专家学者把脉中国农村养老服务问题（附农村养老服务政策脉络）

党的十九届五中全会作出“实施积极应对人口老龄化国家战略”的重大决策部署。11月16日-17日召开的全国农村养老服务推进会议，深入贯彻党的十九届五中全会精神，深度回应积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略，深刻聚焦农村养老服务新形势新任务，吹响了中国特色农村养老服务体系建设的冲锋号。

农村养老问题事关亿万农村老年人及其家庭幸福生活，事关农村社会和谐稳定，事关党在农村执政根基的加强与稳固。新形势下，我国农村养老服务发展面临哪些问题?存在哪些短板弱项?贯彻落实党的十九届五中全会和此次全国农村养老服务推进会议精神需要从哪些方向着力?日前，本报记者约请、采访了数位专家学者、参会代表，以期共同把脉、支招中国农村养老事业的改革发展。

访谈嘉宾：

吴玉韶：全国老龄办党组成员

中国老龄协会副会长

乔晓春：北京大学人口研究所教授

贺雪峰：武汉大学中国乡村治理研究中心主任

全国老龄办党组成员、中国老龄协会副会：吴玉韶

中国农村养老问题怎么看?

记者：目前，我国农村老龄化率达到22.3%，高于城市人口老龄化率;农村养老服务存在先天不足，成为我国养老服务领域的短板，请您谈谈我国农村养老面临的主要问题。

吴玉韶：我国农村养老问题存在很多难点，主要体现在经济保障难、健康护理难、精神关爱难等三个方面。城乡二元结构的历史原因，家庭结构小型化、青壮年人口大量流出、农村地区地处偏远、农村老年人居住分散等现实困难，导致农村养老服务的专业化、市场化进程难度大，城市养老服务经验很难移植到农村，各地要结合经济社会发展实际，不断加强探索和实践，破解农村养老问题。

北京大学人口研究所教授：乔晓春

乔晓春：改革开放后，随着传统家庭养老功能的弱化，我国农村养老一直遵循的“以家庭养老为基础和主体，辅之以集体供养，群众帮助和国家救济”原则发生巨大改变，年轻人进城务工，一些农村基本成为“老人村”。农村实行联产承包责任制后，集体经济基本解体，集体供养难以实现。农村老年人养老需求大，而农村养老公共服务设施和人员短缺，特别是居家养老服务设施的缺失，导致农村老年人很难从社会上获得服务支持。

贺雪峰：一方面，中国应对人口老龄化的重点和难点都在农村，原因有三方面：农村老年人多，且农村人口老龄化程度远高于城市;农民普遍存在家庭分离，年轻子女进城务工，年老父母留守务农;农村基础设施和基本公共服务落后，医疗和养老设施更是远不如城市。

另一方面，农村有应对老龄化的显著优势：首先，农村亲近自然，四季分明、环境恬然、生活节奏平缓，适合老年人居住生活;其次，农民都有自己住房，可以发展庭院经济，不仅可以获得经济收入，还让晚年生活丰富且有意义;再次，也是最重要的，农村是熟人社会，社会信息相对透明，更容易互助互惠;最后，村庄也是落叶归根的情感寄托，村庄是乡愁和归宿。

武汉大学中国乡村治理研究中心主任：贺雪峰

记者：当前，国家大力实施乡村振兴战略，在发展农村养老服务置身乡村振兴战略背景下，将迎来哪些新的机遇?

吴玉韶：解决农村养老问题，既有难点，也有机遇和希望。随着国家实施乡村振兴战略，开展美丽乡村建设，农村地区基础设施建设和公共服务供给水平逐渐提高，解决农村养老问题的有利条件逐渐增多。同时，弘扬我国传统孝亲敬老文化、邻里守望相助精神和培育壮大农村老年社会组织，都有助于从不同角度解决农村养老问题。

乔晓春：在农村构建养老服务体系需要结合国家的农村发展战略。2015年国家开始实施脱贫攻坚战略，今年是决战决胜脱贫攻坚收官之年;2017年中央提出乡村振兴战略，给出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等一系列要求和目标。农村老年人是两个国家战略的重点关注人群和扶助对象，发展农村养老服务要充分利用好国家战略机遇。

中国农村养老问题怎么办?

