《管理世界》|| 龚斌磊 等：革命老区振兴发展的政策创新与效果评估
作者：
龚斌磊（浙江大学中国农村发展研究院、浙江大学公共管理学院）
张启正（浙江大学中国农村发展研究院、浙江大学公共管理学院）
袁菱苒（浙江大学中国农村发展研究院、浙江大学公共管理学院）
刘晓光（中国人民大学国家发展与战略研究院）
文章刊发：《管理世界》2022年第8期
摘要：促进革命老区振兴发展是实现两个一百年奋斗目标的重要组成部分。在党的二十大召开之际，系统回顾革命老区发展历程，总结十八大以来革命老区振兴发展的重要成就和成功经验具有重要意义。梳理发现，党的十八大以来，革命老区振兴发展政策总体上呈现出体系化、全面化、层次化的特征。在党的坚强领导和老区人民群众的不懈奋斗下，老区在经济社会发展和民生福祉等多方面取得了卓越成就。在重点革命老区实施振兴发展规划是党的十八大以来老区发展政策的创新举措，本文利用2000~2018年县、市级数据，运用双重差分法对老区振兴规划进行政策评估。研究发现，以5个重点革命老区国家级振兴规划为代表的支持政策，通过促进基础设施建设、工业与旅游业发展以及城镇化，有效推动当地经济加快增长，并通过促进三农事业、公共服务和生态保护等途径全面提高民生福祉。本文通过系统总结党的十八大以来革命老区振兴发展的实践创新和理论创新，丰富了中国特色区域发展规划的内涵，为下一阶段全面促进革命老区高质量发展提供了宝贵经验，也为全国更大范围内针对欠发达地区赶超发展的政策实践提供了参考。
关键词：革命老区 振兴发展规划 历史进程 成功经验 双重差分法
一、引言
中国革命老根据地简称革命老区，是指土地革命战争时期和抗日战争时期，在中国共产党领导下创建的革命根据地，在中国共产党艰苦卓绝的革命斗争史上，为保存党和军队的火种、壮大党和军队的力量乃至夺取中国革命的胜利做出了重要贡献。由于革命老区普遍位于多省交界地区，在革命战争时期，因其自然禀赋和社会历史条件成为党和军队生存发展的天然屏障。然而，在改革开放和社会主义现代化建设新时期，上述条件逐渐成为发展的掣肘，革命老区经济社会发展相对滞后的局面比较突出。加快革命老区的全面振兴与现代化进程成为新时期党和国家的迫切任务。
党的十八大之前，国家对老区的支持政策主要从属于一般意义上欠发达地区的支持政策，在系统性、整体性与针对性方面有所欠缺，尤其缺乏对革命老区振兴发展的专项顶层设计。党的十八大报告指出要促进革命老区发展，习近平总书记强调，“决不能让老区群众在全面建成小康社会进程中掉队，要立下愚公志、打好攻坚战，让老区人民同全国人民共享全面建成小康社会成果”。在此背景下，党的十八大以来，国家强化顶层设计，注重政策的系统性、独立性、整体性与针对性，印发了《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，批准了支持赣闽粤原中央苏区（以下简称赣闽粤）、陕甘宁、左右江、大别山、川陕等5个革命老区振兴发展的专项规划，部署实施了一批支持措施和重大项目，逐渐形成了支持老区发展的“1258”政策体系，革命老区发展进入快车道。特别是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会以来，国家结合革命老区发展实际，进一步完善形成了“1+N+X”政策体系，革命老区发展迈入社会主义现代化建设新征程。
在党的二十大召开之际和跨入第二个百年奋斗目标新征程的双重节点，全面回顾革命老区发展历程，系统总结党的十八大以来革命老区振兴发展的重要成就和成功经验，对于促进革命老区未来发展具有重要现实意义。特别是通过科学评估革命老区支持政策对目标区域经济社会发展和民生福祉提升的真实效果，有利于为下一阶段推动革命老区高质量发展、实现共同富裕提供经验参考。特别地，作为中国区域发展战略中的重要组成部分，革命老区发展遵循着欠发达区域赶超发展的经济学逻辑和规律。因此，本研究不仅面向革命老区自身的赶超发展，也进一步丰富了中国特色区域发展规划的相关讨论，这既是对以“西部大开发”战略研究为主的区域发展规划评估文献的有力补充，也为在全国更大范围内进一步优化落后地区跨越式发展的政策实践提供新的参考。
二、革命老区振兴发展历程
在新中国成立七十多年的历史进程中，传承革命精神、促进老区加快发展始终是党和国家关注的重点问题。从促进老区发展的实际情况和政策特点看，革命老区振兴发展历程总体上可以分为两大阶段：一是党的十八大之前的起步探索与有序推进阶段；二是党的十八大以来的全面深化与系统推进阶段。
（一）党的十八大之前：起步探索与有序推进阶段
新中国成立之初，国家就对支持革命老区建设做出了相关安排。1949年10月，毛泽东主席在给陕甘宁边区人民的复电中强调了延安和陕甘宁边区对中国革命的贡献，并要求边区人民“团结一致，迅速恢复战争创伤，发展经济建设和文化建设”。老一辈党和国家领导人的指示精神，为新中国七十多年老区建设和发展奠定了基调。1952年1月，中央人民政府政务院颁布《关于加强老根据地工作的指示》，指出“老根据地的经济建设，是加强老根据地工作的中心环节”，并从农林牧渔业、手工业与副业、矿产与交通行业、合作经济组织建设、文教医疗优抚工作等方面为革命老区的恢复和发展提出了针对性意见。这一时期的革命老区发展主要聚焦于战后恢复问题，为日后老区经济社会持续发展奠定了原始基础。
