骆建云 | 机制路径探索是城市更新的行动核心

广州的城市更新是低调却超前的。在公众媒体上，广州鲜少出现“网红式”的城市更新项目、事件。但实际上，广州多年深耕于城市更新的制度创新，并在这条路上走在了全国前列。2015年，中国首个“城市更新局”在广州成立。2021年，广州成为全国第2个提交地方人大审议城市更新地方法规——《广州市城市更新条例（征求意见稿）》的城市。广州这一条例的起草晚于上海，却先行提交审议。相较于那些绕过规范限制和利益冲突，重点追求表皮化视觉更新、政府大包大揽、忽视城市内涵增长的地方而言，广州城市更新走了一条“道阻且长”之路，但正如骆建云所言：城市更新是对过往城市建设过程展开反思的一次良机。通过制度创新，城市更新能够为城市高质量发展注入后劲动力。

 本期嘉宾 

骆建云

广州市城市更新规划研究院院长

广州城市更新，从制度破局

广州城市更新面对的议题，与全国其他城市相比，有共性，但也有显著特殊性。更新诉求更紧迫，关系更复杂，数量更庞大。

其背景是，改革开放早期，广州经历了快速的城镇化过程。一方面，广东省作为改革开放的排头兵，迅速形成了自由市场，吸引了大量的劳动力。另一方面，广州土地资源紧缺，老城居住空间紧张，可建设的用地非常有限。为了迅速解决激增人口“住”的问题，广州城区范围飞速扩张，大量城郊农村成为城中村，其内部的基础设施、居住环境和治安管理都存在大量隐患。与此同时，广州老城则见缝插针地建楼，住宅本应满足的通风、节能、采光、日照等标准，在当时的历史背景下都难有太多考虑。

△高楼林立的CBD代表了广州这座一线城市的现代化水准，而匍匐于高楼之下的大量城中村和老旧小区，也提示着过快的发展所造成的巨大差异和发展瓶颈。对广州而言，这是迈向下一步发展所必须要面对的遗留问题。

图片来源：广州日报 • GZphotos

经历了快速的城市化后，广州面对的存量资源总量非常庞大，城市中混杂着不同时期、不同质量的房屋，生活环境有很大差距。当这种不平衡的差异日渐扩大，广州相对低效、粗放的城乡用地羁绊着城市进一步的发展，改造诉求日益迫切。

在此背景下，广州的旧城改造，经历了从开放市场到政府主导的过程。

20世纪80-90年代，旧城改造首先由自由市场作为主导，主动性强、效率高，但也出现了一味大拆大建，缺乏管控等问题。21世纪初，广州改由政府主导旧城改造项目的投资、安置和改造实施。但也遇到了拆迁补偿、土地流转、资金筹措等制度层面的棘手难题。

△90年代建成的荔湾广场是典型的由开发商主导的旧城改造项目。在当时，这种大拆大建、无视城市历史肌理的旧城开发方式，产生了大量的“建设性破坏”，遭到了不少专家的批评。

图片来源于网络

为解决制度层面的深层难题，广东省政府与原国土资源部在2009年签订合作协议，制定了针对土地制度创新的政策——“三旧”改造，使得广州的城中村改造工作进入了探索制度创新的新时期。此后，广州便始终在政策法规、体制机制等制度创新方面深耕。到2015年，广州成立了全国首个城市更新局，取代原临时设置的“广州市三旧改造工作办公室”。翌年，广州发布了《广州市城市更新办法》，标志着广州从以拆除重建为主的“三旧”改造，迈入了模式更多元、更系统的城市更新时代。

在十多年的探索中，广州始终尝试在最前端、最复杂的法律法规、制度、机制上寻求突破，形成了具有广州特色的政策体系和实施机制，其探索步伐一直走在全国的前列。一个例证是，2021年7月7日，广州市发布了《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，使广州成为继深圳之后第二个将城市更新相关政策上升到地方性法规（提交地方人大审议）的城市。这意味着，广州成为中国最早一批结束城市更新“无法可依”状态的城市。（延伸阅读：“老城之问”中的蓝海市场）