记者：从积极应对人口老龄化的国家战略角度来看，请您为发展农村养老服务支支招。

吴玉韶：做好农村养老服务，要坚持四个原则：一要坚持实事求是、因地制宜，不能追求一个模式解决问题，不能搞一刀切，也不要追求“高大上”，能解决实际问题的方法就是好方法。二要坚持问题导向，要聚焦老年人实际需求，突出重点，政策要由“漫灌”变为“滴灌”，重点要解决好农村失能失智老年人照护问题。三要坚持资源整合，政府、社会、市场、家庭、个人要共同参与形成合力，要坚持家庭在养老中的基础地位，坚持社会化、市场化的发展方向，政府要明确自身定位，划清责任边界，避免大包大揽，为养老事业和产业发展营造更好环境。四要坚持理念引领，要以积极老龄观、健康老龄化新理念为引领，发挥老年人自身主观能动性，农村养老有自身的规律，要根据农村经济社会发展状况，要尊重农村的风俗习惯，使农村养老服务可持续发展。

乔晓春：从国家层面来构建农村养老服务体系，尤为紧迫。构建农村养老服务体系需要国家、乡村和家庭的共同努力。国家应该承担两方面的责任，一是农村养老服务体系建设，包括政策、制度、设施、人员等内容的设计和构建;二是针对特殊困难群体，构建政府兜底的农村老年人特殊救助制度;乡村应承担组织和落实任务：包括落实基础养老设施建设和人员安排，通过修改村规民约形成基层的尊老、敬老和养老规范，连接需求和供给两端，为农村老年人提供服务安排，同时发挥农村自治组织的作用为老年人提供帮助;强化家庭的主体责任，考虑将子女对父母的支持与某类福利制度结合或配套，让子女对老年父母的支持成为一种自觉的行动。

贺雪峰：“十四五”规划《建议》第四十七条明确“实施积极应对人口老龄化国家战略”“发展普惠型养老服务和互助性养老”。

在农村，只要身体健康，具有劳动能力的老年人不是负担而是资源。农村留守老年人中真正面临困难的是失能、半失能老年人。农村有大量低龄健康老年人，他们有参加互助养老的意愿，若提供部分公益岗，能充分调动他们的积极性;发展互助养老可以大部分解决生活不能自理老年人的基本照料问题。当地政府可以在村庄建设小规模互助养老中心，成立老年人协会，组织老年人开展文体活动，进一步增加农村社会资本。国家支持通过时间银行、志愿服务，由低龄健康老年人为高龄生活不能自理老年人提供包括日间照料、送餐等服务。财政投入主要用于建失能老年人照料中心，通过设立公益岗位动员村庄低龄老年人为高龄老年人提供服务，并通过制度和资金投入来支持农村互助养老。

近年来我国农村 养老服务政策脉络

1、2017年12月28日，民政部、公安部、全国老龄办等九部门印发《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》，提出要建立农村留守老年人信息台账制度，建立留守老年人的定期探访制度;家庭成员尤其是子女要经常看望问候留守老年人，同时也要发挥村委会、为老组织、志愿者等相关方面的综合力量，不断丰富留守老年人的精神文化生活;要加强农村养老服务体系建设，加大农村养老机构和设施建设的力度，积极配合有关部门推进农村地区的医养结合实践，为农村留守老年人在内的广大农村老年人基本照护服务扩大供给。

2、2018年4月7日，民政部印发《关于推进深度贫困地区民政领域脱贫攻坚工作的意见》，提出加快推进深度贫困地区农村特困人员供养服务机构建设和设施改造，用三年时间确保每个深度贫困县新建或改建1-2所农村特困人员供养服务机构(农村敬老院)。推动落实农村留守老人关爱服务政策，建立健全农村留守老人信息台账和定期探访制度，加快农村养老服务体系建设。

