笔谈｜周佑勇：健全行政裁量基准的新使命新任务

编者按：

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健全行政裁量基准的新使命新任务

周佑勇（中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授）

|正文

党的二十大报告对扎实推进依法行政，加强法治政府建设作出重大决策部署，明确提出要“健全行政裁量基准”，为新时代进一步规范行政裁量权，全面推进行政裁量基准的法治化建设指明了前进方向、提出了新的使命任务。行政裁量基准，是近年来伴随着裁量权治理转型而在我国执法实践中逐步建立起来的一种新兴制度，旨在通过细化量化行政裁量权的具体行使标准来实现对裁量权的自我规制。^[1]作为一种执法实践创新，行政裁量基准植根于中国本土实践，尤其是中国基层社会治理实践，是我国依法行政推进过程中形成的一种最具价值和生命力的新型裁量治理模式。这项执法创新，立足法治中国的问题，联系法治中国的实际，饱含法治中国的元素，是法治中国建设实践的一种成功典范。因此，从国家战略层面进一步健全行政裁量基准，更加有效地发挥其制度优势和治理效能，不仅对于扎实推进依法行政，而且对于深入推进法治中国建设，都具有十分重大而深远的意义。

一、健全行政裁量基准是扎实推进依法行政的重要举措

习近平总书记指出：“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”^[2]近年来，全国各地区各部门不断加强法治政府建设，依法行政能力和水平有了较大幅度提升。但是，仍然存在权力滥用乱象，“执法随意、裁量不公”依旧是法治政府建设的顽疾。而行政裁量基准通过设定具体化的裁量权行使标准实现裁量权的自我控制，为限定、建构和制约行政裁量权，实现行政执法公平正义提供了新的思路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，提出了推进全面依法治国的重大战略部署，坚持将权力关进笼子里。其中，构建行政裁量基准制度成为我国法治政府建设的重要路径和重要抓手。党的十八届四中全会首次从国家战略层面，明确提出要“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。党的十九届四中全会强调：“严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权。”2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出：“全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。”2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》进一步要求：“全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。”^[3]可以说，建立健全行政裁量基准制度，是在全面依法治国战略要求下，加强法治政府建设，推动严格规范公正文明执法，提高行政机关执法能力和水平的重要举措，也是在建设中国特色社会主义法治体系下，弥补行政机关行政裁量权规范不足，解决行政随意执法、滥用裁量权突出问题的重要制度。

近年来，各地区各部门积极响应中央要求，全面推进行政裁量基准制度建设，行政裁量基准“呈现出多种类、多领域和多层次的发展态势”。^[4]目前，针对指导行政执法机关如何制定具体行政裁量基准的制度，31个省（区、市）人民政府和国务院有关部门都有相关规定。就作为行政执法直接依据的具体行政裁量基准而言，据初步统计，省级人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1000多个，设区的市人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1200多个，区（县）人民政府及其部门制定的行政裁量权基准近3000个。^[5]此外，行政裁量基准不仅已经遍布行政处罚领域，还在行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付等非行政处罚中广泛出现，^[6]并且获得了全方位认可和接纳。面对我国实践中大量涌现的行政裁量基准，根据党中央、国务院部署要求，2022年7月29日国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），第一次从国家层面对建立健全行政裁量基准制度作出全面、系统的规定，为行政裁量基准的制定提供了统一性的指引。

然而，正如该《意见》指出的，“行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生”，依法行政工作仍然面临严峻形势。针对这种情况，党的二十大报告强调要“扎实推进依法行政”。所谓“扎实推进”，更加强调了推进的深度、力度和效果，要求进一步将依法行政工作抓得更深、更细、更实。党的二十大报告将“健全行政裁量基准”作为“扎实推进依法行政”的一项重要举措，第一次写入党的全国代表大会报告。这不仅明确宣示了这项举措已上升为党的最高决策部署，必须得以切实有效地贯彻实施，同时也意味着我们必须将“健全行政裁量基准”作为一项重大举措，更深层次、更大力度、更加坚实地使其落地见效。