 从“三旧”改造到城市更新

从“三旧”改造到城市更新，两者在关注点、目标愿景、制度创新等方面上有着较大的差别，也由此推动了广州对城市更新的认知不断在变化。

“三旧”有着明确的类型定义，是指低效存量建设用地以及该用地之上的房屋，具体可归类为“旧城镇、旧厂房、旧村庄”。从本质上讲，“三旧”改造是针对当时的《土地管理法》进行的土地管理政策和用地集约节约模式的创新探索。

这个政策产生的背景是：在严格控制城乡建设用地总规模基础上，如何不断提高节约集约用地水平和土地产出率。原有的土地管理政策并不适合于存量资源的再开发利用。比如村集体为了发展，要把集体用地转为经营性国有用地来提高土地的经济产出，但在当时的《土地管理法》里，集体用地的扭转路径只能通过政府征收，再由政府经过招拍挂上市这个唯一路径。随着村集体自主发展诉求越来越高，这种完全自上而下的政府主导征收模式无法顾及基层的发展需求，同时也不断推高土地开发成本，虽然这种模式能够在用地增量时代快速有效地完成城市的扩张开发，却很难应对存量时代节约集约下的土地再开发。

△从“三旧”改造阶段到城市更新阶段，广州逐步发展出了容纳不同对象（旧厂房、旧村庄、旧城镇），和采用多种方式（全面改造、微改造、混合改造）的城市更新体系。

制图：张晶轩

资料来源：《城市更新制度建设》、广州市城市更新条例（征求意见稿）

广州的“三旧”改造把前述自上而下的路径进行了创新。首先，规定经营性土地的上市不再只有政府征收一条路径，包括村集体在内的权属人可自行申请上市，将村集体用地或划拨的国有建设用地自行申请转为国有经营性建设用地；在土地转用时，可以不进行公开招拍挂，而是可协议出让。这样一来，“三旧”改造的相关政策就增加了民间和基层的自主性与积极性，拓宽了社会资金参与渠道，激发了市场活力。需要强调的是，“三旧”改造中，一改招拍挂流程中“价高者得”的单纯竞价原则，激发了权属人自主改造的积极性，也增加了更多公共性的考量。

进入城市更新时期后，改造的路径进一步扩展。目前，广州的城市更新路径包括：全面改造（传统“三旧”改造）、微改造，以及新近提出的混合改造三种模式。

与“三旧”改造的区别在于，城市更新的关注点不单是低效土地的再利用、经济活动的提升，而是涵盖了更广的范围，包括城市功能、城市结构的调整和优化，其中有人居环境、产业转型、市政交通基础设施和公共服务设施等等综合的内容。实际上，城市更新上升为了一种政府主导下的，针对城市活力和竞争力提升的整体战略，而非一般意义上的行动策略。

通过探索改变前端制度，来推动城市更新的方式，奠定了广州旧城改造、城市更新的基调，这在国内独具特色。这种更新方式的探索周期长、成本高（特别是制度成本），同时需要较为发达的市场体系、公民意识，以及成熟的制度研究、行政体系等作为基础，因此并非每座城市都有条件进行此类制度创新的探索。而这正是广州等地最具优势的先天条件，并由此探索了一条融合政府指导、市场活力、专业辅助的自下而上与自上而下相结合、且极具自主性的城市更新模式。

△2020年1月1日，《土地管理法》第三次修订版正式施行，将农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律。其中规定，允许集体经营性建设用地直接入市，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题。琶洲村早在2010年就采用整村改造权+土地使用权整体打包出让（2009年保利摘牌），并融合了旧村改造与产业发展，成为了广州市“三旧”改造中的标志性案例。图为琶洲村旧改后。图右侧为广州国际会展中心、广州塔。

