张相军、张薰尹：行政非诉执行检察监督的理据与难点｜《行政法学研究》2022年第3期

行政非诉执行检察监督的理据与难点

（张相军  最高人民检察院行政检察厅厅长）

（张薰尹  国家检察官学院讲师）

（图中为最高人民检察院行政检察厅厅长张相军）

目 次

一、关于行政非诉执行监督的属性问题

（一）监督对象的性质：从行政非诉执行的性质看行政非诉执行监督的属性

（二）监督主体的法律地位：从检察机关的功能和价值定位看行政非诉执行监督的属性

二、厘清行政非诉执行监督的范围、方式和标准

（一）关于行政非诉执行监督的范围明晰问题

（二）关于行政非诉执行监督的思维方式问题

（三）关于行政非诉执行监督的层次标准问题

三、对人民法院裁执分离案件的监督

（一）开展裁执分离检察监督的必要性

（二）对裁执分离案件的检察监督范围

   

  摘要与关键词

摘要：检察机关在监督人民法院对行政非诉执行申请的受理、审查、裁定和执行实施活动的同时，对行政机关违法行使职权或者不行使职权予以督促纠正违法，发挥着既监督人民法院公正司法又推进行政机关依法行政的“一手托两家”作用。通过从行政非诉执行的性质和检察机关的法律地位分析着手，阐述检察机关行政非诉执行监督的理论依据、现实依据，并结合检察机关法律监督职能定位，认为行政非诉执行监督具有双重性、“一手托两家”等特点。最后从这些特点出发，归纳出行政非诉执行监督的范围、方式和标准，并对非诉执行检察监督中遇到的难点进行探析，对“对行政机关怠于申请或怠于履行强制执行的监督”“对裁执分离案件的监督”等问题作出回应，进一步明确检察监督的标准和思路。 

关键词：行政非诉执行；行政非诉执行检察监督；“一手托两家”；裁执分离

正 文

行政非诉执行监督与行政裁判结果监督、行政审判人员违法行为监督、行政裁判执行监督一样，都是人民检察院行政检察监督职能的重要组成部分。行政非诉执行，又称“非诉行政执行”“行政义务的强制执行”，一般是指行政机关作出行政行为后，作为行政相对人的公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不履行行政决定所确定的义务，又不提起行政诉讼或者行政复议时，没有强制执行权的行政机关向人民法院提出申请，经过人民法院审查并裁定执行，使行政行为的内容得以实现的制度。检察机关对行政非诉执行活动开展法律监督，最近几年越来越受到重视。特别是最高人民检察院（以下简称最高检）确立刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”全面协调充分发展的法律监督总体布局以来，行政非诉执行监督成为做实行政检察，尤其是破解基层行政检察发挥作用难的新的增长点和突破口。行政法学界和实务界对行政非诉执行监督的理论和实践问题的研究逐渐给予更多关注。本文拟从行政非诉执行的性质和检察机关的法律地位分析着手，探究行政非诉执行监督的理论依据、现实依据和规律特点，并对司法实践中遇到的实际问题作出回应，进一步明确检察监督的标准和思路。

一、关于行政非诉执行监督的属性问题

2018年最高检部署在全国检察机关开展民事行政非诉执行监督专项活动，行政非诉执行监督在检察机关内部受到关注和重视，无论是监督规模还是监督质量和效果，都有长足发展。2021年修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》，总结专项活动经验，设专章规定了对行政案件执行活动的监督，进一步明确了行政非诉执行监督的条件和程序。但关于行政非诉执行监督的属性的探讨，既有理论上的困惑，也有实践中的分歧，有必要进一步厘清。

关于行政非诉执行监督的属性问题，即它是检察机关的法定职权还是法定职权之外的扩张和延伸，有不同认识。认为行政非诉执行监督不属于检察机关法定职权的观点，主要理由是：其一，行政非诉执行本质是行政权，行政非诉执行检察监督是直接对行政权的监督，缺乏理论依据；其二，行政非诉执行没有经历真正意义上的诉讼过程，与检察机关法律监督定位存在矛盾。认为行政非诉执行监督是检察机关的法定职权的观点，主要理由是：其一，行政非诉执行的性质是司法权，行政非诉执行属于行政诉讼法中行政诉讼执行活动的组成部分，法律赋予检察机关对行政诉讼活动进行监督，检察机关理应有权对行政非诉执行开展监督；其二，行政非诉执行的性质兼具司法权和行政权，从检察权的性质和权力制衡理论看，行政非诉执行监督涉及行政机关行政权内容的实现和人民法院执行权的行使，符合检察机关的法律监督性质定位；其三，从现行法律规定来看，《人民检察院组织法》第20条规定了检察机关“对诉讼活动的法律监督”和“对判决、裁定等生效法律文书执行的法律监督”，加强行政非诉执行检察监督是全面履行法律监督职能的重要内容。两种观点的分歧，主要取决于监督对象的性质和监督主体的法律定位。

