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章文光 | 脱贫攻坚决战决胜期需要注意的几个问题——基于建档立卡实地监测调研的思考
BSTRACT
摘要
在脱贫攻坚决战决胜期，中国的脱贫攻坚工作需要立足于精准扶贫“实事求是”的根本点，优化精准扶贫方略、破除政策执行困境、巩固拓展脱贫成效、衔接乡村振兴战略，着眼于相对贫困阶段的长效机制建设，将坚持以人民为中心的思想落到脱贫攻坚实处，认真落实习近平总书记“采取有效措施，巩固拓展脱贫攻坚成果，确保高质量打赢脱贫攻坚战”的重要指示精神。
EYWORDS
关键词
精准扶贫；乡村振兴；政策协同
UTHOR
作者简介
章文光（1973-），男，湖南澧县人，经济学博士，北京师范大学政府管理学院院长，北京师范大学农村治理研究中心主任，教授、博士研究生导师。
一、坚持实事求是是根本点
坚持实事求是是坚持以人民为中心、高质量打赢脱贫攻坚战的根本点。习近平总书记指出：“敢不敢坚持实事求是，考验着我们的政治立场，考验着我们的道德品质，始终是领导干部党性纯不纯、强不强的一个重要体现。”[3]这段重要论述深刻阐述了坚持实事求是的重要性，对于我们坚定不移地坚持党的思想路线，推动中国特色社会主义事业不断前进，推进高质量打赢脱贫攻坚战全面建成小康社会具有指导意义。一是坚持实事求是，不盲目提高标准。2013年11月，习近平总书记在湘西首次提出“精准扶贫”时就强调，扶贫要实事求是，因地制宜，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标；2019年3月，习近平总书记在参加甘肃代表团审议时再次强调，“不要搞急功近利、虚假政绩的东西。对这类问题现在就要敲打，防患未然，防微杜渐”。对于脱贫标准习近平指出：“到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标。”[4]但是个别地方存在不顾客观规律要求贫困户收入必须逐年提高，出现迫使基层帮扶干部不得不修改贫困户收入数据的造假现象。在举全党全国全社会之力集中帮扶之下，国家投入了大量的人力、物力和财力，贫困户的平均收入水平逐年提升已是不争的事实，但是贫困人口收入不同于城镇职工的固定工资，有些贫困人口由于产业周期性或短期市场波动，收入波动客观存在。比如从事养殖业的贫困户去年赶上牲畜出栏收入大增，但是今年没有牲畜出栏，其收入不可能比上一年增加。脱贫攻坚不能搞虚假政绩，不能擅自拔高标准，不能层层加码，地方政府不能罔顾客观规律提出不切实际的要求，中央层面也不能制定不符合农村现实的评估考核标准。有些地方为了尽快完成脱贫任务，突击给贫困户下拨产业扶贫资金，但是并没有充分帮助农户进行合理产业规划，而是简单地采用“入股”“配股”等方式“一股了之”。这种短期化和低端化的产业扶贫方式事实上将“精准滴灌”变成了“大水漫灌”，难以实现贫困户与现代农业发展的有机衔接，反而有可能助长贫困户“等靠要”思想，留下返贫后患。在脱贫攻坚决战决胜期，只有坚持实事求是的根本点，才能真正将党的十九大报告确立的“坚持以人民为中心”基本方略落到实处。二是坚持实事求是，着眼于长效机制建设。随着2019年攻坚克难全面展开，“两不愁三保障”等突出问题已经得到有效解决，但是产业发展的持续性、志智双扶的长期性、后扶措施的薄弱性、内生动力的疲弱性、移风易俗的艰难性等问题需要建设长期机制逐步解决。对于这些问题要实事求是，既要分清轻重缓急妥善解决，又要着眼未来发展长远打算；既要抓紧解决影响脱贫攻坚目标任务完成的突出问题，又要创造条件分阶段逐步解决长期性问题。西北X省TX县扶贫办干部反映，随着脱贫攻坚政策宣传力度、脱贫帮扶力度加大，个别地方出现在外务工人员回村“争当”贫困户的情况（注：2018年11月21日，笔者TX县调研。）；中部S省TZ县扶贫办干部反映有个别贫困户故意“摆烂”延迟退出的情况（注：2019年11月26日，笔者TZ县调研。）。这些情况一方面说明志智双扶任重道远，另一方面也需要反思现有机制设计是否充分考虑了人性弱点。事实上，如果大量出现“争当”“摆烂”情况，不仅反映出“福利陷阱”“悬崖效应”等现象需要引起足够重视，也需要反思当前政策设计存在的缺陷。在全面消除绝对贫困后，中国扶贫工作需要从“扶贫导向”转为“反贫导向”，在政策制定中充分考虑政府主体、社会扶贫主体、贫困人口、非贫困人口之间的协调，政策目标既要着眼于提升贫困人口的物质资本、人力资本、金融资本和社会资本等生计资本，赋予其主动发展的可行能力；又要坚持基本社会保障、基本医疗保障等社会福利的普惠性，防止出现“精英俘获”“福利叠加”“福利剥夺”等不均衡、不公平等情况，着眼于长效机制建设与脱贫效果可持续性目标的实现。