二、从国家战略层面推进对行政裁量基准的统一立法

现阶段，我国行政裁量基准虽然已经初具规模，但呈现出明显的发展疲态，各地区各部门热情度大大降低，基准文本的重复化、形式化、批发化及过度规则化等问题凸显。一方面，这与缺乏全面、系统、统一的裁量基准制定和适用规则密切相关。在我国，行政裁量基准催生于地方，由下而上地发展，实践始终走在立法之前，规则经常迟到，这致使在如何制定和适用裁量基准问题上，缺乏统一的立法规则。2021年新修《中华人民共和国行政处罚法》尽管从立法上有所供给，^[7]但整体上仍显单薄。2022年国务院办公厅印发的《意见》，内容虽然详尽，但属于仅具有指导性的政策文件，且位阶仍然过低。近年来，各地区各部门制定的裁量基准总则，如《广州市规范行政执法自由裁量权规定》（2009）、《湖南省规范行政裁量权办法》（2009）等，虽然能够实现本地区本部门的局部统一，但不同地区之间仍然做法不一。这导致在行政裁量基准的制定义务、制定权限、制定程序、法律效力、适用规则等具体问题上，无法获得制度共识，难以形成科学认识，文本之间的重复抄袭和立场冲突并存，亟须加以全面、系统、统一的立法规范。

另一方面，也与缺乏具体、明确、前瞻的裁量基准建设目标与发展规划密切相关。过去，行政裁量基准催生于基层，也发展于基层，是对基层实践智慧的提炼与归纳。但是，这些实践经验并未获得全面总结与升华，基层部门的有限智识也无法提供前瞻性规划。我国行政裁量基准工作既缺乏未来发展方向和建设远景，也缺少足够的制度创新和探索精神。这导致我国行政裁量基准工程的后期发展一直裹足不前，进展缓慢，既没有及时在新领域和新行业中更新基准，也没有在非行政处罚类基准文本中发展出固定的基准制定技术。因此，亟须转变观念，建章立制，规划未来。

当前，党的二十大报告已将“健全行政裁量基准”作为“扎实推进依法行政”的重要举措和具体抓手。行政裁量基准未来向何处走，不仅需要基层执法经验，更需要国家战略规划；不仅需要政策文件，更需要统一立法。国务院应考虑将行政裁量基准的统一立法工作上升为国家战略，尽快制定《行政裁量基准制定程序条例》（简称《条例》），以立法规则规范推进、统筹建设。在《条例》制定过程中，须遵循如下思路：一是要充分考虑现实性与前瞻性的有机统一。既要尊重现实，充分反映裁量基准在不同地区不同级别不同部门执法活动中的现实问题，又要高于现实，依据裁量基准的发展态势前瞻未来，为新型裁量基准指明方向。二是要充分考虑地方经验总结和国家法制统一的有机结合。既要照顾地方，充分总结和借鉴地方执法经验，又要高于地方，顾及国家法制统一，确保裁量基准的合法性和公平性。三是要充分考虑裁量基准制定与适用的有机贯通。既要涉及前端，对裁量基准的制定程序进行统一规范，又要顾及后端，为裁量基准的后期适用明确规则，尝试建构全流程规范体系，确保裁量基准的统一性和权威性。

总体来说，《条例》应当以统一规范行政裁量基准为主要任务，从多方面进一步推进行政裁量基准制度的科学化构建和法治化建设。在名称界定上，针对理论和实务中所使用的“裁量基准”“裁量标准”“自由裁量权基准”“行政裁量权基准”等不同范畴及认识分歧，应当将其统一表述为“行政裁量基准”，统一界定为是“行政机关在法定授权范围内通过情节细化和效果格化的技术对行政裁量权的具体行使标准予以细化量化而制定的规范性文件”。这里应当明确将行政裁量基准定性为一种规范性文件。前述《意见》将行政裁量基准分为规章和规范性文件两种发布形式，将作为行政立法的规章纳入其中，扩大了裁量基准的范围，显然是不妥的。在立法框架和内容选择上，除总则之外，《条例》应当对行政裁量基准的制定主体及权限、制定程序、技术要求、适用效力、法律监督等作出系统规定，重点解决现行实践中存在的诸如“行政裁量基准是否应当公开”“是否必须公众参与”“如何划定行政裁量基准的制定权限”“如何适用行政裁量基准的效力”“如何科学规范行政裁量基准的技术构造”等较有争议的问题，以保证行政裁量基准领域的法制统一，确保该项制度的法治功效能够得以有效发挥。^[8]

三、完善行政裁量基准的监督审查机制和科技保障体系

作为“扎实推进依法行政”的重要抓手，行政裁量基准就是要通过有效规范行政裁量权，推动提升行政执法的质量和效能，切实维护人民群众合法权益，让人民群众在每一项执法活动中看到风清气正，在每一项执法决定中感受到公平正义。裁量基准既关系到行政执法结果的公平与公正，也关系到行政执法效果的科学与合理。因此，从制度上有效解决裁量基准制定程序是否公开透明，实践运用是否严格遵循，错误设定是否及时纠正等问题，都是“健全行政裁量基准”的关键环节和必备内容。