（一）监督对象的性质：从行政非诉执行的性质看行政非诉执行监督的属性

关于行政非诉执行的性质，主要有司法性质说、行政性质说和阶段性质说。持司法性质说的学者主张，从程序和目的来看，在行政非诉执行中，人民法院依照司法程序作出准许执行的裁定，体现了司法最终解决争议的目的。主张行政性质说的学者认为，从执行依据和内容来看，行政非诉执行以行政机关作出的行政决定为执行依据，执行内容是为了实现行政决定确定的义务，司法只是一种辅助的程序设计。阶段性质说主张，行政非诉执行分为审查阶段和执行阶段，审查阶段是司法审查，具有司法权性，执行阶段是行政执行，具有行政权性。不同学说之间虽然结论不同，但都是从司法权和行政权之间的区分来探究行政非诉执行的性质。从现有法律规定和司法权、行政权本身特性来看，行政非诉执行同时具有司法权和行政权的性质，不能简单地归入“行政主导型”或“司法主导型”。从司法权性质来看，我国行政非诉执行制度，是人民法院对行政机关行政处理决定的强制执行，属于行政强制执行的范畴，虽不是简单的司法主导型，仍强调司法审查的“控制阀”作用。“控制阀”是指《行政诉讼法》第97条及相应司法解释授权人民法院履行行政非诉执行职能，让人民法院对行政决定的合法性进行审查，以阻止对明显的违法行政决定的强制执行，保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此，行政非诉执行具有司法行为特征，突出表现在人民法院须依法对行政决定的合法性进行审查。从行政权性质来看，《行政诉讼法》没有对行政非诉执行的司法审查作出细化规定，但是《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）中对此作出了明确规定，人民法院司法审查受到严格的限制。从这个角度说，行政非诉执行与执行是特殊与一般的关系，行政非诉执行究竟是对人民法院裁定的执行还是对行政决定的执行并不“泾渭分明”。司法权是判断权，其本质内容是判断，行政权是管理权，其本质内容是管理。行政非诉执行中，一方面人民法院有权做出对行政执行行为是否受理和是否准予执行的裁定，这是人民法院的判断权，具有司法性。另一方面，行政机关作出的行政决定予以实现，才能达到行政行为的目的，行政非诉执行制度能够让行政行为的执行活动更加规范，达到行政管理目的，这是行政机关的管理权，具有行政性。而且，从两种权力的历史渊源来看，行政权和司法权都属于法律实施，存在天然的亲缘性。可见，从权力性质、制度设计、历史渊源来看，行政非诉执行同时具有司法权和行政权的双重性质。

检察监督基于法律监督的宪法定位，对行政权行使的合法性、对人民法院的执行进行监督是应有之义。并且，根据《行政诉讼法》第11条和第101条的规定，检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，其中执行监督就应当包括裁判执行监督和非诉执行监督。而且，在行政非诉执行中引入检察权，可以强化监督，这与权力制衡理论的要求是相吻合的。

（二）监督主体的法律地位：从检察机关的功能和价值定位看行政非诉执行监督的属性

从检察机关的功能和价值定位来看，检察监督的功能发挥需要行政非诉执行监督。《宪法》第134条、《人民检察院组织法》第2条规定人民检察院是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第20条进一步规定了检察机关的八类监督职权，其中有“（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督”。行政非诉执行规定在《行政诉讼法》执行章节中，同时行政非诉执行也包括了对人民法院作出裁定的执行，属于对生效法律文书的执行。所以，对行政非诉执行监督属于检察机关法定监督职权中的第六项。

一方面，完善行政非诉执行制度与全面深化行政检察监督相辅相成。其一，加强行政非诉执行监督是履行好新时代法律监督任务的重要举措。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《监督意见》）对全面深化行政检察监督提出要求，明确行政检察要依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益，并且在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。《监督意见》还要求对人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，要加大法律监督力度，维护社会公平正义。行政检察做实行政非诉执行监督工作，就是为了更好地解决执法不严、司法不公的问题。其二，中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》）从权力制约监督、矛盾纠纷化解、深化体制改革三个层面，进一步对行政非诉执行制度提出要求。从化解矛盾纠纷层面，《纲要》指出“支持法院依法受理和审理行政案件，切实履行生效裁判。支持检察院开展行政诉讼监督工作和行政公益诉讼，积极主动履行职责或者纠正违法行为。认真做好司法建议、检察建议落实和反馈工作”。行政非诉执行监督是检察机关开展行政检察监督工作的重要内容，《纲要》中进一步明确这项制度，同时也要求行政机关要“认真做好”对检察建议的落实和反馈，一定程度上增强了检察建议的刚性。从权力制约监督层面，《纲要》明确要“推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调”。检察监督是行政权力制约监督体系的重要力量，在行政非诉执行制度中，行政检察更是发挥着“一手托两家”的职能作用，实现同行政机关、司法机关的相互协调，发挥有机贯通的融合力量。《纲要》对深化行政执法体制改革、健全行政执法工作体系，从程序、方式、领域、监督上提出要求，特别是对裁量范围、种类、幅度、执法资格提出具体要求，这将是行政检察在执法监督领域的工作重点。其三，行政非诉执行监督是全面保障当事人实体权益的重要手段。行政非诉执行涉及实体问题，对当事人的实体权益可能造成影响，甚至影响社会公共利益。行政相对人在法定期限届满后，没有主张权利，并不意味着行政机关作出的行政决定是合法合理的。因此，有必要通过检察监督确保人民法院依法行使司法权，并“穿透”监督行政机关作出的行政决定是否合法。其四，突破行政非诉执行发展瓶颈的现实需求。行政诉讼法关于行政非诉执行制度的规定已历经三十余年，后几经修改，没有实质性变化。随着经济社会不断发展，行政非诉执行案件量不断增加，需要执行的行政决定种类也日益复杂，目前行政非诉执行制度已经面临各种挑战，加强行政非诉执行检察监督的重要性、紧迫性、现实性愈加凸显。