图片来源：时代在线Time-weekly

攸关未来全局的城市战略

2020年10月，中央在“十四五”规划中明确提出“实施城市更新行动”，将城市更新的重要性提到了前所未有的高度。北京、上海、深圳等多个城市均在城市层面的“十四五”规划纲要中，提出要实施城市更新行动。相应地，广州市在2020年8月提出，要以城市更新、人工智能与数字经济作为城市高质量发展的“双引擎”，推动广州实现更高质量发展。在政治上，广州已将城市更新上升为城市整体发展战略的高度，并且认识到城市更新具有驱动城市经济深度发展的能力，而不单单是一个空间更新抑或解决居住的问题。但辩证的来看，很多中小城市的土地指标尚未用完，它们的城市更新更多聚焦于人居环境的改善，类型相对单一，这是城市发展进程的必经阶段，具有必然性，中小城市是不可能完全照搬大城市经验。

△2021年7月，《关于将国有土地使用权出让收入……划转税务部门征收有关问题的通知》发布，国有土地卖地“费改税”，宣告着城市钟情于“土地财政”时代的终结；也宣告着，地产开发企业拍得土地后，单纯依靠开发建设从而赚取时间、成本差价的时代终结。图为驻马店市人民公园（2020年建成，占地达7平方公里）周边的地产开发项目。

摄影：崔国

缘何如此？

首先，中国城市单纯靠扩张、靠土地的增量实现发展，即依靠“土地财政”的时代已经结束了。将转变为以税收（产业）带动城市经济的时代。以合肥为例，“十三五”期间，合肥GDP连跨4个千亿台阶。到2020年，合肥GDP突破万亿元大关。这种“合肥速度”绝非由土地增量带来，而是京东方、科大讯飞等一批新兴产业带来的。（延伸阅读：赵燕菁“土地财政”之外的旧改工具）

其次，产业的背后靠的是人。城市要吸引人，尤其是那些能够推动城市发展的人才。那些具有历史底蕴的高品质城市空间，对今天的人才而言尤具吸引力。因此，老城在保持自身特色和文化的同时，需要将生活环境提升到更高的标准。而人才聚集的地方，将进一步重塑城市的内部区位结构，这将加速创新、创意类新型产业与老城的融合。

△城市更新绝不是仅仅是旧房刷新，而是当前的城市整体发展战略；因此，在西方世界它也经常被表述为Urban Transformation，需要基于对未来发展趋势的深刻认知。什么是未来？什么又是城市的未来？实际上，城市并非白色画布一张，不容许人们任意“涂抹”，反而应当基于城市的底层逻辑，以及普遍规律。故有“未来学”一说。对此，《城市中国》研究团队的最新著作——《未来社区》，开篇便探讨了这一系列根本问题。（当当有售）

目前，几个特大、超大城市在前沿科技领域的竞争激烈异常，人才亟需，而他们对城市更新的理解也更系统、更全域。广州作为超大城市之一，如何在城市化的下半场找到自己的发力点？

城市更新就是一个绝好的机会。

因此，2020年8月，广州市委通过了新一轮城市更新政策体系——“1+1+N”。其中“1+1”指《关于深化城市更新工作推动高质量发展的实施意见》和《广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方案》，“N”指多个相对应的配套政策文件。这个体系真正将城市更新结合到了全市的战略方案中，其大方向是为城市的未来发展留有空间，留出足够的产业载体，达到产城融合、职住平衡的愿景目标。

 具体怎么做？首先，要求城市更新项目中的产业配置要达到一定的量，做到去房地产导向。过去的“三旧”改造更多是以房地产开发为主导，没有所谓的产居比，通过房地产销售，企业资金可以实现自行快速回本。但现在，广州在整个城市空间范围内划定了三个产业圈层，分别提出了不同的产居比要求。