改革开放以来，在“以经济建设为中心”方针指引下，革命老区发展开启新阶段。1992年，邓小平在南方谈话中指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”对于贫困落后地区，需要通过人才、企业、资金和技术的引进促进发展。这一时期，一些涉及老区发展的政策文件相继出台。比如，1979年《关于免征革命老根据地社队企业工商所得税问题的通知》，一方面明确了革命老区的认定标准，另一方面为老区经济起步营造了一定的政策环境。1992年，党的十四大报告指出，国家要采取有效政策对革命老区进行扶持，发达地区要采取多种手段帮助老区加快发展。1999年修订的《支援不发达地区发展资金管理办法》指出，要进一步加强和规范支援不发达地区发展资金的管理，将其用于改善老少边穷地区农牧业基础设施建设、种养业发展、资源开发、脱贫致富、交通基础设施、农村文教卫生事业等方面。2000年起，国家实行“西部大开发”战略，将陕甘宁、川陕、左右江等位于中西部的革命老区纳入到发展战略的实施范围内。2001年，中央财政设立革命老区转移支付，补助标准逐年提高，此后又进行专项管理，体现了中央政府利用转移支付这一平衡区域发展工具促进革命老区发展的能力。2007年，党的十七大报告指出，要缩小区域发展差距，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。2008年颁布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也提到对革命老区农村扶贫开发的支持工作。截至2010年，中央对革命老区的专项转移支付规模已累计达到147.7亿元。
总体来看，新中国成立以来到党的十八大前的六十余年间，尤其是改革开放以来，国家对革命老区的支持力度持续增加，效果逐步显现，革命老区的面貌发生了积极变化。以赣闽粤、陕甘宁、左右江、大别山、川陕5个重点革命老区为例，截至2010年，上述地区人均国内生产总值已达到1.47万元。但是，由于历史和自然条件等原因，革命老区总体上依然处于较为落后的状态，经济发展总体水平低、基础设施建设落后、生态环境脆弱、产业结构单一、特色资源可持续开发能力不足、发展方式粗放、公共服务供给滞后。2010年，五大革命老区的人均国内生产总值仅为同期全国平均水平的47.84%，城乡居民人均可支配收入、城镇化率也低于全国平均水平。
总结十八大以前的革命老区支持政策，尽管这一时期各项支持政策基本涵盖了老区经济社会发展的主要方面，但总体而言相对零散，且往往从属于普遍适用于包括老少边穷在内的落后地区扶贫开发等有关政策，尚未形成一套独立的政策体系，缺乏专门针对革命老区振兴发展的顶层设计和系统性政策支持。
（二）党的十八大以来：全面深化与系统推进阶段
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握老区发展的客观规律，将老区振兴发展的政策推向了新的高度。党的十八大以来的10年间，习近平总书记多次深入革命老区考察调研，指出实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会，没有老区的全面小康，特别是没有老区贫困人口脱贫致富，是不完整的。随着党的十八大以来“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的建立，以及西部大开发、中部崛起与长江经济带建设等区域性战略持续推进，革命老区发展迎来了新的历史机遇。
相比于上一时期，这一时期的老区发展政策最大的特点在于系统性和独立性，以“1258”政策体系为主要内容的老区支持政策，是这一阶段老区振兴发展最重要的指导原则。“1258”政策体系的具体构成包括：1个总体指导意见，即《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》；2个区域性政策意见，即《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》、《国务院办公厅关于山东沂蒙革命老区参照执行中部地区有关政策的通知》；5个重点革命老区振兴发展规划，即在赣闽粤、陕甘宁、左右江、大别山、川陕5个革命老区的振兴发展规划；以及8个涉及革命老区片区的区域发展和扶贫攻坚规划，即在燕山—太行山、武陵山、秦巴山、吕梁山、罗霄山、六盘山、滇桂黔石漠化地区、大别山等8个涉及革命老区片区的区域发展和扶贫攻坚规划。
作为指导全国革命老区开发建设与脱贫攻坚的纲领性文件，《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》明确提出“到2020年，老区基础设施建设取得积极进展，特色优势产业发展壮大，生态环境质量明显改善，城乡居民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的总体目标。为实现总体目标，该指导意见提出“支持贫困老区”、“扶持困难群体”、“集中解决突出问题”三大工作重点，部署了包括基础设施、优势资源、特色产业、生态环境、公共服务、群众增收、精准扶贫、体制机制等八个方面的重点任务和六项支持保障政策，使老区在脱贫攻坚中的战略地位更加突出、方向目标更加清晰、支持重点更加聚焦、政策倾斜更加明显、组织保障更加有力。