另一方面，检察机关对行政非诉执行实施检察监督，还在于行政非诉执行制度和检察监督在目的上相一致。我国在强制执行模式选择时，采用行政非诉执行制度主要目的在于“效率优先，兼顾公平”，一是降低行政强制执行成本，提高行政决定执行效率，二是有利于保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权。而行政非诉执行监督，就其功能来说，是“一手托两家”，既监督人民法院公正司法，又推进行政机关依法行政，既有利于促进人民法院依法履职，确保裁决得到有效执行，又保护当事人合法权益，有利于维护行政权威，推进行政机关依法行政。两者在目的上具有同一性，都强调保护合法权益、推动依法行政。

综上，从行政非诉执行监督的属性看，行政非诉执行监督是全面推进行政检察监督的必然要求，具有不可替代的作用。对行政非诉执行开展法律监督符合检察机关的性质定位，是检察机关依法履行法律监督职权的重要内容，有法理依据、现实依据和法律依据，这是行政非诉执行制度的性质所决定的，也是检察机关对行政诉讼监督的职责所在，属于检察机关的法定职权。但是，相较于传统的行政诉讼监督职能，行政非诉执行监督是行政检察新的职能，关于行政非诉执行监督的法律规范等还有待完善。司法实践中，由于对检察监督的范围、方式和标准仍存在疑问，各地办案标准不一，下文将结合具体案例，分析相关问题，明晰范围、统一标准，进而指导司法实践。

二、厘清行政非诉执行监督的范围、方式和标准

2018年最高检在全国检察机关部署开展行政非诉执行监督专项活动以来，行政非诉执行监督工作进入了快速发展时期，办理了一批质量和效果良好的案件，编发了一批有影响力的典型案例，积累了一些行之有效的经验做法。虽然修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《行政诉讼监督规则》）在第7章对“行政非诉执行监督”作出原则规定，但从各地检察监督实践情况看，行政非诉执行监督的范围、方式和标准，仍是重点难点问题。

（一）关于行政非诉执行监督的范围明晰问题

行政非诉执行监督主要立足于监督人民法院对行政非诉执行申请的受理、审查、裁定和执行实施活动，以及由此“穿透”监督到行政环节中行政机关存在的违法行使职权或不行使职权，是对司法活动和对行政执法的双重监督。行政非诉执行监督的任务主要包括：其一，监督人民法院依法受理、审查、裁定和强制执行行政非诉执行案件；其二，促进行政机关依法行使职权，规范行政执法行为；其三，化解非诉执行行政争议。从监督任务看，行政非诉执行监督最直接的任务是监督司法权。同时，在监督司法权的过程中，坚持全面审查原则，必然要对申请人民法院强制执行的行政行为的合法性也进行监督。因此，行政机关也是行政非诉执行监督的监督对象，这里的行政机关包括作出涉案行政决定的行政机关，以及检察机关办案中发现的其他存在行政不规范、违法或存在制度漏洞的行政机关。