二、优化精准扶贫方略是基本点
优化精准扶贫方略，确保政策措施有效是决战决胜脱贫攻坚的基本点。2013年习近平总书记对扶贫提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的工作要求开启了我国扶贫工作的新格局。“精准扶贫”方略的精髓在于通过找准“病根子”、开对“药方子”实现拔掉“穷根子”，使传统的“大水漫灌”式扶贫转变为“精准滴灌”式扶贫。在精准扶贫政策方略中，“四个切实”“五个一批”“六个精准”“六个到村到户”（注：“四个切实”“五个一批”“六个精准”“六个到村到户”是习近平总书记就精准扶贫工作提出的要求和方略，其中“四个切实”是指“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”；“五个一批”是指“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”；“六个精准”是指“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”；“六个到村到户”是指“结对帮扶干部到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、基础设施建设到村到户”。）等政策措施不仅是对“坚持以人民为中心”发展思想的秉承，更是对贫困治理体系的思想创新、实践创新和制度创新，是兼具救济式“输血”扶贫与开发式“造血”扶贫于一身，解决当前贫困问题的“药方”，尤其是“六个精准”“五个一批”是“方中之方”。
“六个精准”是精准扶贫、精准脱贫基本方略的本质要求，是指导脱贫攻坚工作的行动指南。在决战决胜脱贫攻坚关键时刻，需要各地各部门继续坚定贯彻落实“六个精准”，在具体实践中不断优化调整，坚持高标准高质量推进“六个精准”：第一，确保扶持对象精准，克服全面取得脱贫攻坚胜利前的浮躁心理，严格按照“两公示一公告”程序要求进行退出考核和返贫户识别；第二，坚持项目安排精准，着力破解扶贫项目造血功能不足、同质化严重、商品化程度不高等现实困境，充分发挥市场配置资源的决定性作用，依靠龙头企业带动和科技创新引领，带领贫困人口走上经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路；第三，保证资金使用精准，加强财政涉农资金的整合管理，盘活存量资金、用好增量资金，建立涉农资金统筹整合长效机制，落实资金使用者绩效主体责任，提高资金使用效率，加强资金监管力度；第四，提升措施到户精准，动态追踪贫困户现实困境和发展需求，充分利用扶贫政策工具，因户施策有效帮扶，尤其要解决“三区三州”等深度贫困地区生计资本脆弱人群“两不愁三保障”问题，确保脱贫目标顺利实现；第五，做到因村派人精准，以服务群众为导向，以严格责任落实为保障，在因村派人上注意衔接、保证精准，努力营造“压力适度、权责匹配”的组织氛围[5]，让第一书记和驻村工作队创造更多实实在在的脱贫成绩；第六，实现脱贫成效精准，着力研究决战决胜期的新问题、新现象，确保扶贫政策稳定，积极提升贫困户内生动力，突出扶贫政策“造血”功能，在脱贫成效上下足“绣花”功夫，实现贫困户稳定高质量脱贫（注：笔者关于“六个精准”的观点详见：决胜脱贫攻坚背景下的“六个精准”实践分析[J].人民论坛，2019，（21）.）。整体上，要通过“六个精准”的扶贫方略使精准扶贫从注重减贫速度向注重脱贫质量转变，并帮助贫困户在脱贫中形成内生动力[6]。“五个一批”是多维贫困背景下实现扶贫项目精准配置，协同达成精准脱贫方略的重要保障。