在“1258”政策体系中，针对赣闽粤、陕甘宁、左右江、大别山和川陕五大革命老区制定的振兴发展规划尤为重要，是中国首次以革命老区作为区域地理单元制定的区域发展规划，提高了革命老区在国家区域发展体系中的地位。如图1所示，2012年，《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）颁布，《若干意见》在民生、农业、基础设施、特色非农产业、生态环境保护、社会事业、深化改革与扩大开放、加大政策扶持力度、加强组织领导等方面提出了政策措施，国家对革命老区的振兴发展政策正式迈向了具有系统性、独立性的阶段。2012~2016年，《陕甘宁革命老区振兴规划》、《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》、《大别山革命老区振兴发展规划》、《左右江革命老区振兴规划》、《川陕革命老区振兴发展规划》相继出台。五大革命老区振兴发展规划的全面出台，体现了这一阶段老区支持政策独立性、全面性的特征，反映了党中央促进老区振兴发展的基本思路，标志着国家支持革命老区振兴发展的“1258”政策体系全面形成。
从政策思路上看，由于五大重点革命老区同属欠发达地区，在经济社会赶超发展的问题上遵循一般性规律，老区振兴规划均通过“输血”驱动“造血”的方式推动当地全面发展。党的十八届三中全会指出要完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区的转移支付，党的十九大报告指出，要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，实施区域协调发展战略，加大力度支持革命老区加快发展。在如何实现赶超发展的具体问题上，5个振兴发展规划均做到了实事求是、因地制宜，而且共同涵盖基础设施、资源开发、产业发展、精准扶贫、公共服务、区域合作、生态环境保护、财税金融政策保障等多方面。
第一，以加强基础设施建设为先导。5个革命老区振兴发展规划依据本区域特点，部署了铁路、公路、水运、水利、航空、通信、能源等基础设施的建设，并强调不同基础设施之间的互联互通，力求形成网络化的基础设施体系。
第二，强调特色产业发展和自生能力建设。5个革命老区振兴规划均结合当地区位特点、资源优势和市场通达度，对当地产业发展做出了系统性安排，并关注产业的技术含量和附加值提升，注重在追求经济增长的同时实现高质量发展。同时，相比其他区域发展规划，老区振兴规划最大的特点在于对红色旅游资源的开发。5个振兴规划结合国家旅游发展总体布局，提出要将当地红色旅游资源与自然景观和民俗旅游资源相结合，通过国家支持对老区革命遗址进行修缮维护，并充分挖掘其旅游业潜能。
第三，高度重视脱贫攻坚和乡村振兴工作。脱贫攻坚方面，5个发展规划均强调要加大扶贫资金投入，加快建档立卡工作，深入贯彻精准扶贫方针，加大整村推进、连片开发、以工代赈、易地搬迁、就业促进、产业扶贫、教育扶贫等扶贫开发手段的力度，鼓励引导社会力量参与老区扶贫开发工作，改善老区发展环境，促进老区人民脱贫致富。同时，5个发展规划均提出了有关粮食安全、农业基础设施建设、耕地保护与高标准农田建设、特色农业产业等方面的发展任务，重视新型农业生产经营主体的培育。此外，5个发展规划还注重工农、城乡关系的统筹协调，跳出了“就农业论农业”的传统框架，将农业发展过程中的“外部输血”与“工业和城市反哺”两条路径紧密结合起来，在城乡一体化和要素城乡间双向流动的过程中实现乡村振兴。
第四，高度重视社会公共服务和生态文明建设。在社会领域，5个老区振兴规划均要求大力发展教育、医疗、文化、体育、社会保障等社会公共事业，不断提升公共服务供给的数量与质量。在生态领域，党的十八大将生态文明建设写入党章以来，革命老区的建设不单纯围绕经济增长，而是将“绿水青山就是金山银山”的理念纳入振兴发展的全过程。5个老区振兴规划结合地区实际，对生态环境建设、环境污染治理、绿色生活方式和低碳产业发展等方面进行了针对性部署。
第五，为保障上述政策得以有效落实，国家在财税、金融、投资、土地等领域给革命老区提供了大量支持政策。同时，5个振兴规划还注重对内对外开放水平的不断提高，强调通过区域内部合作的持续深化，以及与其他经济集聚区域之间的要素联系与产业合作，推动本区域跨越式发展。
随着中国特色社会主义进入新时代，革命老区振兴发展规划的持续推进，老区发展上升到了一个新台阶。到2020年，革命老区贫困县全部摘帽，中国实现了脱贫攻坚战的全面胜利，开始迈向第二个百年奋斗目标新征程。截至2020年，除《左右江革命老区振兴规划》外，其他4个重点革命老区的国家级发展规划均已到期。2021年初，《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》颁布，提出了到2025年的阶段性任务和到2035年“革命老区与全国同步基本实现社会主义现代化”的宏伟愿景，在继续对上一阶段5个重点革命老区进一步部署的同时，也对海陆丰、湘鄂渝黔、太行、沂蒙、浙西南、琼崖、湘赣边等其他革命老区提出了明确的政策部署，纳入国家老区发展顶层设计的重点革命老区从5个增至12个，革命老区振兴发展迈入全面建设社会主义现代化的新征程。