可见，行政非诉执行的监督范围应主要包含两方面：一方面，监督人民法院对行政非诉执行申请的受理、审查、裁定和执行实施过程。如，对依法应当受理的执行申请不予受理又不依法作出不予受理裁定的，对已经受理的执行案件不依法作出执行裁定、无正当理由未在法定期限内采取执行措施或者执行结案的，违法不受理执行异议、复议或者受理后逾期未作出裁定、决定的，暂缓执行、停止执行、中止执行的原因消失后不按规定恢复执行的，依法应当变更或者解除执行措施而不变更、解除的，对拒绝履行行政判决、裁定、调解书的行政机关未依照《行政诉讼法》第96条规定采取执行措施的；另一方面，在监督人民法院行政非诉执行过程中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以督促其纠正。如湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案，在本案中，水利局对河道违法建设有强制执行的权力，无需申请人民法院强制执行，却向人民法院申请执行，人民法院受理并裁定准予执行。《行政强制法》规定的行政强制执行，包括行政机关直接强制执行和行政机关申请人民法院强制执行两种类型。如果行政机关有直接强制执行权，又向人民法院申请执行，不但浪费司法资源，而且容易引起相互推诿，降低行政效率。因此，检察机关办理行政非诉执行监督案件，应当查明行政机关是否具有直接强制执行权，对于具有直接强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行，人民法院不应当受理而受理的，应当依法进行监督。本案中，检察机关依法提出检察建议，建议人民法院规范行政非诉执行案件受理等工作；同时，也建议水利局依法强制拆除违法建筑物。

对行政机关怠于申请强制执行的监督，是行政非诉执行监督检察实践中的一个难点。行政机关怠于申请或者怠于履行强制执行导致执行等“落空”，属违法情形，检察机关在履行法律监督职责中发现的，应当通过制发检察建议督促其纠正。实践中面临的主要问题是，行政机关确实存在怠于申请强制执行的违法情形，而且已超过三个月的申请期限。此种情况下进行检察监督是否违反“一事不再罚”原则，还有无监督必要？我们认为，行政非诉执行监督有多重目的，包括要求行政机关采取补救措施、纠正违法情形、追究相关工作人员责任、防止类似情形再次发生等。其一，我国法律规定的“一事不再罚”原则仅适用于罚款，不适用于其他行政处罚种类。即使行政机关已完成申请强制执行程序，其他行政机关仍可对违法者依法处以其他行政处理。其二，如果行政相对人的违法行为存在重复性或连续性，即在行政处罚后又重复实施该违法行为或违纪行为处于持续状态的，行政机关可依法再处以行政处罚。其三，行政机关虽丧失申请执行权，但仍享有行政管理职责，仍可以采取协商、催告等方式，促使行政相对人自觉履行行政处罚义务。其四，即使行政处罚“落空”已无法补救，还可以通过检察建议以及移送行政相对人违法违纪或者犯罪线索函等方式，要求相应行政机关改进工作、完善制度，或者建议有关部门追究违法者相应责任，防止类似违法情形再次发生。

对执行和解的监督，也属于行政非诉执行监督的范围。执行和解是在行政强制执行权行使过程中，行政机关为了更好地、以更柔性的方式实现执法目的，而与被执行人达成的协议，其前提是不损害公共利益，也不损害他人的合法权益，其内容可以是分阶段履行义务，也可以是对当事人积极采取补救措施的行为予以一定的折抵，比如可以减免加处的罚款或者滞纳金。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第66条第2款规定：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳”。《行政强制法》第42条第1款规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”该规定针对的是行政机关自行强制执行的案件，对于是否可以扩大适用至行政机关申请人民法院强制执行的案件，未明确规定。《全国人大常委会法工委对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》中进一步明确了，《行政强制法》第42条第1款规定的“实施行政强制执行”，既包括行政机关自行强制执行，也包括行政机关申请人民法院强制执行；并且指出，人民法院受理行政强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。无论是行政机关自行强制执行，还是申请人民法院强制执行的案件，在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，行政机关都可以与当事人达成和解协议。但是需要注意的是，如果案件已经进入人民法院受理阶段，行政机关则不能以减免加处罚款来和解。

针对行政机关在执行和解环节容易发生违法行为的情形，检察监督过程中要重点审查以下几方面：（1）如果行政机关允许当事人分期、分阶段履行，而约定的履行方式或履行期限明显超出合理范畴，比如长达十几、二十年，则存在以和解方式规避强制执行的嫌疑；（2）对于行政机关本应向人民法院申请强制执行而不申请，却与行政相对人达成和解的案件；（3）行政机关仅可以就涉及行政裁量的行政行为进行和解，对羁束行政行为没有和解余地，法律法规另有规定除外。且对行政裁量行为如罚款进行和解时，只有在当事人采取补救措施的情况下，才可以对加处的罚款和滞纳金进行减免。如，江苏某金属制品有限公司等17家企业环境违法行政处罚非诉执行监督系列案，环境保护局等3家行政机关对某金属制品有限公司等17家企业环保违法分别处以责令改正及2万元到25万元不等的行政罚款。因涉案企业未依法履行行政处罚，行政机关向人民法院申请强制执行，人民法院裁定准予执行。执行过程中，涉案企业自动纠正了上述违法行为但未缴纳罚款。人民法院应当事人申请主持双方就罚款数额进行和解，行政机关大幅度减少罚款本金与被处罚企业达成执行和解协议。检察机关经审查认为，上述17个行政非诉执行案件经执行和解后共违法减免罚款本金199.3万元，遂向行政机关发出检察建议督促其纠正。