在决战决胜期关键时刻，需要继续优化并深入推进“五个一批”：第一，在发展生产脱贫中要充分发挥市场机制，实现先进人才引进、产业结构调整、市场竞争调适，避免出现商品同质化严重和市场无序化竞争的局面；第二，在易地搬迁脱贫中注重与生态环境保护相协同、与后续帮扶措施相配套、与人心民意相契合，实现易地扶贫搬迁稳步推进；第三，在生态补偿脱贫中以完善生态补偿政策、优化利益联结机制、保障可持续发展、统筹协调产业发展和生态保护，坚持走绿色低碳发展道路；第四，在发展教育脱贫中坚持控辍保学以消除贫困代际传递，加大硬件设施投入以提升办学条件，优化教师队伍以提高教学质量，发展职业教育以提升农民技能、加强教育宣传引导以实现“志智双扶”；第五，在社会保障兜底脱贫中坚持“两线合一”免去贫困户后顾之忧，统筹各类救助制度优化保障体系，加强对农村“三留守”等特殊群体关爱，提升农村人口精神生活质量（注：笔者关于“五个一批”的观点详见：“五个一批”助力脱贫攻坚[J].人民论坛，2019，（20）.）。优化精准扶贫方略关键是在保持“六个精准”“五个一批”等政策措施和脱贫标准稳定的基础上，通过不断审视反思和动态管理实现政策方略和政策措施日臻完善，高标准高质量贯彻落实习近平总书记在2015年11月中央扶贫开发工作会议上提出的“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”四个脱贫攻坚基本问题。
三、破除政策执行困境是关键点
破除政策执行困境，确保政策执行顺畅是决战决胜脱贫攻坚的关键点。“六个精准”“五个一批”等精准扶贫政策方略的有效实施，使我国脱贫攻坚工作取得了举世瞩目的成就，但是由于精准扶贫政策是直接通过“顶层设计—贯彻落实—检验评估”过程强力执行的，在政策执行中由于多种因素的影响，部分地区和部分领域存在一定的政策负外部性、政策协同不足和政策执行阻滞等困境。在脱贫攻坚决战决胜期关键时刻，为了保证政策措施顺畅高效，需要以高度的政治智慧和精妙的政策协同破除执行困境。（一）以“内部化”化解政策负外部性精准扶贫政策外部性主要表现在同域外部性、跨域外部性和利益分配外部性三个方面[7]。尽管精准扶贫政策在执行中带来了强大正外部效应，如密切干群关系、重造绿水青山、提升基础设施、完善公共服务、破除陈规陋习等。但是由于精准扶贫的跨界性和边界模糊性，在政策执行过程中难免会在不同层级和部门之间、不同政策领域之间、不同利益群体之间出现“负外部性”问题。第一，同域负外部性表现为精准扶贫政策内部的冲突或消极影响。比如部分地区担心被问责，不断提高医疗报销标准形成“锦标赛”局面给地方财政带来了压力；形式主义和官僚主义作祟，给脱贫工作层层加码导致扶贫干部职业倦怠等。笔者在调研中发现部分地区擅自拔高帮扶标准，造成对贫困户的帮扶政策形成福利叠加，而非贫困户特别是“边缘户”获得感较差。比如中部S省2017年8月印发《农村建档立卡贫困人口医疗保障帮扶方案》，明确要求贫困户在县域内、市级、省级住院，个人年度自付封顶额分别为0.1万元、0.3万元、0.6万元，个人自付封顶额之上的费用全部由医保基金报销（注：2018年10月24日，笔者L县调研。），各地类似的“锦标赛”式高标准医疗保障给地方财政带来了较大压力。此外，个别地方形式主义和官僚主义作祟，擅自提高扶贫标准。比如中部N省FC县驻村干部反映，市级督导组推翻县级工作标准，省级督导组推翻市级标准，作为承担具体工作的基层干部只能频频返工、无所适从，甚至出现个别扶贫干部“求问责”“求调离”的倦怠心态和偏激行为（注：2019年1月22日，笔者FC县调研。）。扶贫干部的职业倦怠不仅影响扶贫干部的身心健康，而且影响扶贫工作质量和效率[8]。事实上，广大党政干部是解决脱贫攻坚“谁来扶”这一问题的主体力量，基层一线干部在宣讲扶贫政策、整合扶贫资源、分配扶贫资金、落实扶贫项目等方面发挥关键性作用，是打赢脱贫攻坚战的坚实依托[9]。在决战决胜期要牢记习近平总书记的嘱托：“只要贫困地区干部群众激发走出贫困的志向和内生动力，以更加振奋的精神状态，更加扎实的工作作风，自力更生、艰苦奋斗，我们就能凝聚起打赢脱贫攻坚战的强大力量。”[10]第二，跨域负外部性表现为其他领域公共政策对精准扶贫政策的负面影响，或精准扶贫政策对其他领域公共政策的负面影响。在脱贫攻坚中主要表现为环保政策可能提高扶贫项目成本，金融扶贫可能带来信贷风险等。