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唐皇凤 | 协商治理的中国实践：经验、问题与展望
BSTRACT
摘要
协商治理是一种以公民的理性参与为基础的民主治理，具有强大的治理效能。在长期的发展实践过程中，我国已经初步构建以政治性、事务性和自治性协商治理为核心要素的现代化社会治理体系。但是，协商主体地位平等性不强，普通主体的参与动机和协商意愿较弱，协商过程随意化，程序规范化程度不够，有效的公共协商平台相当缺乏，使得协商的“治理”功能发挥面临多重障碍。在中国特色社会主义新时代，协商治理必须立足于为利益相关方搭建高效的博弈平台，通过不断优化程序规则以构建科学合理的利益均衡机制为战略突破口。以协商民主的发展促进社会民生问题的解决，不断提高基层社会治理现代化水平，是新时代协商治理发展的基本趋势。
EYWORDS
关键词
协商治理；协商民主；中国实践；新时代
UTHOR
作者简介
唐皇凤（1974-），男，湖南安化人，法学博士，武汉大学马克思主义学院教授、博士研究生导师。
OUNDATION
基金项目
国家社科基金重大项目“推进全面从严治党重大理论和实践问题研究”（19ZDA009）。
一、协商民主的治理功能
协商治理的理念源自于协商民主，是基于协商民主理念与方法而形成的一种治理实践。本质上，协商治理是一种以公民的理性参与为基础的民主治理，是一种有利于提升民主真实性、更好实现公共理性和提升公共政策合法性的治理机制。作为一种新型的民主模式，协商民主蕴含着丰富的治理要素。当协商民主运用于公共治理过程时，主要表现为一种决策方式、治理技术与治理形式。
首先，在公共决策层面，协商治理是民主公开、理性审慎的科学决策过程。协商治理是指利益相关者基于公开与理性的讨论，制定规定了强制与权力关系的规则与规范的过程[1]。在现实的公共决策过程中，人们很难制定出一个所有人都满意的“帕累托最优”方案，每项政策对不同群体或个人的成本—福利函数存在非均衡不对等的影响，每项政策的实施一般都会同时存在得利者和受损者。因此，同样的公共政策存在支持者的同时，一般还会有反对者。单纯由政府官员制定的政策，容易诱发政府与对政策不满意和不赞成的民众之间的矛盾。协商民主则提供了一套整合民众利益需求的机制，公民运用公共协商来做出具有集体约束力的决策，其优势在于能够提升公共决策的民主性和合法性[2]。协商治理强调共同利益和公共理性，在理性辩论和反复沟通的基础上，有利于识别和协调所有参与者的需要与利益，不断提高公共决策的共识度，是一种具有重大实践和发展潜能的民主决策形式。其次，作为一种治理技术，协商治理是利益相关者以理性对话和公共协商的形式和程序协调分歧和达成共识，以最大化实现公共利益的特定治理机制。理想意义上的协商，基于参与者高度理性选择基础之上的最大公约数，是形成最大程度的社会共识的治理技艺。协商治理就是在国家和社会治理过程中，采用协商方式对于政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系进行调适，达成国是商定、政策决定、事务解决、矛盾化解、权利保障和利益实现的活动和机制[3]。作为一种治理技术，协商治理是一种多元主体之间讨价还价、利益博弈、沟通说服和达成共识的技巧。最后，作为一种治理形式，协商治理强调公共治理过程中的公民理性及其作用，是一种新型的参与式治理。协商治理意味着“自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的……同时又是开放的，随时准备迎接未来的挑战。”[4]作为一种“政策制定的方式”，协商治理创造出许多新型的治理空间和机制，使得不同的机构、中介、团体、积极分子和公民个人聚集到一起，就紧迫的社会问题进行协商[5]。