针对人民法院在执行和解环节容易发生违法行为的情形，检察监督过程中要重点审查以下几方面：（1）行政相对人未完全履行责任，而且行政机关也未与相对人达成和解，人民法院却以和解协议履行完毕为由结案的。如，湖北某混凝土有限公司某分公司环境违法行政处罚非诉执行监督案，环境保护局向人民法院申请强制执行，人民法院裁定准予强制执行。某分公司缴纳执行款人民币3.1万元后，人民法院以和解协议履行完毕为由作结案处理。检察机关审查认为，环境保护局未与某分公司签订书面执行和解协议，也未达成口头执行和解协议，该公司仅缴纳罚款，未改正环境违法行为，仍在正常生产经营。检察机关遂向人民法院发出检察建议，人民法院恢复了案件执行。（2）关于人民法院是否应当对执行和解协议进行审查。执行和解涉及公权力的妥协和让步，与民事案件执行和解中人民法院系尊重当事人双方对私权的处置不同，公权力妥协和让步必须以不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益为前提且必须合法。从法理上讲，人民法院对执行和解协议负有审查义务，但目前法律、法规、司法解释均未明确规定人民法院应当对行政机关与当事人达成的和解协议进行审查。如，广西壮族自治区某矿业公司违法占地非诉执行监督案，国土资源局向人民法院申请强制执行，要求某矿业公司拆除在非法占用土地上新建建筑物和构筑物并退还非法占用的土地。人民法院作出裁定准予执行后，国土资源局与某矿业公司达成执行和解书，人民法院裁定终结本次执行程序。其后，该案一直没有执行，国土资源局向检察机关申请监督。检察机关经审查后提出检察建议，建议人民法院对双方当事人达成的执行和解书进行合法性审查。

此外，明确行政非诉执行监督的范围，实践中还要把握其与行政公益诉讼诉前检察建议的区别。人民法院、行政机关实施不到位，导致国家利益、社会公共利益受损害的情形，究竟依照何种程序予以监督。如，在江苏省某市自然资源和规划局申请执行退还土地、拆除建筑物、恢复土地原状及罚款决定检察监督案中，镇政府不负有行政法意义上的行政职责，没有履行强制执行的行政职责，而且其未能将被占土地上的停车场拆除并恢复原状，是因为存在周围大企业物流目前急需该停车场的客观原因，属于因客观原因导致镇政府面临公共政策与强制执行的难题，不属于不履职或怠于履职的情形。检察机关审查后，向镇政府发出行政检察建议，同时采用多元共治的方式组织政府部门、企业、商户等召开圆桌会议，促成各方理解、采纳检察建议。办理本案的难点在于，如何厘清行政非诉执行监督与行政公益诉讼的履职边界。从本案可见，行政机关对于公益损害情形不负有行政法上的职责义务，或者行政机关为维护或恢复公益尚处于公共决策过程中的，检察机关应当以行政检察方式建议行政机关强化社会治理为妥，同时也可采取多元共治的方式，加强沟通协调，共同推进行政非诉执行工作，实现对国家利益和社会公共利益的维护。

（二）关于行政非诉执行监督的思维方式问题

行政检察“一手托两家”，既促进人民法院依法审判，又推进行政机关依法履职，监督的同时也是支持。行政非诉执行监督与行政诉讼执行监督同属于对行政执行活动的监督。与对行政生效判决、裁定的监督方式不同，行政非诉执行监督的方式主要是检察建议，而不是提出抗诉或者再审检察建议。在行政非诉执行监督中实现“托”的效果，需要有类案监督和穿透式监督的思维，体现“一案三查”。其中，穿透式监督的核心原则是实质优于形式，要注重发现事实或行为本质的方法，而非事实或行为本身，强调由A到B的穿透，再到ABC的共性总结。同时，要坚持诉讼监督与行政争议实质性化解有机结合。立足人民群众的合理诉求，延伸监督职能，将矛盾化解贯穿行政非诉执行监督的全过程。这体现了马克思主义哲学中“事物是普遍联系的”“透过现象看本质”的哲学原理。

开展行政非诉执行监督强调以事后监督为原则、事中监督为例外。行政非诉执行监督的监督对象是国家机关，是一种国家权力对另一种国家权力的评价，在被监督的权力尚未行使之前即予以评价，属于权力的越界，会造成检察权的不当干预，因此行政非诉执行监督要秉持谦抑原则，除了对执行活动中的中止执行、怠于执行等未执结的以及行政活动中的怠于申请执行可能属于事中监督之外，基本都是在司法程序和行政程序结束后启动监督程序。事后监督原则，以及行政检察对行政诉讼监督案件事实认定和法律适用的全面审查原则，使得检察机关在办理行政非诉执行监督案件的过程中，更能够从个案审查中发现人民法院审判、执行，以及行政执法其他类似案件存在事实认定或者法律适用的错误，依法一并开展监督，提出类案检察建议。检察机关发现人民法院、行政机关在多起同一类型案件中有以下情形的，可以提出类案监督检察建议：其一，同类问题适用法律不一致的；其二，适用法律存在同类错误的；其三，有其他同类违法行为的。在发出类案检察建议时，检察机关只需确认普遍性事实或行为的违法，而无须对每一个行政行为都进行调查核实，也无需逐一确认行政行为违法。