三、革命老区发展取得的重要成就
党的十八大以来，在党中央的坚强领导和科学系统政策的正确指引下，老区各族干部群众不懈奋斗，以赣闽粤、陕甘宁、左右江、大别山、川陕等5个重点地区为代表的革命老区振兴发展取得了伟大成就，这也成为《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》将国家顶层设计覆盖的重点革命老区扩大到12个的实践基础。本文认为，党的十八大以来革命老区振兴发展取得的伟大成就主要可以概括为以下5个方面。
（一）经济总量持续扩大，赶超步伐日益加快
地区经济总量和人均水平的加速提升是革命老区振兴发展成效的最直接表现。数据显示，赣闽粤、陕甘宁、左右江、大别山、川陕5个全国重点革命老区县平均GDP总量由2010年的70.94亿元，提升到2019年的183.80亿元，年均名义增速达到11.16%，超过全国同期名义增速；老区县的人均GDP由2010年的1.47万元，提高到2019年的3.90万元，年均名义增速为11.43%，超过全国平均水平1.86个百分点；人均GDP相对全国平均水平的比值由2010年的47.84%，提升到2019年的55.68%。因此，无论从总量层面还是从人均层面来看，革命老区的赶超发展都取得了显著成效。
（二）基础设施显著提升，发展后劲不断增强
党的十八大以来，中央和地方政府在革命老区部署了大批基础设施建设项目，加快推进交通、能源、水利、电信等基础设施建设，促进基础设施建设提质增效。以公路为例，全境纳入5个重点革命老区发展规划的地级市的平均公路总里程在2010~2019年这10年间增长了30.75%，超过25.06%的全国平均水平，路网密度从0.81千米/平方千米增长到了1.04千米/平方千米。除了公路总量的增长，公路质量也得到了显著提升，全境纳入5个重点革命老区发展规划的地级市等级公路占比从2010年的77.45%上升到2019年的93.14%。作为经济增长的先导，基础设施的完善是生产要素流入和企业进入的重要前提，为老区经济的高质量发展提供了坚实的基础。
（三）二三产业蓬勃发展，产业基础有力夯实
城市与非农产业是现代经济增长的引擎。从2010年到2019年，革命老区县的平均二三产业增加值从56.67亿元上升至156.99亿元，非农产业占比提升了约6个百分点。此外，革命老区市场主体规模不断扩大，县均工商企业数由2010年的1691个提高到2019年的6650个，年均增速达到16.42%，工商企业数相对全国平均水平的比值也由41.93%提高到47.53%。
在第二产业领域，从2010年到2019年，5个重点革命老区的县平均第二产业增加值从34.78亿元上升至80.41亿元，年均增速达到9.76%，高于7.92%的全国平均水平。革命老区注重挖掘本地区优势资源，结合本区域实际发展工业，尤其注重新兴产业的引入和战略性产业的培育，走园区化、集群化的发展道路，同时注重传统产业的改造和转型升级，有力提高当地产业规模和附加值，实现工业发展动力变革、质量变革和效益变革。除了依托本地区优势资源外，革命老区还注重区域间产业合作，借助日益完善的交通基础设施和日益优化的营商环境，吸引发达地区产业转移，并通过建立综合保税区等手段扩大对外开放，降低老区企业交易成本。
在第三产业领域，从2010年到2019年，5个重点革命老区的县平均第三产业增加值从21.89亿元上升至76.58亿元，年均增速达到14.93%，超出12.73%这一全国平均水平。其中，红色旅游资源的开发是老区第三产业发展的鲜明特点。党的十八大以来，革命老区将当地红色旅游资源和自然景观、民俗文化相结合，探索出一条“红色+绿色”的旅游开发模式，旅游业的发展也为当地乡村振兴带来机遇，不少革命老区遗址所在的乡村做好革命遗址保护、革命精神挖掘，结合当地特色农业发展实际，开辟了“农旅搭配”、“文旅结合”的新模式，为红色精神的传承、人居环境的升级和居民收入的提升创造条件。
（四）乡村振兴扎实推进，脱贫攻坚全面胜利
党的十八大以来，老区加快农业农村现代化步伐，取得了卓越成效。5个重点革命老区的县平均第一产业增加值从2010年的14.27亿元增长到2019年的26.81亿元，年均增速达7.25%。尤其是党的十九大以来，革命老区围绕乡村振兴二十字总要求，采取因地制宜的方针发展特色农业，在发展农业产业的过程中，注重现代技术和科学管理的有机结合，加快农业全产业链的培育延展，促进一二三产业融合发展，并充分利用农村电子商务等新手段扩大市场覆盖范围，推动小农户与大市场的有效衔接，最终实现产业兴旺的目标。革命老区农业生产经营主体取得长足发展，2010年老区县均农民合作社数量为106个，仅为全国平均水平的73.58%，到2019年，老区县均农业合作社数量上升至828个，超过了全国平均水平。作为一二产业融合的重要体现，老区县均农产品加工业企业数量从2010年的59家增加到2019年的143家，年均增长率达到10.3%。在粮食安全方面，承担粮食安全目标任务的革命老区县通过科技赋能的方式提高粮食生产的质量效益和竞争力，利用粮食生产方式的现代化转型维护国家粮食安全，革命老区县正在向农业现代化迈进。