在公共事务协商治理的具体过程中，公民经特定的协商程序，通过自由平等的对话、讨论、辩论以及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与[6]。协商治理使得复杂社会的治理方式更加多元化与合理化，正在成为一种塑造世界各国治理景观的新型治理范式。作为一种公共问题的全新治理范式，协商治理意味着通过政府搭建的各种制度化的沟通和协商平台，自由而平等的参与者通过相互陈述各自具有可理解性和可接受性的理由，在深思熟虑和理性审慎的公开讨论与辩论过程来证明自己所支持的公共决策的正当性，并在这个过程中不断调整各自的立场观点、利益预期和内生偏好，最后达成共识程度更高、更为科学合理的治理方案的动态过程。中国的协商治理实践具有鲜明的功能主义特征，主要目的在于解决基层社会治理困境，政府借协商民主制度提高政府治理能力、缓解社会矛盾和降低社会治理风险[7]。在一个日趋复杂而多元的现代社会，协商治理是有效化解利益矛盾和社会冲突的高明政治艺术，主要优点在于：（1）有利于把冲突各方引导到沟通平台上平等讨论，在理性表达自身利益的基础上兼顾多方利益，是一种更为科学合理的利益均衡机制。（2）有利于将复杂而尖锐的干群关系转变为一种群众之间的利益调整问题，凸显人民内部矛盾的色彩，大幅度降低各种社会冲突的政治风险。（3）有利于把各群体间的利益冲突转化为一种可以讨论、沟通和商量的数量增减问题，最终提高基层社会治理的理性化和现代化水平。（4）有利于增强基层社会治理的公正性、公开性和透明性，是培育公民德性和民主参与习惯、提升社会自治能力和水平的基本方法和有效途径。协商治理可以充分利用既有政治资源，进入门槛较低，经过协商而产出的方案阻力和政治风险都较小，能够显著提升国家和社会治理效能，我们需要高度重视和充分挖掘协商的治理潜能。
二、协商治理的中国经验
作为一种重要的公民政治参与形式，在广泛多层制度化的协商治理过程中，民众参与协商治理的渠道在理论上是多种多样的，不同的国家可以根据自己的独特国情演绎不同的协商治理模式。新中国70年来，我国的协商治理已经形成了从宏观到微观、从高层到基层、从政治生活到社会生活各层面和各领域的协商治理形式和具体运行机制。在中国共产党所缔造的国家治理传统中，协商治理既是社会主义民主的重要体现，也是实现国家善治的核心机制。从协商治理发展的历史进程看，我国的协商民主和协商治理始于民主革命时期，是中国共产党所创造的独特民主政治形式和社会治理机制。在民主革命时期，中国共产党围绕民族救亡和人民解放两大主题，有选择性地与不同的阶级、阶层、政党、集团、派别和社会团体进行政治联盟和民主协商，不断发展和巩固统一战线，动员和壮大革命力量，成为革命胜利的基本经验。如抗日根据地的“三三制”政权，就是通过协商建立基层政权的典范。新中国的成立也是一个“协商建国”的过程，中国人民政治协商会议第一次全体会议成为协商民主和协商治理发展的重要历史起点，协商治理的法律和制度基础随着社会主义事业的发展而日益稳固。改革开放以来，协商治理实践进一步完善发展，如党的十三大正式提出建立社会协商对话制度，以确保领导与群众之间、不同部分的群众之间以平等的身份进行面对面的对话商议，以便沟通信息和协调关系。尤其是党的十八大正式把协商民主从一种基层民主形式上升为一种国家制度形式，为加强社会主义协商民主建设和推进协商治理提供了理论指导和政策遵循。从此，协商治理实践开始从政党之间、政府与社会之间逐渐扩展到社会团体、公民之间，形成了国家层面的“政治协商”、国家与社会之间的“社会协商”和社会层面“公民协商”为核心架构的中国特色的协商民主体系[8]。协商治理已成为我国公共决策科学化民主化的重要体现，以及不断扩大有序政治参与和实现当家作主的重要途径，成为政党、国家、社会、公民相互联系的重要政治纽带，定型为最重要的国家和社会治理方式和治理机制。