开展行政非诉执行监督，应当坚持穿透式监督理念。司法办案中，检察机关发现行政机关行政管理、执法中存在的普遍性问题，依法向其发出类案检察建议。通过履行行政检察职能，结合办案，对一个时期（阶段）行政管理源头性、普遍性问题，深入开展调查研究，分析存在问题的原因，通过发出类案检察建议、发布行政检察白皮书、专题报告等方式向地方党委政府提出有针对性、实效性的意见建议，向源头治理、系统治理、综合治理延伸。如，河南省甲县违法占地非诉执行监督系列案，检察机关加强与人民法院的协作配合，通过对21起行政非诉执行案件进行监督，促使人民法院对后续案件依法立案、准予执行，并依法执行，从而进入良性循环。同时，检察机关也积极与行政机关沟通，争取理解、配合进而主动纠正，共同维护国家利益和社会公共利益，这体现了“托”中“监督”，更彰显“支持”。

综上，行政非诉执行监督更强调通过个案监督穿透至类案监督，实现从个案到类案再到专项机制衔接，强调对普遍性问题的总结提炼，达到“办理一案治理一片”的效果，节约司法资源，提高办案效率和办案质量。

（三）关于行政非诉执行监督的层次标准问题

行政非诉执行监督标准是检察机关对行政非诉执行提出监督纠正意见时应注意把握的尺度，涉及检察权、司法权、行政权三者之间的关系，应当严格把握监督标准，确保监督权力依法行使。

从权力运行看监督标准，检察机关对人民法院的监督可从“两个层次”来把握：第一层次，对“人民法院对行政机关强制执行申请的书面审查”的监督。人民法院裁定受理行政机关的强制执行申请后，案件进入审查程序。司法实践中，人民法院对行政非诉执行案件的审查标准明显低于行政诉讼案件的审查标准，原因在于：一方面，司法权应充分尊重行政权的公定力，人民法院应尊重行政程序，只能进行单方的书面审查，不能重复行政调查行为；另一方面，行政非诉执行案件发生的前提是当事人既不提起行政诉讼也不履行义务，确立此制度是为了及时实现行政目的。因此，《行政强制法》第57条规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查。“第一层次”的检察监督，应围绕人民法院的书面审查内容和程序来监督，如对于“申请材料是否齐全”“是否有管辖权”“申请是否逾期进行”等形式内容进行监督。第二层次，对“人民法院对行政机关强制执行申请的实质审查”的监督。为防止出现违法行政执行，体现司法权的最终裁定价值，对于符合“三个明显”法定情形的案件，进入第二层次，即人民法院应对行政决定进行审查，增加了纠正行政决定可能存在错误的环节。因此，《行政强制法》第58条规定，针对符合“三个明显”法定情形的案件，人民法院要进行实质审查。检察机关的监督重点是，如果案件符合“明显缺乏事实依据”“明显缺乏法律依据”“其他明显违法并损害被执行人合法权益”的三个法定情形，但是人民法院经过书面审查未发现问题，便在7日内作出执行裁定，致使案件没有进入到实质审查阶段。检察机关在第二层次的监督标准，关键是对案件是否符合“三个明显”法定情形的判断。需要注意的是，基于检察权的谦抑性，只有案件符合人民法院需要进行实质性审查的“三个明显”法定情形标准的，检察机关才能从“第一层次”进入“第二层次”的监督，否则仍停留在“第一层次”的监督。

检察权是一种主动、积极的公权力，既要保持谦抑性，也要能动履职。行政非诉执行监督中，涉及检察权对司法权和行政权的监督。对司法权的监督体现在“两个层次”的监督中；对行政权的监督，主要是指检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。在履行行政非诉执行监督职责中，检察机关经调查核实后，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，应当进行监督。需要注意的是，虽然是在履行行政非诉执行监督职责中发现的，但这属于行政违法行为监督，检察机关要对行政机关提出纠正违法检察建议并督促其纠正。行政违法行为监督同行政非诉执行监督都属于“诉讼外”监督，相较于传统的行政诉讼监督职能，是行政检察新的职能，也是做实行政检察新的突破口。对于属于行政违法行为监督的案件，检察机关要依照行政违法行为监督的监督标准、监督原则来办理案件，提出纠正违法检察建议。

综上，关于行政非诉执行监督的范围、方式和标准的探讨，是对行政非诉执行监督一般性问题的思考，对于统一各地司法办案标准具有积极意义。随着司法改革的不断深入，行政非诉执行制度日渐完善，检察监督也要与时俱进，随之而来，会在特定领域出现新问题新情况。例如对人民法院裁执分离案件的监督，也同样面临诸多困惑，要结合裁执分离制度的特点开展检察监督。