作为脱贫攻坚的主战场，老区农业农村的发展极大地推动了当地脱贫攻坚的进程。革命老区中的贫困县曾占到中国贫困县总数的近一半，有近4万个建档立卡贫困村和近3000万贫困人口分布在革命老区。党的十八大以来，随着国家支持政策的逐步加强和产业的不断发展，老区脱贫工作持续推进。2017年2月，井冈山市退出贫困县序列，成为中国贫困退出机制建立后首个“摘帽”的贫困县。至2020年，革命老区取得脱贫攻坚战的决定性胜利，所有老区贫困县全部摘帽，为全国层面脱贫攻坚、实现全面小康目标做出了重大贡献。
（五）社会事业长足进步，生态保护逐步完善
老区在公共服务供给和生态文明建设等方面也取得了卓越成就。老区教育、医疗、社会保障等领域取得较大进展，民生基础设施持续改善。从2010年到2019年，全境纳入5个重点革命老区发展规划的地级市的每万人中小学校数从1.60个上升到2.70个，每万人医疗机构床位数从29.30张上升至56.34张。同时，老区贯彻“绿水青山就是金山银山”理念和新发展理念，创新体制机制，大力推进生态保护和环境污染治理，一些曾经以高能耗、高污染行业为主导产业的老区县主动淘汰落后产能，大力发展高新技术产业，实现增长动能转变。在老区农业发展中，各地注重农业发展目标和环境目标二者激励相容，通过改善农作方式将绿色生产贯穿农业发展始终，生态文明建设取得实效。老区植被覆盖率持续增加，归一化植被指数（NDVI）显著提升。在2010年至2019年期间，5个重点革命老区的平均NDVI提高了4.05个百分点，远高于全国平均的2.30个百分点。同时，良好的生态环境也进一步促进了红色旅游资源的开发，开辟了一条“红色基因、绿色发展”的道路。
四、革命老区振兴发展的成功经验
党的十八大以来，革命老区在振兴发展的过程中取得了重大成就，本部分将就老区振兴发展历程中积累的宝贵经验进行梳理，特别是利用经济学方法对老区振兴规划进行政策评估，深化对老区振兴发展成功经验和现代化路径选择的认识。
（一）坚持党的领导和坚持以人民为中心是实现老区振兴发展的根本保障
坚持党的领导是革命老区振兴发展的根本政治保证。党的十九大报告旗帜鲜明地指出了中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势。革命老区经济基础总体相对薄弱，仅依靠自身力量难以实现赶超发展，仅依赖要素自发流动难以形成资源集聚的优势。革命老区往往横跨多省区，区域间合作需要通过集中统一的力量进行总领协调。老区振兴发展涉及经济社会的方方面面，涉及几乎全部社会经济主体，需要通过党的领导团结动员各方力量参与建设。
党的十八大以来，从中央层面的顶层设计到地方层面的具体执行，党发挥社会主义集中力量办大事的优势，在革命老区振兴发展的过程中始终保持着把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力：一是做好顶层设计和资源调动，中央层面形成了科学有效的政策体系，各地围绕这一体系因地制宜地制定了本区域老区振兴规划的行动方案，充分发挥党调动各方资源的优势，利用财政、金融、土地、投资等多种政策措施将发展资源合理倾斜至革命老区。二是完善工作机制，各级党委政府将老区开发建设作为“一把手工程”，建立起了中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制，建立党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的工作格局。构建五级书记抓扶贫的机制，明确责任分工，压实主体责任，加大对老区脱贫攻坚工作的考核、监督、执行力度。三是提供组织保障，不断加强老区基层领导班子和党组织建设，选派德才兼备的干部担任老区市、县主要领导，同时加强县以下基层党组织建设，为发挥基层党组织战斗堡垒作用提供人才资源保障，将党的领导贯穿至老区振兴发展的“最后一公里”。四是党始终发挥总揽全局、协调各方的角色，广泛动员社会力量参与老区建设，通过经济、行政等多元化手段调动企业、社会团体等各类民间组织参与老区振兴工作，形成强大合力。
在党的领导下，坚持以人民为中心的价值取向是革命老区振兴发展的根本特征。中国共产党自建立之初就将“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”写在自己的旗帜上，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，将人民对美好生活的向往作为奋斗目标。党的十八大以来，革命老区的振兴发展坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的根本价值取向。一方面，革命老区的发展牢牢把握了“发展为了人民”的原则，无论是基础设施建设、特色产业发展、公共服务提质增效还是生态环境改善，老区振兴发展的最终落脚点都是为了提升老区人民的生活水平，提升老区人民的幸福感和获得感。另一方面，革命老区的发展牢牢把握了“发展依靠人民”的原则，在老区发展过程中，坚持人民主体地位，在党和国家大政方针的指引下充分发挥人民群众聪明才智，在乡村产业发展、工业提质增效、红色文化保护与发扬等方面大胆创新，涌现出了大量先进典型和鲜活案例，做到了党依靠人民创造历史伟业。社会各界深入挖掘革命老区的红色精神，使之成为了人民群众滋养心灵，锐意进取的蓬勃精神力量。