3、2018年7月26日，民政部印发贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》行动方案的通知，将加大特困供养和临时救助力度、支持贫困地区发展养老服务等列为重点任务;进一步部署支持贫困地区发展养老服务，做好贫困地区农村老年人关爱保护工作。

4、2018年9月26日，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，要求全面实施特困人员救助供养制度，提升托底保障能力和服务质量。加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系。同时，支持主要面向失能、半失能老年人的农村养老服务设施建设，推进农村幸福院等互助型养老服务发展，建立健全农村留守老年人关爱服务体系。开发农村康养产业项目。鼓励村集体建设用地优先用于发展养老服务。

5、2018年10月17日，民政部、国家发改委、国务院扶贫办印发《深度贫困地区特困人员供养服务设施(敬老院)建设改造行动计划》的通知，提出逐步开展面向低保、低收入家庭及建档立卡贫困家庭老年人、残疾人的无偿或低偿集中托养服务。到2020年，深度贫困地区每个县至少建有1个县级供养服务中心，护理型床位达到70%以上;对特困人员的集中供养保障能力进一步增强，生活不能自理特困人员集中供养率超过50%;“三区三州”等深度贫困地区特困人员供养服务设施条件得到较好改善。

6、2019年4月16日，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，提出促进农村、社区的医养结合，大力发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的农村幸福院等互助养老设施。实施特困人员供养服务设施(敬老院)改造提升工程，开辟失能老年人照护单元，确保有意愿入住的特困人员全部实现集中供养，逐步将特困人员供养服务设施(敬老院)转型为区域性养老服务中心。

7、2019年8月21日，民政部、国家发改委、财政部印发《关于实施特困人员供养服务设施(敬老院)改造提升工程的意见》，明确自2019年起，实施为期三年的特困人员供养服务设施(敬老院)改造提升工程。到2022年底前，确保每个县(市、区)至少建有1所以失能、部分失能特困人员专业照护为主的县级供养服务设施(敬老院)，基本形成县、乡供养服务设施相衔接，布局科学、配置均衡、服务完善的农村养老服务兜底保障网络。

8、2019年9月5日，民政部、财政部、人力资源和社会保障部印发《关于进一步加强特困人员供养服务设施(敬老院)管理有关工作的通知》，从协调落实法人登记、加强队伍建设、加强经费保障、推进社会化改革、提高服务质量、加强安全管理等方面提出明确要求。

9、2019年9月20日，经国务院同意，民政部印发《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》，提出全方位优化养老服务有效供给，有效拓展农村养老服务，到2022年底前，每个县至少建有1所以农村特困失能、残疾老年人专业照护为主的县级特困人员供养服务设施。

10、2019年10月23日，国家卫健委、民政部、国家发改委、全国老龄办等12部门联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，提出农村地区可探索乡镇卫生院与敬老院、村卫生室与农村幸福院统筹规划，毗邻建设;鼓励符合规划用途的农村集体建设用地依法用于医养结合机构建设。

11、2019年11月19日，民政部办公厅印发《关于进一步做好贫困地区农村留守老年人关爱服务工作的通知》，明确了精准聚焦重点对象、健全完善巡访措施、及时报告风险并进行干预、积极拓展关爱服务内容、加快农村留守老年人信息管理系统的信息填报和应用等工作。

12、2020年4月1日，民政部、国务院扶贫办印发《社会救助兜底脱贫行动方案》的通知，要求进一步规范特困人员认定，及时将符合条件的未脱贫建档立卡贫困人口纳入救助供养范围，优先为有集中供养意愿的生活不能自理特困人员提供集中供养服务，加强对分散供养特困人员的照料服务。增强特困供养机构兜底功能，加快推进护理型床位的设置和改造，提高收住生活不能自理特困人员的服务能力。完善农村留守老人关爱服务体系，加快形成信息完整、动态更新的全国留守老人基础数据库。

来源：中国社会报、养老运营消消乐综合整理

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