△在广州的三个产业圈层中，第一个圈层要求更新项目的产居比达到60%，第二圈40%，第三圈由区政府自行制定。

图片来源：《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》

其次，广州希望利用本轮城市更新，为未来城市公共服务留出足够的空间。公共服务设施要足额保障，甚至高标准配置，主要体现在教育、医疗等设施。“1+1+N”中提出，3年推动83条城中村改造，5年推动183条。在未来5年，这183个村中会留有相当的产业空间、公共服务空间、基础设施，用适度超前的部署避免更新改造结束后又出现新的城市病。

△如果说城市化高速发展时期的建设给很多城市带来了种种城市病：如城市文脉消失、“面子工程”盛行、公共服务设施建设不到位等等，那眼下的城市更新也未必尽善美。更新行为往往并不能彻底解决城市已有的问题，甚至也可能导致出现新的城市病。图为2021年8月，台风卢碧使厦门中山路被淹。中山路最近的一次改造升级始于2020年4月。

图片来源：厦门人厦门事

探索“前端机制路径”

一种“盲人摸象”式的“合谋”

城市更新和新区建设不一样，所面对的对象是存量资源，这就意味着它有权属、有使用者。因此，更新其实是在别人的房屋、土地上共同“合谋”，建立起新的结构和新的空间体系。你要改造“别人的家”，必须要和“别人”商量，能否达成共识就牵涉到利益的平衡。这个最基本的逻辑，却是城市更新中一个普遍的难题和误区。政府、开发商往往会基于传统经验，以新区开发的思维介入城市更新，从而忽视存量资源中复杂的利益主体关系和诉求。

△《城市中国》第77期《社区规划师》聚焦于存量更新背景下新出现的这一规划师角色。对政府或开发商而言，增量开发时期的惯性思维，往往使其难以正确处理存量空间中复杂的利益博弈，给社区更新带来了不少矛盾冲突。对社区规划师而言，这一工作的挑战也并非在于传统的规划能力，而在于如何与多元利益主体进行沟通和协作。（点击“阅读原文”购买杂志）

而要达到这种利益平衡非常不易。管理部门、企业或者个人，站的角度不一样，诉求和关注点也迥异，关键是如何拢到一起。这个过程，就会牵涉到一系列的“前端路径”，包括法律法规、政策、公众参与方式、利益保障机制等。这些前端路径很复杂，但却关乎具体更新项目的成败，因为“后端路径”（如规划、建筑等）不具备解决复杂的人群关系和利益诉求的能力。因而，“前端路径”也才是城市更新需要突破的真正关键。一旦技术、规划、设计等“后端路径”获得“前端路径”的良好支撑，那么推进起来就会比较容易，否则，更新行动就容易流于表面而难以落地实施。

然而，前端路径的探索（“大象”）绝非一朝一夕，也非一座城市便可完成，它触及的是中国几十年来形成的发展习惯和制度规范。这就需要各个城市共同探索。每个城市要从自身的特质、问题出发，不能直接搬用其他城市的成功经验；其次，要有步骤地摸索，在不知道“大象”全貌的情况下，须渐进推进，保持不断尝试探索的心态；另外，还要有多行业、多领域，多个利益相关群体的相互交流与不断磨合。

因此，我把前端路径的探索过程称之为是“盲人摸象”，尽管每个地方“摸”到的或许仅仅是一个局部，无法直接给出一个正确的全局样貌，但将各个地方的试验成果统筹汇总，就可以建立起全国适用的新的前端路径体系。

△2019年，全国城镇化率首次突破60%大关，但具体城市所处的发展阶段仍存在较大差异，不少城市实际仍处在增量开发模式中。2019年，城镇化率达到88.10%的上海提出：在2020年后实现规划建设用地总规模“零增长”，从开发思维转向了精细化治理模式。但对于山东、湖北、黑龙江等刚刚迈入60%城镇化率的省份而言，尽管不少城市正面临着城市收缩、人口流失等问题，但“城市更新”一词却更多只为旧城的增量开发创造了政策便利。“零增长”“利益平衡”“有机更新”较少被考虑。有人担心，有些地方其实在借城市更新之名启动新一轮的旧城开发。图为2019年城镇化率达到60%以上的省份。