从实践层面看，我国协商治理主要包含以下基本形式：一是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为基础的政治性协商治理。政党之间的协商治理主要是执政党与参政党、无党派人士之间，就一系列具有强烈政治性、宏观性和战略性的问题所进行的制度化的沟通和协商。协商议题囊括治国理政战略、国家大政方针、国家重要领导人人选的推荐，以及政治、经济、文化和社会生活中的重大问题等。协商方式主要包括民主协商会、小范围谈心会、座谈会、参政党中央向中共中央提出书面建议等形式。同时，各级人民政协通过政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式，使之成为执政党、参政党、政府、司法系统和其他各界人士进行协商治理的重要平台[9]。近年来，民主协商逐渐进入决策程序，坚持协商贯穿于决策之前、实施之中，党和国家的重大决策建立在充分协商的基础上，切实提高了重大决策的科学性和民主性。
二是政府与公民之间的事务性协商治理。在中国，各级人民政府与相关公民之间围绕公共利益和群众切身利益，经常针对公共事务、公共政策、社会问题或社会矛盾等进行商量和讨论，通过各方友好协商实现更好的利益表达、聚合和协调。这种协商治理具有多样化的形式，如社会协商对话、官民对话、民主恳谈、协商沟通、公开听证、多边对话、决策咨询、群众讨论、媒体评论、网络听政等。如社会协商对话就公众普遍关心的重大问题进行平等、直接、公开的对话协商，做到上情下达和下情上达，彼此沟通和相互理解，最终达到调整各自行为和协调各方关系的目的。近年来，我国公共预算改革领域的公民参与实践取得了突出成就。浙江温岭的“民主恳谈”以预算改革为突破口，结合基层人大制度改革，最终发展出对话型、参与式和工资集体协商三种民主恳谈类型与形式，基本构建出“党内民主、政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、基层组织协商、社会组织协商”有机结合的基层协商治理体系。这种制度创新经验最终在全国范围内广泛扩散，如云南盐津、上海南汇、黑龙江哈尔滨、江苏无锡等地相继实施群众参与式预算改革试点。另外，我国各层级、各部门、各区域的政府积极探索形式各异的公开听证会制度，成为协商治理的典型实践形态。政府与公民之间的协商治理，是我国协商政治的有效深化和延伸，融洽了干群关系，有效拓展了公民有序参与政治的制度化渠道和机制。三是以基层群众自治实践为主要表现形态的自治性协商治理，这是我国协商治理实践中最有活力和生命力的领域。城乡社区作为基层治理的基本单元和民众守望相助的共同体，优化基层协商治理是国家治理现代化和社会主义民主政治建设的基础性工程。在村（居）民自治范围内，公民围绕公共事务而采取协商、沟通和协调的方式自主解决公共问题和社会矛盾，实现自我管理、自我教育和自我服务，是自治性协商治理的典型形态。近年来，我国城乡社区场域涌现出越来越多的协商治理创新形式，如长春朝阳区社区协商“4335”模式、南京鼓楼区社区协商“六化”模式、焦作解放区“334”楼院协商治理模式等为代表的协商程序规范化创新；南昌红谷滩新区管委会的“民情理事会”、湖州德清县的“乡贤参事会”、北京东城区的“社区议事厅”、北京朝阳区的“居民提案”、厦门海沧区的社区“微治理”等为代表的公众有序参与创新；以及宁海“36条”、阳泉市郊区的“六个规范”、深圳罗湖区的“活化赋权”等为代表的协商治理合法化创新，这些基层协商治理创新实践为实现基层自治和善治提供了典型样本和经验启迪。我国的协商治理实践是中国特色社会主义政治发展道路的鲜明体现，是确保人民当家作主制度体系的有机构成部分。在具体的实施运作过程中，协商治理已成为党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合的战略空间，中国民主法治建设的重要突破口，彰显出实现民意、化解矛盾、协调各方和有效治理的巨大政治优势。我国协商治理实践积极借鉴西方现代的协商民主理念，有效承接中国共产党的社会治理传统，充分挖掘生发于中国社会的本土经验，将之升华为一种高明的治理艺术，是创造中国国家治理奇迹的重要制度支撑。不断提升协商治理主体的开放包容性，扩大协商治理过程的公开透明性，让中国特色的协商治理体系“立起来”“动起来”“活起来”和“强起来”，是我国协商治理实践创新的基本经验。
