伍华军：甘肃省自然保护区管理条例违法副省长杨子兴被问责事件评析 | 2017年十大宪法事例之四

“甘肃省自然保护区管理条例违法副省长杨子兴被问责”事件评析

       〔作者简介〕伍华军，法学博士，武汉大学法学院副教授。

        生态文明建设关系人民福祉、关乎民族未来，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”秉持绿色发展理念，党的十九大报告就“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”提出目标要求，把生态文明建设融入政治、经济、文化、社会建设各方面和全过程。此次“甘肃省自然保护区管理条例违法副省长杨子兴被问责”入选2017年十大宪法事例，既生动契合了党中央加强生态文明建设的战略方针，同时为加强生态文明建设纳入法治化轨道提供了典型性案例，具有重要的社会现实价值和意义。

一、彰显决心：推进生态文明建设坚定不移

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”锐意生态文明建设、坚持绿色发展理念、开创生态环境保护新局面的坚强决心溢于言表。此番中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题作出严肃处理，坚强而有力地表明生态文明建设不是口上说说、纸上写写，而是猛药去疴决心下的“硬约束”。此举直指漠视生态环境保护的突出问题，对履行生态环境保护职责过程中不作为、慢作为、乱作为、假作为等问题发出强有力的震慑；也为各地区各部门切实把生态文明建设各项任务落到实处敲响警钟，提醒各地区各部门引以为鉴，增强生态环境保护的责任意识和使命意识，做到守土有责、履职尽责。

二、凸显问题：合法性审查机制尚待强化

对法律法规进行合法性审查是维护我国法制统一乃至法治统一的重要保障。中央的路线方针政策在地方落实不到位，不仅仅是行政、司法层面的问题，立法层面也是关键。《立法法》的修订赋予了各地方更大的立法权限，在充分调动地方治理积极性的同时也容易导致立法权的滥用，致使中央的方针政策难以贯彻落实到地方。事实上，《立法法》第八十九条第四款规定了地方性法规的“双备案制”，即省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。然而，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修订，仍然存在任意限缩上位法的限定范围以及违背上位法增设适用例外情形等问题，明显存在与上位法相抵触情形。因此，作为一项典型案例，我们需要反思地方以牺牲生态环境为代价而片面追求经济增长的问题，同时更需要反思合法性审查机制的可操作性和效力问题。地方法规作为中央立法在地方落地并具体实施的重要方式和渠道，也是最容易出现问题的环节，仅仅依靠备案而事后审查，能否真正有效地约束地方立法尚待进一步探索。

三、解决路径：全面落实领导责任制

在传统政府主导立法模式下，往往难以有效追究立法主体的个人责任。这样导致最后修改的仅仅是法规文件本身，对于违法违规制定法规的个体无从追责，无法从源头解决实际问题。本事例的处理方式是党内法规和国家法律相衔接的一个新突破，即以“有权必有责，有责要担当，失责必追究”的价值为导向，不限于对环境污染和生态破坏的“后果追责”，而且对违背中央有关生态环境政策和法律法规的“行为追责”，根据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等有关规定，按照党政同责、一岗双责、终身追责、权责一致的原则，对相关责任单位和责任人进行严肃问责。

甘肃省自然保护区管理条例违法副省长杨子兴被问责事例概要

2017年7月，甘肃省政府党组成员、副省长杨子兴因分管祁连山生态环境保护工作，在修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中把关不严，致使该条例部分内容严重违反上位法规定，对查处、制止违法违规开发项目督查整改不力，对保护区生态环境问题负有领导责任，被给予党内严重警告处分。