制图：UCRC

资料来源：中商产业研究院

微更新，须入户，入户难

除却前述具有全局性的前端路径需要探索外，具体的改造项目中也亟待制度的创新。例如，微更新项目中普遍碰到的一个难点，就是更新行动只能在“公共”区域进行，无法延伸到住宅内部，但在那些亟需被更新的老旧小区，居住单元内的防水、保温、线路老化、空间狭小等问题，其实才是更紧迫、更与住户相关的问题。

在广州的微改造项目中，除永庆坊是以BOT的方式来改造和运营外，其他大都由政府财政投入。据广州市住建局统计，自2016年10月至2020年12月，全市老旧小区改造资金共有70亿元来自财政资金，只有11亿元来自社会资本，比例悬殊。而财政资金有明晰的使用界限——只能用于公共区域，如公用楼梯、消防设施等等，不能入户。因为一旦入户，就涉及到公共财政使用的公平性、合理性等问题。例如，全市有几百上千万户家庭，为何市民的集体税收给其中几户进行住房改造？是否有合理合法的依据？所以，入户与否绝不是简单的一个规划设计行为。

然而，现实的情况是，大量老旧小区住宅的先天条件比较差，不仅公共区域需要改善，居民的住宅内部更有迫切的改造需求。如果微改造只聚焦于外部公共空间的美化，那么房屋本身的问题反而在更新之后，在新与旧的对比之下，就会暴露得更加尖锐！

某种程度上讲，若持续停留在公共环境美化层面，那么在“让百姓的生活真正得到改善”的初衷之下，这样的微更新行动的实际成效将大打折扣。（延伸阅读：城市更新十大误区）

△由于建筑结构的老化和缺乏维护，楼板渗水、墙体开裂、地板倾斜等情况在老旧小区十分常见。然而因为自费改造的成本难以负担，不少居民只得求助于非常规方式（如电视节目）的介入。图为《梦想改造家》的改造对象——上海外滩一居民楼，在改造前的内部环境。

图片来源：立邦

目前，有很多城市也采用了这种依赖公共财政投入的微更新、微改造方式。这一路径不容易与现行规范发生冲突，是值得研究和推广的。但我们也要认识到它的问题和局限性，不能盲目地、沉迷于做大量表皮、环境美化工作，却无视住宅内部的改造诉求。当然，回应入户改造的诉求，首先需要解决的同样是制度依据，是前端路径的深度探索。

混合改造

融合公平与效率的制度创新

从历史的实践中，广州认识到，更新改造完全交给自由市场或者单纯依赖财政资金都会出现问题，同时在城市中只做全面改造或者微改造也往往不够周全。所以，2020年起，广州提出了“混合改造”的机制——融合全面改造和微改造等多种方式，来应对旧城中更复杂的改造诉求。现在南洋电器厂和鱼珠旧城，都以这种机制成功挂牌出让。

混合改造是引入企业作为前期策划主体，在政府的主导下，参与整个规划和产业的研究，并负责居民意愿调研与征询，将最终完成的改造方案报送相关部门审批，之后，将项目整体打包来挂牌招商，而不是单纯以土地出让金的方式挂牌。这种方式既遵循了现有经营性国有土地须挂牌出让的制度流程，同时改变了政府全程负责的单一工作模式。引入企业参与前期策划工作，有助于各方利益的有效沟通和合理平衡。这一模式面临新的问题是，如何既允许企业参与，又能保障公共利益不被削弱？