（二）创新完善科学政策体系与支撑举措是推动老区振兴发展的有效手段
一是遵循了落后地区赶超发展的一般规律。落后地区由于市场规模较小，市场机制不完善，通过自身力量实现内生增长的制度环境与基础条件尚不完备；同时，面对一国之内客观存在的地区发展差距，若不加以政策干预，这种差距往往会自我强化，影响一国整体的经济发展水平以及社会和谐稳定，需要政府通过制定区域发展规划的方式促进特定地区实现工业化和现代化。近几十年来，区域发展规划在世界范围内已经获得广泛而又深刻的实践，大量研究评估了这些区域发展规划的经济社会影响。在中国，以“西部大开发”为代表的发展规划通过基础设施建设、财政倾斜、税收优惠、信贷支持和土地供给等方面的一揽子政策，侧重于政府对经济活动的介入和，以促进中西部贫困落后地区发展为目标。这些发展规划通过向落后区域投入财力物力、充实区域发展的物质基础，对落后地区先“扶上马”再“送一程”，一定程度上促进落后地区的经济发展。党的十八大以来，在赣闽粤、陕甘宁、左右江、大别山、川陕等5个重点革命老区实行的国家级振兴规划，以充实当地经济起步的物质资本为政策导向，以财税、金融、投资等方面的特殊政策支持为执行保障，与以“西部大开发”为代表的落后地区发展规划具有一定的相通之处，遵循了落后地区赶超发展的一般规律，为拉动革命老区经济增长、缩小区域发展差异提供了重要驱动力。
二是在政策体系的构建中兼顾了全面性、系统性与针对性三大要求。区域发展规划的目的是引导外部公共资源进入到某一特定区域，通常包括税收减免、提供补贴、加大财政拨款、颁布特殊法律规定以及促进基础设施建设等各个方面。长期以来，国家对革命老区振兴发展的政策总体比较零散，系统性、整体性较弱，缺乏对革命老区振兴发展的“一揽子”方案；同时，以往政策往往居于其他发展政策的从属位置，导致独立性、针对性缺乏，一定程度上影响了老区发展政策的效果。党的十八大以来，全社会深入贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，党中央将革命老区振兴工作提升到前所未有的高度，逐渐建立起系统、独立、多样化、有层次的政策体系。在具体政策内容上，以“1258”政策体系中的赣闽粤、陕甘宁、左右江、大别山、川陕等五大革命老区的振兴发展规划为集中表现，涵盖基础设施、资源开发、产业发展、精准扶贫、公共服务、区域合作、生态环境保护、财税金融投资土地政策等多方面。相比于之前的老区支持政策，更加注重革命老区自身“造血”的内生发展动力、更加注重经济增长与绿色发展相结合、更加注重质量第一、效益优先的原则，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。同时，基于老区的具体环境和现实条件差异，革命老区振兴发展规划构建了更具针对性的政策体系，促进老区经济增长的作用机制及强度也产生了与以往西部大开发等其它发展规划不同的效果。首先，在覆盖的地域范围上，革命老区振兴规划中既有西部地区，也有东中部地区，覆盖范围更广、更具全国代表性；其次，在产业振兴方面，革命老区振兴规划在促进旅游业等特色产业发展方面，充分结合了地方优势，避免了部分区域性规划过度集中于固定资产投资和自然资源开发领域，进而未能充分实现规划预期效应的困境。
三是理顺了政策体系内部各要素间的逻辑联系。党的十八大以来，革命老区振兴发展的政策集合并非并列关系，其内部各政策要点间存在相互影响的逻辑关系，把握各项政策要素之间的内在联系，才能最大限度地发挥政策合力。老区振兴规划遵循“五位一体”总体布局，统筹规划了地区的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。在经济建设领域，五大革命老区的振兴规划对交通、水利、能源以及信息等四大领域基础设施的建设规划和项目布局进行了明确部署。基础设施条件决定了一个国家和地区经济发展水平和现代化进程，是一种必须优先发展的社会先行资本，其对经济增长的促进作用已经得到了学界的广泛共识。进一步地，投资增长和基础设施条件的完善为老区承接工业项目奠定了基础，为提升当地工业增加值，优化区域产业结构发挥重大作用。在大力推动工业发展的同时，充分开发红色旅游资源这一比较优势是老区振兴规划相比于其他区域发展规划最大的不同点，通过国家财政支持对老区革命遗址进行修缮维护，并充分挖掘其旅游业潜能，与工业一起成为当地经济增长的引擎和财政收入的重要来源。工业与服务业的大力发展也通过农业劳动力转移、土地规模化和农业机械化，对农业现代化建设起到了重要的推动作用，促进了农业劳动生产率的增长和全要素生产率的增长，最终实现农业现代化转型。