在环保政策的跨域影响方面，四川、甘肃、贵州等多个省（市、区）的基层干部反映环保督查严格，修路建房所需建材价格大涨，导致预算费用难以完成建设目标；中部地区的XC县、FN县、AK县和ZY县等地作为水源涵养生态功能区，畜牧养殖扶贫产业发展受到限制，阻碍当地扶贫产业发展和贫困户就近务工增收（注：2018年10月—11月，笔者调研资料。）；西南地区SN县的某贫困乡全境竟然没有一块土地通过养猪场建设环评，只能租借临近乡镇的土地采取“飞地”模式经营养殖业（注：2019年1月22日，笔者SN县调研。）。在金融政策的跨域影响方面，小额信贷“530”政策实施以来（注：2014年12月，国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、银监会、保监会联合出台了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号），对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款，并要求各地可统筹安排财政扶贫资金，对符合条件的贷款户给予贴息支持，贴息利率不超过贷款基础利率（其实就是0利率），称为“530”小额信贷政策。），一些地方通过合作社中转变相推行“户贷企用”隐藏较大风险，即使“户贷户用”也存在贫困户因产业失败无法还款的风险，部分贫困户出现“借新还旧”现象，还有些贫困户在贷款时就没有按期还款意识，这些都构成了“530”小额信贷的金融风险（注：2018年11月30日，笔者DH县调研。）。
第三，利益分配负外部性表现为精准扶贫政策实施中对相关利益群体的负面影响。这种外部性主要由政策的分配功能引发，有些人从中获益，有些人则因此受损，是标准的戴维·伊斯顿式政治分配意义上的外部性[11]。这里所谓的利益，一类是可配置的利益，如精准扶贫中分配的物质财富；另一类是不可配置的利益，如风俗、习惯、道德、满意度等心理效用。突出表现为部分地区医保报销比例过高和脱贫帮扶过度引发“福利陷阱”和“悬崖效应”，扶贫政策实施中出现的“拒儿养老”“刻意分户”等破坏传统伦理和法律秩序现象。贫困户和非贫困户在医保报销比例、人居环境改善、义务教育补助等方面存在的不平衡，不仅使部分地区的贫困户陷入“福利陷阱”，也让非贫困户因享受政策差距过大产生“悬崖效应”而对脱贫工作认可度较低。由于国家一直没有明确出台贫困户稳定脱贫后不再享受扶贫政策的实施标准，部分地区如J省JA县、H省PS县等地干部反映，贫困户脱贫后政府还要持续不断地给予政策和资金支持，导致非贫困户不公平感加剧。而且，“福利陷阱”不仅加重了地方财政负担，还降低了贫困户内生动力。利益分配负外部性还体现在扶贫政策对伦理和法律的影响，比如精准扶贫中分户现象对乡村“养儿防老”传统伦理和“子女赡养父母”法律规定的破坏。G省N县有个别农户子女通过与老人分户，致使老人单独户口，当地政府只能将老人纳入低保赡养；E省B县老人与成年子女户口分离，老人没有收入来源被评为建档立卡贫困户，而子女生活条件却很好；S省L县由于按户发放“爱心煤”，导致当地分户情况突出，造成很多老人单独立户，政府不得不再出台“孝心基金”政策促进子女履行赡养义务（注：2019年1月，笔者调研资料。），这无疑是对传统伦理甚至法律义务的破坏。解决政策执行负外部性的路径是“内部化”，实现“内部化”关键是政策协同[12]。政策协同基本功能就是充分发挥政策组合优势，通过建立相互协调的政策框架从根本上避免不同政策间的消极影响，避免政策执行负外部性，降低不同层级和部门之间的交易成本，最大限度提升扶贫资源利用效率，从而提高精准扶贫政策的执行效果。因此，通过加强政策协同化解负外部性，提高政策执行“乘数效应”是保证政策有效执行的关键。（二）以政策协同化解执行难题精准扶贫政策执行中除了负外部性，还存在计划生育与移风易俗协同不足引起的超生严重，移民搬迁与后续帮扶协同不足诱发的“恐搬”窘境，生态保护限制种植养殖扶贫产业发展，拆旧复垦规定破坏传统村落等执行难题。政策协同方法一般分为直接途径和间接途径[13]。直接途径是通过明确界定所涉政策主体确定的政策目标和遵循的指导规则来实现协同，其效果取决于政策主体寻求政策一体化目标和指导规则的效率，以及保证政策得以执行和应用的能力。