——个体依靠拆迁一夜暴富。但贫富分化加剧却成为不安定的因素。“天价拆迁”催生了“钉子户”等“个体化博弈手段”，增加了项目的时间和经济成本。这并非个体与政府互动的良性方式。此外，PPP模式高效地推进了“空间的城市化”，但并不能带来“人的城市化”。在很多中小城市中，一方面是大量只有信用价值而无居住需求的空置楼盘，另一方面是外来居民难以保障的居住权益。PPP模式的适用性也受到挑战，它对产权较集中、且希望城市空间快速再造的项目具有优势。例如老厂房一类的工业建筑，其生产职能已经废弃，拆迁的成本低、利润大。且因产权单一，拆迁得以顺畅进行。但一到有居民的住区，诸如老旧小区、城中村和旧村，其更新关切到居民的利益。这样的项目则适用于分工更明确的PPCt模式。

△ 厦门湖滨一里60号楼的改造是探索PPCt模式的一例。楼内居民大都改造意愿强烈。自2019年项目启动后，除规划局委托厦门合道建筑设计院为居民提供改造方案，厦门规划院参与政策解释、协助审批服务之外，具体环节均由居民自主协商。政府投入的资源和人力相对少，也不用进行征地拆迁，只需承担设计费、代建费、公摊建安成本补贴费等，成本比征地拆迁低得多，建设周期缩短。从更新效果来看，居民的户均实际面积实现增容，且未打破原有的公共空间架构和邻里关系。但居民需自主承担维护修缮费用。面对被拆迁还能拿到政府补助的“成片改造”的诱惑，居民未必都有相同的选择。图为湖滨三里四里，截止2021年5月底，已经在拆除中。

摄影：啊昕

对于产权极为分散，诉求千差万别的社区项目来说，协商过程更加琐碎。由地方大集团和地方政府大包大揽的PPP模式显得武断、过时。相比之下，PPCt模式的一大特征在于角色分工的细化和专业化，能扭转项目中开发商一家独大的局面，更包容地协调各方利益。PPCt从制度上将社区（Community）的角色前置，明确项目参与中的几大主体——政府、开发商和第三方机构。原本由开发商总揽的项目被拆分为调查、评估、规划、拆迁、公证和审计等环节，各个环节分别由专业的队伍负责。

PPCt模式下的城市更新指向层理更丰富的过程，不只局限于建成环境的改造，更关乎本地的社区网络、地域历史等文化内涵的维系和再生。因而，更新项目的参与主体应该多元，为城市的未来提供更丰富的想象。开发商的权力被限制，更新流程也更加制度化，以更专业的方式挖掘居民的深层需求，调动居民的参与潜力。

但在实践中，PPCt模式对于政府和开发商而言则显得陌生，甚至他们会说“广义上的PPP模式就包含了C和t，你只是在造概念”。

研究团队 /《城市中国》研究中心

策划 / 崔国

文 / 崔国、黄晶涛、倪瑜遥

研究整理志愿者 / 梅梦月（同济大学建筑学博士研究生）、赖世文（清华大学社会学系博士研究生）

专题研究团队 / 崔国、倪瑜遥、杨松飞、

宋代伦、宋雅婷、张晶轩、啊昕

新媒体编辑 / 唐菲

设计 / 什么鸟

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