最后，基础设施、工业与旅游业发展最终会对人口、产业和土地的城市化进程起到催化作用。5个革命老区振兴规划不同程度地强调做大中心城市、积极推进县城建设、发展重点建制镇的重要性，并要求通过基础设施、产业发展等一系列方式推动当地城市化进程，通过基础设施与产业发展创造大量的就业岗位，推动农村人口市民化的增长，并最终促使老区经济的增长。在经济建设的同时，老区振兴规划充分考虑了地区的社会事业发展和生态文明建设，避免地方政府在经济社会发展过程中长期存在的“重生产、轻民生”的问题。在这一过程中经济建设与政治、文化、社会和生态文明建设相辅相成。一方面，经济建设为以科教文卫和环境保护为代表的公共服务提升和社会均衡发展提供了物质保障。另一方面，公共服务提升和社会均衡发展，不但增加了民生福祉和人民获得感，也保障了经济的长期可持续发展。
（三）促进经济社会发展和民生福祉提高是检验老区振兴发展的最终标准
实践是检验真理的唯一标准。上文在回顾十八大以来革命老区振兴发展历程和重要成就的基础上，从定性研究的视角凝练出了若干经验，然而，政策评估者在对某一具体政策进行评估的过程中往往会遇到一个巨大挑战，即某一时期经济社会和民生指标的增长既有可能是随时间自然增长的结果，也有可能受到待评估政策的影响。
为了有效识别政策的净效果，在控制了革命斗争历史、地理条件和经济发展初始状况等因素后，本文使用双重差分法，对革命老区发展经验进行量化评估。评估结果发现，与其他县（市、区）相比，五大革命老区振兴规划覆盖县（市、区）的人均国内生产总值超额增长了5.53%，这说明党的十八大以来在5个革命老区实行的振兴规划对当地经济发展产生了显著的正向影响。在控制其他因素的前提下，本文进一步检验了老区振兴规划各政策要素之间的联系：基础设施方面，研究发现，革命老区振兴规划的实施，使得被扶持革命老区县的城镇固定资产投资相比于未被扶持县增长了6.52%，全境各县均纳入振兴规划的地市路网密度在老区振兴规划实施后获得了加了6.54%的额外增长；非农产业方面，研究发现，相比于未被扶持的区域，受到老区振兴规划影响的县的第二产业增加值在振兴规划执行后增长了7.43%，规模以上工业企业单位数增长了10.90%，与此同时，相比于全境无县纳入到振兴规划的地市，全境各县均纳入振兴规划的地市的国内旅游人数增长了10.34%；城镇化发展方面，研究发现，相比未被扶持县，被扶持的革命老区县的城镇化率平均上升了3.07个百分点。上述因素既是老区振兴规划在经济领域的重要体现，其本身也通过相互影响共同促进了老区经济增长。老区振兴规划除了对当地经济增长产生积极影响，还促进了当地政府财力提升和农业现代化转型。定量研究的结果发现，振兴规划的实施给被覆盖县本地的财政收入带来9.39%的额外增长，一定程度上反映了当地政府“造血”能力的提升。整体经济的增长和财力的提升还带来了对农业农村的反哺效应，研究发现，老区振兴规划的实施使当地农业劳动生产率额外增长了8.81%，农民收入额外提升了1.81%。除此之外，本文也发现，老区振兴规划的实施可以显著提升当地的教育和医疗水平，并改善了当地的生态环境，从而全面提高了民生福祉。
综合以上政策评估结果表明，党的十八大以来革命老区振兴规划的实施，通过强化投资与基础设施建设、推动非农产业发展、促进人口城镇化极大地促进了老区经济的增长，同时增加了当地政府的财力，促进了三农事业发展，并有力提升了当地公共服务的水平与生态环境的质量。实证证据反映了党的十八大以来老区振兴规划促进地区高质量发展的基本路径，通过排除地区经济社会和民生福祉指标自然增长等因素识别了国家政策的净效应，证明了老区振兴发展有关成功经验的可靠性。
五、革命老区未来发展展望
作为经济相对落后地区，广大革命老区的发展情况关系到中国全面建成小康社会和共同富裕目标的实现进程。本文系统性梳理革命老区振兴发展的历史进程发现，在新中国成立七十多年来的历史进程中，传承革命精神、促进革命老区加快发展始终是党和国家关注的重点问题。党的十八大以来，中国逐渐形成了促进革命老区振兴发展的“1258”政策体系，相比之前更加注重顶层设计，更加注重政策的系统性、独立性和层次性，更加注重政策工具的多样性和配合度，更加注重革命老区自身“造血”能力建设的内生发展动力，更加注重经济增长与绿色发展相结合。革命老区振兴发展，坚持了党的领导这一根本政治保证，坚持了以人民为中心这一根本价值取向，遵循了落后地区赶超发展普遍经验，强化了政策体系的全面系统独立性，理顺了政策体系内部各要素之间的逻辑联系。党的十八大以来，牢牢把握上述发展思路，革命老区经济总量持续增长，赶超步伐逐步加快，基础设施日臻完善，产业基础不断夯实，乡村振兴扎实推进，脱贫攻坚全面胜利，社会公共服务快速提升，生态环境明显改善，这是党的坚强领导以及老区各族人民不懈奋斗下的必然结果。