三、对人民法院裁执分离案件的监督

裁执分离制度是指将审查裁定权与组织实施执行权分属人民法院和行政机关的制度。行政非诉执行案件中的裁执分离指行政机关向人民法院申请强制执行行政决定后，人民法院负责审查裁定，人民法院裁定执行过后由行政机关负责组织实施。裁执分离制度经最高人民法院（以下简称最高法）与多部门协商在司法解释中提出，目前已成为行政非诉执行体制改革中的重要方向。然而，实践中裁执分离制度缺乏明确具体的实施规范和操作指引，导致行政非诉裁执分离案件执行过程中面临诸多阻力，案件执结率低。检察机关对人民法院裁执分离案件监督同样面临诸多困惑，需进一步厘清。

（一）开展裁执分离检察监督的必要性

检察机关对裁执分离案件开展检察监督的必要性体现在：一方面，裁执分离制度是对传统非诉执行体制的升级和改造，是由人民法院内部裁执分离到外部裁执分离的转变，执行主体不是人民法院而是行政机关，有利于实现实体公正与执行效率的结合，是行政非诉执行制度的升级设计。裁执分离制度同传统的行政非诉执行是特殊和一般的关系，其继承了行政非诉执行的性质，与检察监督职能具有逻辑上的统一性。另一方面，裁执分离的救济程序和责任认定较复杂，缺少法律明确规定。有观点认为，人民法院已经裁判给行政机关执行，按照“谁执行谁负责”，在执行阶段若发生纠纷，人民法院可以免责，应由负责执行的行政机关承担相应责任。也有观点认为，即使在执行阶段发生纠纷，人民法院同行政机关应承担连带责任，因为行政机关执行的是人民法院的裁定，人民法院没有做出正确合理地裁定，也要承担责任。在裁执分离案件中，行政机关强制执行的过程是风险最高的环节，这种高风险性在房屋拆迁、违建拆除等重大、复杂行政非诉执行案件中表现得尤为突出。应该由谁承担责任，怎样追究责任，是司法实践中的难题。行政检察“一手托两家”，开展对行政非诉执行裁执分离案件的监督，有助于厘清人民法院和行政机关之间的责任认定，避免由于责任不明晰造成相互推诿，对个人合法权益和社会公共利益造成侵害。

（二）对裁执分离案件的检察监督范围

一是人民法院裁定的案件是否属于“裁执分离”案件领域。裁执分离制度最早在国有土地上房屋征收领域探索推行，在最高法司法解释和司法文件确定国有土地上房屋征收领域适用“裁执分离”机制后，一些地方人民法院在实践中又进一步探索将裁执分离适用范围扩大至集体土地征收补偿、国土拆违、责令交出土地以及环保责令停产停业等领域。目前，不同地区裁执分离制度适用的领域并不相同。各地检察机关首先应辨析本地区人民法院行政非诉执行案件规定适用裁执分离的案件领域有哪些，主要以各地发布的具体规定或人民法院与行政机关协商一致后发布的联签文件为准。检察机关在实践中需要结合本地裁执分离改革整体推进情况审查裁定、执行，不宜随意扩张适用范围。如，湖北某房地产开发公司非法占用耕地行政非诉执行监督案，国土资源局向人民法院申请强制执行、人民法院裁定准予强制执行。其中行政处罚决定书第1、2项内容“退还非法占用土地”“拆除建筑物和其他设施，恢复土地原状”由国土资源局组织实施，对第2项中“罚款221372.00元”由人民法院强制执行。由于国土资源局无强制执行权，致该案一直未予执行。检察机关依职权监督发现，2017年国土资源局先后向人民法院移送40件申请强制执行的土地违法案件，其中21件人民法院均作出“退还非法占用的土地”“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”或“拆除建筑物和其他设施”部分由国土资源局执行的裁定。国土资源局因无强制执行权而无法执行人民法院的裁定，导致涉案土地始终处于被非法占用的状态。检察机关审查发现，人民法院参照最高法《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》，将违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，“退还非法占用土地”“拆除建筑物和其他设施，恢复土地原状”裁定由国土资源局组织实施，并未与行政机关达成共识，也无相关规定，该案处于“裁而不执”的状态。检察机关向人民法院提出检察建议。人民法院采纳检察建议，同时对2017年国土资源局申请执行的21件非诉执行案件存在同样问题的相关裁定一并予以撤销并重新进行审查。