三、协商治理的中国式困境
虽然近年来全国各地开展了一系列富有成效的协商治理实践探索，积累了较为丰富的实践经验，但也面临一系列明显的现实困境。在政府主导下的协商治理实践中，基层社会多元主体间的理性协商可能成为政府“协调”的牺牲品，很多地方的协商治理实践具有较大的随意性和不确定性，领导人的变更等因素可能影响到协商治理的可持续性和有效性。具体而言，我国协商治理存在以下问题：首先，绝大部分普通主体的参与动机和协商意愿较弱，且协商主体地位难平等，弱势群体参与协商不足与强势群体控制协商并存。参与主体在形式和实质上的平等性是有效协商的重要前提，而协商主体间地位和能力的不对等，可能会削弱协商过程和结果的合法性和正当性。在我国的协商治理实践中，虽然法定意义上的协商主体十分广泛，但不同主体之间在资源占有、教育水平、表达能力、信息占有等方面存在显著差异，居于优势地位的基层政府官员、村（居）干部往往能主导协商的过程和结果，而普通老百姓则在协商规则和程序的设置上难以获得平等话语权，容易在具体的协商治理实践中被边缘化。另外，由于协商议题和民众切身利益的直接相关性不强，以及协商活动的条件限制性、过程繁杂性和结果不确定性，大部分普通民众的协商参与意愿很难长期维系，参与动机和积极性有不断弱化的趋势，降低协商治理创新的可持续性。整体而言，我国协商治理实践仍存在不同程度的形式化和仪式化问题，协商治理的权威性和公信力不高，协商治理可持续高质量发展的内生动力不足。其次，协商过程随意化，程序规范化程度不够，有效的公共协商平台相当缺乏。解决“如何协商”问题是实现有效协商治理的关键环节，目前我国尚缺乏规范协商治理的法律法规和程序性规范，致使实践中普遍存在协商程序设计不合理和运行不规范的问题。部分基层政府领导和村（居）干部在协商过程中体现出明显的行政干预和长官意志，具有明显的个人色彩和随意性，往往通过内定议题、指定协商参与者、压缩讨论时间等手段迫使协商结果朝着有利于自己的方向发展[10]。协商过程随意化和协商程序不规范，直接损害了我国协商治理的民主性、公平性和合法性。同时，我国目前存在的公共辩论和协商治理平台数量有限，虽有民主恳谈会、居民议事会、村民代表会等多种形式创新，但现有可资利用的协商平台仍然难以有效承载协商诉求激增的负荷。囿于协商过程、程序规范和平台建设方面的问题，基层公共事务往往难以获得准确定位、科学分析、规范处理和及时反馈，挫伤了部分公众参与协商治理的信心和效能感，加剧了普通民众的政治疏离感。再次，协商结果与决策执行之间存在张力，协商治理的创新和发展存在显著的区域和领域间的不平衡性。协商治理的根本目的是在解决公共问题方面寻求共识。若协商议而不决，决而不行则失去了协商的意义和价值。目前，我国的大多数协商治理实践运行和反馈机制尚不完善，协商结果得不到应有的重视。有些协商结果进入不到决策领域；有些协商结果不被决策者采纳；有些协商结果形成决策后，并没有得到有效落实[11]。同时，由于国家规模大，地方层级多，我国地方治理实践的多样性特征显著，协商治理实践存在显著的区域和领域间的非均衡性。如在社区协商治理方面，从2013至2015年三届中国社区治理创新成果的地区分布来看，东部地区占据绝对优势（入选项目总数占比为60%），超过中西部地区的总和，呈现出“东部强、中西部弱的格局”。即使是同一地区，也存在不平衡现象，有的社区尚未开展协商治理或是收效甚微，有的社区进行得如火如荼且成效显著[12]。