展望未来，伴随着社会主义现代化建设新征程的开启，国家对革命老区振兴发展提出了新的阶段目标。根据国务院2021年发布的《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（简称《意见》），到2025年，革命老区要全面巩固拓展脱贫攻坚成果，乡村振兴和新型城镇化建设取得明显进展，基础设施和基本公共服务进一步改善，居民收入增长幅度高于全国平均水平，对内对外开放合作水平显著提高，红色文化影响力明显增强，生态环境质量持续改善；到2035年，革命老区要与全国同步基本实现社会主义现代化，现代化经济体系基本形成，居民收入水平显著提升，基本公共服务实现均等化，人民生活更加美好，形成红色文化繁荣、生态环境优美、基础设施完善、产业发展兴旺、居民生活幸福、社会和谐稳定的发展新局面。为了实现上述发展目标，以国务院发布的《意见》为标志，革命老区的振兴发展开始进入到以“1258”政策体系为基础进一步完善形成的“1+N+X”政策体系为统领的新阶段。在新的政策体系中，“1”即《意见》，提出了新时代支持革命老区振兴发展的总体要求和路线方针，包括到2025年的阶段性任务和到2035年“革命老区与全国同步基本实现社会主义现代化”的宏伟愿景；“N”即支持革命老区振兴的“N”项实施方案，包括《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》和《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》等在内的有关革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果、基础设施建设、生态环境保护修复、红色旅游发展等多个领域的实施方案；“X”即支持革命老区振兴的“X”项专项政策，包括中央国家机关及有关单位对革命老区的对口支援方案、以各部委牵头实施部委级老区支持政策、旨在针对部分发展较好的革命老区发挥示范效应的建设方案以及对老区的转移支付等。值得一提的是，相比于“1258”政策体系，“1+N+X”政策体系所涵盖的范围更广，在赣闽粤、陕甘宁、左右江、大别山、川陕的基础上，将海陆丰、湘鄂渝黔、太行、沂蒙、浙西南、琼崖、湘赣边等其他革命老区也纳入了政策框架并由国家顶层设计重点支持。此外，各地围绕上述政策框架也制定了适应本地区老区发展的政策，陆续颁布了新时代支持革命老区振兴发展的地区性实施意见或方案，革命老区的“十四五”发展地方性规划也在逐步颁布实施。以“1+N+X”为统领的老区振兴发展政策体系，将为新时代推动革命老区振兴发展不断取得新进展提供重要支撑。
面对百年变局与世纪疫情，我们需要清醒地认识到革命老区走向社会主义现代化之路依然充满挑战，任务十分艰巨。新时代推动革命老区振兴发展需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，通过健全政策体系和长效机制，激发革命老区振兴发展内生动力，发挥老区比较优势，全面巩固拓展脱贫攻坚成果，推动老区高质量发展，走出一条新时代振兴发展新路。一是要加强党的全面领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导始终贯穿革命老区振兴发展的全过程和各领域各方面各环节。强化在国土空间规划、专项规划、区域规划等相关规划中对革命老区的统筹支持，将支持革命老区振兴发展纳入国家重大区域战略和经济区、城市群、都市圈相关规划，加强革命老区与中心城市、城市群合作，探索生态、交通、产业、园区等多领域合作机制。二是要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，完善落实防止返贫监测和帮扶机制，优先支持将革命老区县列为国家乡村振兴重点帮扶县，推动老区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。加大对革命老区县域经济的财政金融支持力度，支持革命老区的基础设施建设、生态环境保护修复、红色旅游等重点领域投资。积极推进以人为核心的新型城镇化，支持革命老区重点城市提升功能品质、承接产业转移，建设区域性中心城市和综合交通枢纽城市。三是要促进革命老区实体经济发展，培育革命老区振兴发展新动能，提高经济质量效益和核心竞争力，增强革命老区发展活力。一方面，加快完善革命老区基础设施网络，支持将革命老区公路、铁路、机场和能源、水利、应急等重大基础设施项目列入国家相关规划，促进实现互联互通。另一方面，要培育壮大特色产业，发展特色产业体系。支持革命老区加强农田水利和高标准农田建设，深入推进优质粮食工程，提高农业生产效益；支持有条件的地区建设新材料、能源化工、生物医药、电子信息、新能源汽车等特色优势产业集群，建设承接产业转移示范区；支持革命老区立足红色文化、民族文化和绿色生态资源，加快特色旅游产业发展，建设旅游等行业大数据中心。四是要补齐公共服务短板，提高社会治理水平，增进革命老区人民福祉。支持革命老区依据国家基本公共服务标准建立本地区基本公共服务标准，健全基本公共服务体系，保障群众基本生活；支持革命老区绿色转型发展，促进人与自然和谐共生，增强革命老区人民群众的获得感和幸福感。
（注：文中图表和部分文字有删减。）
文章刊发：
龚斌磊、张启正、袁菱苒、刘晓光：《革命老区振兴发展的政策创新与效果评估》，《管理世界》，2022年第8期，第26~39页。
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