为此，广州规定参与混合改造的企业必须为功能性国企，这在企业性质层面上，保证了企业与公共利益之间的同向；另外，政府还在具体执行层面，对项目进行经济测算，界定了更新项目可实现的利润范围，比如说10%-15%，据此反推开发所需要的强度，从而保证企业参与的基本合理的盈利空间。由此实现了混合改造项目的双赢——既引入了企业活力，保证企业利润；又推进了更新进程，保证了公共性。

△2021年3月26日，功能性国企——科学城（广州）投资集团有限公司正式成为黄埔区鱼珠旧城更新改造项目中标单位。图为鱼珠旧城场地航拍（红框部分）及安置区与融资区划分示意图。

图片来源：广州开发区城市更新局

城市更新的制度探索中，有一点是始终需要明确的——城市更新必须首先考虑居民迫切需要改造的内容，比如基础设施、房屋居住条件等。解决城市发展不平衡、不充分的突出问题，是城市更新的公共性与公平性的体现。由于目前城市更新实现经济平衡的核心方法就是通过开发量来平衡，一旦城市更新成为一种逐利的开发行为，就一定会导致利益最大化的无序膨胀。

现行规范、规则的不适应

在城市更新中，有一个类别需要被单独研究——历史文化街区。

广州的历史文化街区，很多已有上百年历史。对比现在，当年的消防体系肯定是简陋的。但同时，历史文化街区的房屋型制和城市肌理，就是在那样的历史条件下产生的。如果僵化地用现在的消防规范来看，那么这些房屋连存在的条件都没有，也就是说，改造的前提不存在了！如果原来的房屋是住宅的话，现在已不适合居住，而要变成经营性场所，会面临规划变更、消防许可、规范支持等一系列复杂机制和程序的介入。可以发现，如果要按照建筑的原真性来保护，就要面临很多规范的不适用，代价非常高；再加上修复的技术手段也跟不上且造价比较高，拆了重来则显得十分便利，一劳永逸。全国的旧城改造中曾经一度流行做仿古一条街和仿古建筑，其实就是在这种压力下出现的。

△锦里是成都市著名步行商业街，项目在拆除老旧民房后，重建了仿古街，街道特色为清末民初建筑风格的仿古建筑。

图片来源：NNBBB摄影

这需要引起我们的反思。在城市更新的背景下，现行规范、政策的合理性在哪里？我国使用的现行制度、机制有其存在的合理性，能够对新建的房屋起到约束作用，但这套机制、规范的形成是建国后（特别是改革开放后）才逐步形成的，而非历史街区建成的时间形成的。因此，面对历史上的房屋，现行规范的失灵几乎是一种必然。尽管在存量更新的今天，我们意识到了这种失灵的情况，但我们无法用现行的规范来反对现行规范。自己反对自己，这本身就是一种悖论。

在我看来，城市更新是对过往城市建设过程展开反思的一次良机，而反思就必然需要有跳出现有机制的可能。试想，我们能否有两套制度来应对不同的城市发展阶段？或对不同的片区采用不同的规范？

对广州而言，历史文化资源的保护和活化利用，特别是后者，是为了更好、更可持续地进行保护。活化利用的对象也大都不是历史文物，而是正在使用的历史文化街区。如何平衡保护与利用之间的关系，是此类项目的重要特点。从中国传统建筑的发展历史来看，有生命力的、能够流传至今的传统建筑，往往经历不断的翻新、重建，它的生命力也恰恰体现在使用它的过程当中。正是基于这种理解，广州的微更新、微改造在面对历史文化街区的保护与更新时，所进行的方向、路径的探索方式是值得推广和继续的。

△骑楼大量出现于我国海南、福建、广东、广西等地区，在广州也存在着大量以骑楼为主要肌理的历史文化街区。骑楼多为联排式布局，街巷狭小、建筑毗连。

图片来源：广州日报 • GZphotos）

研究团队 /《城市中国》研究中心

策划+采访 / 崔国

编辑 / 张晶轩、崔国

专题研究团队 / 崔国、张晶轩、杨松飞、宋代伦、宋雅婷

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