为了更好地承载公平与正义，裁量基准须接受严格的法治监督与审查。在裁量基准制定中，要全面贯彻全过程人民民主，扩大公众参与通道和参与方式，全面公开基准文本，广泛接受市场主体和人民群众监督，维护基准文本的科学性和民主性。在裁量基准制定后，要努力创建备案审查机制，准确查找基准文本与法律、法规、规章抵触情形，及时纠正错误规定，确保基准文本的合法性和规范性。更为重要的是，要加大复议审查和司法审查力度，充分认识裁量基准的双元身份，既要用裁量基准作为审查标准协力解决争议，也要让裁量基准作为审查对象接受复议和诉讼审查，确保基准文本的参照性和可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，法院对被诉具体行政行为所依据的裁量基准是否合法有效的审查、认定和适用等享有一定的审查权。但是，当裁量基准违法时，法院仅能在其所审理的个案中将依据违法裁量基准所作出的行政决定予以撤销，而不能直接宣告该裁量基准无效。由此可见，法院对裁量基准的审查只是一种间接的审查监督。而且，这种监督的一个最大不足在于缺乏监督的启动程序。对裁量基准的监督来说，只有切实加强审判监督，将裁量基准纳入司法审查范围，才是最完全、最彻底的监督方式。此外，扩大裁量基准的司法审查范围意味着行政裁量权的运作空间受到限制，如此一来，能够将法院对行政权的司法监控效能更为有效地发挥出来，最大限度地保护利害关系人的合法权益。

健全行政裁量制度，还要充分打通现代科学技术与裁量基准之间的密切关联，以科技创新助推行政裁量基准规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段为行政裁量基准打造科技保障体系，实现裁量基准的现代化。^[9]在裁量基准制定过程中，应充分利用现代信息技术收集行政执法案例，建设数字化案例库，深入展开大样本数据收集与分析，以大数据技术归纳执法经验，预判违法行为频段、危害后果大小和法律效果格次，为裁量基准文本制定输送客观性、可预测性参照结果，提升基准文本的科学水平。同时，要充分运用现代化信息传播平台，扎实推进全过程人民民主，广泛听取公众意见，为裁量基准文本制定输送经验性、可接受性内容要素，提升基准文本的民主程度。在裁量基准执法适用中，应积极开发现代化行政执法系统。要尽量简化基准文本适用的查询和计算手续，打造一键可查、一键生成等便携式执法设备，为裁量基准执法适用创建菜单式、可自动化操作工具，提升基准文本适用的智能化水平。此外，还须广泛利用现代信息交流技术，扩充双向互动交流通道，收集分析行政裁量基准适用效果，智能抓取问题文本，打造行政裁量基准动态调整机制，为行政裁量基准文本修订搭建智能化、可对话性的信息交流平台，提升基准文本的自我完善能力。

行政法的精髓在于裁量。作为行政裁量权的规制技术，通过制定行政裁量权基准对行政裁量权进行限定、建构和制约，能够有效防止行政裁量权的滥用，并能保持行政裁量权的灵活性。^[10]为扎实推进依法行政，积极回应我国执法实践对统一规范行政裁量权的现实需求，必须从立法规范、法治实施、法治监督和法治保障各个环节进一步健全行政裁量基准。这是新时代我国法治政府建设的一项时代使命，也是深入推进法治中国建设的一项重要任务。

|参考文献

[1]周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。

[2]中共中央文献研究室 编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第37-38页。

[3]周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。

[4]周佑勇:《行政裁量基准研究》，中国人民大学出版社2015年版，第26页。

[5]参见何勇：《全面规范行政裁量权基准制定和管理工作着力提升行政执法质量和效能》，载《中国司法》2022年第8期，第32-33页。

[6]截至2022年7月，在31个省（区、市）中，有20个对行政处罚裁量权基准作了规范，有11个对行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付等裁量基准作了规定。

[7]《行政处罚法》第34条：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”

[8]参见周佑勇：《建立健全行政裁量权基准制度论纲——以制定〈行政裁量权基准制定程序暂行条例〉为中心》，载《法学论坛》2015年第6期，第10-12页。

[9]参见国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。

[10]参见周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。

《行政法学研究》创刊于1993年，是由中华人民共和国教育部主管、中国政法大学主办、《行政法学研究》编辑部出版的国内外公开发行的我国首家部门法学杂志。本刊是国家社科基金资助期刊，已被列入“中国人文社科核心期刊”、“法律类中文核心期刊”、“中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊”、“中国社会科学期刊精品数据库来源期刊”、“中国学术期刊综合评价数据库来源期刊”和“中国核心期刊（遴选）数据库”。

行政法学研究编辑部

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