另外，城乡社区基层协商治理的创新实践非常活跃，而中高层的协商治理基本延续传统的格局；事务性和自治性的协商治理创新较多，而政治性的协商治理创新实践较少；规范程序的创新较多，而扩大参与的协商治理创新较少。因此，实现协商治理区域和领域间的均衡发展，形成协商治理整体推进的战略格局，成为我国国家治理现代化的重大议题。最后，协商的“治理”功能发挥面临多重障碍，社会组织参与协商治理过程面临诸多困境。协商治理的功能发挥需要有效的制度和资源保障，而当下我国协商治理的功能实现面临较多的现实障碍。在制度障碍方面，主要表现为协商治理的程序性规范相对阙如，缺乏必要的法律规范和引导，协商治理制度的执行力、规范力和权威性不足。同时，协商治理由于缺乏足够的社会政治支持容易出现制度异化和逆变，协商治理的制度保障乏力。在资源障碍方面，主要源自部分中西部贫困地区财政经费的支持力度不够，这也是协商治理实施效度存在显著的区域差异的根本原因。而专业人才的严重匮乏，以及处于不同发展阶段的不同地区的党政主要领导的核心关注差异较大，导致部分经济发展落后地区领导人的政策议程和注意力很难聚焦到协商治理上，这些都是影响协商治理绩效提升的重要制约因素。社会组织参与协商治理是基层协商治理创新的重要基础，缺乏社会组织的有效支撑，协商民主就会缺乏真正的成长空间，协商治理就会缺乏长期可持续的内生动力。目前，社会组织在参与协商治理过程的功能定位比较模糊，角色地位比较尴尬，严重制约着我国协商治理水平和境界的有效提升。在中国国家治理的现实场景中，协商的各方参与主体之间存在明显的权力失衡，政府的治理诉求往往遮蔽和消解了社会的民主诉求。而协商的民主成分和品位的不足，恰恰成为协商治理实践不断走向内卷化的根本原因，这也是协商民主强大的潜在治理功能难以充分发挥的根本原因。因此，大力发展基层民主，提升公民参与协商治理的能力，超越协商治理中“协商有余而民主不足”“参与有余而协商不够”的困境，是我国协商治理创新发展的基本趋向。
四、新时代协商治理的发展趋势
随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着人民群众的美好生活需要日益呈现多元化多层次多方面的特点，对公共产品和公共服务供给的多样化、个性化、精准化和智慧化要求与日俱增，对协商治理的制度化和高质量发展提出了更为迫切的需求。首先，稳步推进基层协商，确保城乡社区成为协商治理成长的主要战略空间。协商治理的成熟和定型仰赖于普通民众日常的、反复的、持续的、非正式的协商活动，需要通过平常百姓的生活体验沉淀为一种全社会广泛认可的思维方式和行为习惯。城乡社区作为社会的基本单元和公民最重要的日常生活空间，是基层群众自治和协商治理开展的有效场所和战略空间，城乡社区协商是中国特色协商治理的有效实现形式。按照协商于民、协商为民的要求，不断建立健全基层协商的协调联动机制，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，是新时代协商治理的重要议题。在行政村和社区层面，重视吸纳利益相关方、社会组织、外来务工人员、驻村（社区）单位参加协商，坚持村（居）民会议和代表会议制度，积极探索议事会、理事会、恳谈会等更为有效的协商治理的实现形式，有效提升新时代我国基层社会协商治理的能力和水平。
其次，不断增强参与主体的广泛性、包容性和平等性，提升协商治理制度的活力和弹性。在协商治理的实际运作过程中，由于主体间地位不平等、资源禀赋差异和信息不对称而导致的协商程序与结果的异化，是新时代推进协商治理必须克服的基本难题。因此，消除强势群体的官僚化、行政化意识，增进弱势群体的话语表达意识和利益诉求能力，营造民主平等的协商氛围，是确保协商治理有效和合法的关键前提。面对大量公共事务和涉及居民切身利益的事项，我们需要构建公开公平公正的制度框架，确定合适的牵头组织单位，借助各种协商治理平台，重视吸纳威望高、办事公道的经济社会精英，以及基层群团组织负责人、社会工作者参与，组织所有利益相关方进行理性讨论和公共协商。