二是人民法院裁定的执行机关是否具备执行能力。行政非诉执行既包括财产类的执行，也包括行为类的执行，而行为类执行又包括作为类执行与不作为类执行。鉴于当前对于行政非诉执行中的裁执分离案件各地适用范围不同，人民法院裁定由行政机关或地方政府（含乡镇人民政府、街道办事处）执行时既要结合各地适用裁执分离范围的实际情况，亦要考量裁定执行的内容。检察监督应注意分析人民法院裁定执行内容和执行主体是否恰当，重点关注执行机关是否具备执行能力。如，浙江某房地产开发公司拖欠619名农民工工资行政非诉执行监督案，检察机关依职权监督认为，根据浙江省裁执分离相关规定，对罚款、征收社会抚养费等涉及金钱给付义务、具有人身专属性质的作为义务的行政决定的执行，一般不适用“裁执分离”。本案中人社局不具备强制执行能力，遂向人民法院提出检察建议，建议人民法院对某公司拖欠的工人工资依法予以执行。

三是人民法院裁定的执行主体是否具有执行主体资格。如果没有执行主体资格，要监督人民法院，向人民法院发出检察建议，避免案件“裁而不执”。如，河北刘某某非法占用基本农田行政非诉执行监督案，国土资源局申请人民法院强制执行《行政处罚决定书》的3项内容：对破坏的农田进行治理；拆除违法建筑；缴纳罚款。人民法院作出裁定准予执行，并由政府及相关部门执行。检察机关审查认为，根据《行政强制法》规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。国土管理部门对作出的罚款决定没有强制执行权，法律也没有授权国土管理部门查封、扣押、冻结等强制措施，需要申请人民法院强制执行。检察机关遂向人民法院提出检察建议，建议人民法院对2018年以来国土管理部门申请强制执行的案件进行梳理，涉及罚款强制执行的应依法作出裁定。

四是人民法院裁定执行后是否送达执行机关。当人民法院以“裁执分离”方式裁定的强制执行实施主体并非申请机关时，行政裁定书如何向强制执行实施主体送达，人民法院与申请机关如何衔接，最高法相关司法解释和地方人民法院等出台的规范性文件没有明确规定和统一规范，造成强制执行困难甚至无法实现。同时，因执行机关未收到执行裁定，导致其并不掌握执行依据、执行内容甚至不知道其已有执行义务。如，山东季某某非法占用耕地行政非诉执行监督案，检察机关依职权监督认为，人民法院裁定将组织实施强制拆除主体确定为镇人民政府，但未向该镇人民政府送达行政裁定书，遂向人民法院提出检察建议，人民法院收到检察建议后，向镇人民政府送达了涉案行政裁定书。随后，检察机关进一步调查发现，人民法院裁定由政府组织实施强制执行但不送达文书的问题具有普遍性，遂开展专项监督活动，向人民法院发出改进工作的类案检察建议。

五是执行实施行为是否违反执行依据。人民法院对行政非诉执行案件作出的准予执行裁定一般情况下会载明强制执行的对象、范围和内容，执行机关应以人民法院的准予执行裁定为具体执行依据实施。检察机关应重点监督执行机关执行实施行为的对象、范围、数额等是否违反执行依据，主要包括：执行实施行为是否超越执行依据，如执行对象错误、执行案外人财产、执行数额与范围超越执行依据等；或者执行不到位，如执行的数额、范围与执行依据不符等。

六是执行机关是否怠于执行。实践中最常见的问题是行政机关收到法院的执行裁定后因执行难、执行风险大等原因拖延执行、怠于执行。根据最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）印发的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第18条，检察机关可以向行政机关发出检察建议督促其履行。如，某市国土资源局申请强制执行杜某非法占地处罚决定监督案，国土资源局向人民法院申请强制执行杜某违法占地行政处罚决定第3项“拆除对不符合土地利用总体规划的土地（基本农田）上的建筑物和设施”和第4项“处以人民币13856.06罚款”。人民法院立案受理后，裁定准予执行行政处罚决定第3项内容，并由镇政府组织实施。检察机关依职权监督查明，镇政府未根据人民法院裁定书内容组织实施拆除，土地未恢复至复耕条件。遂向镇政府提出检察建议，建议镇政府查明违法建筑物和设施未拆除的原因，并依法处置。镇政府收到检察建议后，迅速行动，拆除案涉违法建筑物和设施。

七是执行机关执行措施是否恰当。为了实现行为类（包括要求被执行人作为与不作为）的执行目的，执行机关一般需要通过采取适当的执行措施，迫使被执行人完成行政决定的内容或无法从事行政决定所禁止行为，如通过代履行间接手段来实现。此类执行措施，在符合法律规定的情况下，应当允许执行机关在组织实施过程中采取。但如果是采取对相关场所、物品、设施进行查封、扣押等强制措施的，或者对被执行人或相关人员予以限制人身自由的，原则上应由人民法院或者有权的行政机关实施。主要依据是《行政强制法》第17条第1款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”《行政强制法》第17条第3款规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第160条第3款规定：“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”因此，检察监督应注意执行机关采取的执行措施是否合法、恰当。

（责任编辑：刘艺）

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