协商治理涉及各级党政机关和部门、企事业单位、基层党组织、自治组织、社会和市场组织等多元主体，增强参与主体的开放包容性，实现自由平等的民主协商，是增强新时代我国协商治理制度弹性的战略举措。再次，明确协商内容，拓展协商形式，规范协商程序，提升协商治理质量，是新时代优化协商治理的战略重心。根据当地经济社会发展实际，针对不同渠道、层次和地域特点，合理确定协商内容，如城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务和公益事业，当地居民反应强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷等。同时，协商治理必须综合考虑协商主体的商谈能力、沟通习惯、时间安排等因素，寻求符合各地实际的协商形式，探索和规范专题议事会、民主听证会、业主协商、民主评议、民情恳谈、网上论坛和社区对话等协商治理实现形式的基本流程，积极推动协商形式的丰富化。积极推进城乡社区信息化建设，开辟社情民意网络征集渠道，为城乡居民搭建网络协商平台，探索线上协商模式以及线上线下相结合的协商模式，有效提升协商主体的参与度和协商效能。另外，加强协商治理的制度建设，实现协商治理的规范化运作。如在充分征求各方意见的基础上提出协商议题，确定参与协商的各类主体，并提前通报协商内容和相关信息；通过规范程序和充裕时间确保各类主体充分发表意见建议；及时向协商主体、利益相关方和居民反馈协商成果的采纳和落实情况等。明确内容、拓展形式和规范程序，既是新时代优化协商治理的重要突破口，也是提高协商治理质量和水平的根本保证。最后，不断提升城乡居民参与协商的能力，为新时代协商治理的可持续发展注入源源不断的内生动力。在中国特色社会主义新时代，我们亟须完善基层群众自治的法律法规，为协商治理实践提供坚实的合法性保障。党和政府需要加大经费保障机制建设，加大财政支持力度，为协商治理提供必要条件和资金保障。同时，在全社会倡导协商精神、培育协商文化，引导群众依法表达意见和积极参与协商，在参与协商的过程中不断提升公民德性和培育公民能力。开展基层干部和行政村、社区工作者专题培训，提高他们组织开展协商工作的能力和水平。广泛开展政策宣传，普及法律知识，帮助城乡居民熟悉和掌握协商治理的方法和程序，切实提高公民的民主协商能力，不断提升基层社会治理的组织化和制度化水平，为新时代协商治理的创新性发展提供充足的内生性动力。在中国，协商治理既是人民民主的运行机制，也是党领导人民有效治理国家的重要方式，充分体现社会主义民主政治的特色和优势。在一个社会矛盾激增、民众需求高涨的大变革时代，积极推进协商治理的理论与实践创新，是新时代国家治理现代化的必然要求。在新时代我国国家治理现代化的历史征程中，在社会主要矛盾出现历史性转化的时代背景下，协商治理必将拥有更为广阔的发展空间，更加光辉灿烂的发展前景。
基本结论
协商治理强调公民参与的平等性和理性化，利益相关方在相互交流沟通、协商合作中达成理解和妥协，从而有效提升公共决策的社会共识度。协商治理并不依赖行政手段来解决问题，而是凭借公众的理性能力来解决问题，是利益冲突时代基层社会治理创新的基本范式。改革开放以来，我国已经逐步形成系统完备的政党间合作共治、国家与公民协同共治、公民之间协作共治的中国特色协商治理体系，积累了极其丰富的协商治理经验。在民众利益诉求高涨和利益博弈日趋激烈的时代，协商治理必须立足于以促进社会民生问题的解决为着力点，为利益相关方搭建高效的博弈平台，通过不断优化程序规则以构建科学合理的利益均衡机制，不断提高基层社会治理科学化、民主化和制度化水平，是新时代协商治理现代化发展的基本趋势。
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