对于脱贫攻坚而言，我国具有政治动员和科层制的制度优势，在脱贫攻坚决战决胜期关键时刻，通过继续认真贯彻落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制、“五级书记抓扶贫”的目标责任制以及扶贫项目审批权“责任、权力、资金、任务”从“四到省”到“四到县”（注：扶贫项目“四到县”是指2013年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）提出改革财政专项扶贫资金管理机制，简化资金拨付流程，项目审批权限原则上从省下放到县，要求除中央有明确规定需要省级组织实施的竞争性项目外，所有项目审批权限一律下放到县，这次扶贫资金管理机制的改革被称为责任、权力、资金、任务“四到县”；2016年，国务院办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》再次强调，形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，激发贫困县内生动力，要求各级财政的涉农资金项目审批权限完全下放到贫困县，贫困县以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用涉农资金。）的下放，保证精准扶贫清晰的一体化目标、指导规则以及执行能力，可以实现直接途径的政策协同。而间接途径的政策协同包括“知识性策略”和“制度性策略”。其中“知识性策略”可以通过加强政策研究发展新的分析框架和理论视角，比如在精准扶贫政策研究中引入政策外部性、政策协同、政策学习、政策阻滞等分析视角，加强对政策负外部性、政策阻滞和协同不足等问题的研究，为政策主体优化政策设计、完善政策执行提供决策参考；“制度性策略”则以提升政策主体对精准扶贫政策的认知，形成有助于政策协同的职业道德规范为目标，在精准扶贫政策执行中主要表现为通过重新定义制度、改变决策程序、重新分配资源、创立新机构四种具体策略实现政策协同。比如在解决环保政策对扶贫产业发展制约问题上，通过重新定义环境评估政策内容，引入专家咨询和基层参与等环节改变决策程序，重新分配行政层级上的政策资源避免各地自行实施“禁养”“无猪县”等措施，成立新的议事协调机构及时处理政策执行中的负外部性和协同不足等问题。（三）以机制创新克服政策执行阻滞政策执行阻滞是指在政策执行过程中，由于政策执行主体自身的态度、素质和能力，政策执行客体的复杂多变性以及主客体之间的信息不对称等原因造成的执行困境[14][15]。精准扶贫政策经过不断自我完善和优化调整，已经克服了很多政策设计瑕疵，避免了不少政策执行冲突。但由于我国贫困地区的资源禀赋、基础设施、公共服务、产业基础、文化水平、风俗习惯等千差万别，政策执行中难免会遇到各种各样的问题。比如当前精准扶贫政策在执行过程中存在“一刀切”现象、“扭曲”问题、“府际关系”问题、“信贷坏账”风险等。克服政策执行中主体与客体共同面对的执行阻滞问题需要通过机制创新来实现。比如通过完善中央与地方衔接机制，加强双向沟通，克服信息不对称的不良影响；推进精准扶贫政策培训工作，加强政策学习提高政策主体认知，确保政策执行到位；优化精准扶贫政策监管力度，降低政策执行风险；强化精准扶贫政策保障机制，完善政策执行配套措施，保障精准扶贫政策效果。
四、巩固拓展脱贫成效是核心点
加强政策实施效果监测、巩固拓展脱贫攻坚成效是打赢脱贫攻坚战的核心点。在脱贫攻坚决战决胜期，具体到政策执行中，需要认识到巩固脱贫成效的重要性和长期性，在实践中明确回答“巩固哪些群体、采取哪些措施、如何进行评价”三个问题。基于实地调研情况，当前需要从三个方面巩固脱贫成效：一是开展脱贫户和边缘户分类监测，建立脱贫成效巩固提升监测机制，对脱贫户和没有纳入建档立卡的边缘户实施跟踪和动态监测；二是做好返贫风险防范工作，针对脱贫户所面临的市场风险、技术风险、自然灾害风险、小额信贷还贷风险、失业风险、身体疾病风险等常见风险，提前制定防范措施；三是切实发挥群众认可度“试金石”作用，让群众成为脱贫成效最终评判者，完善评价内容、简化评价流程、坚持评价方向。
第一，加强对脱贫户和边缘户的分类监测。在建档立卡实地监测调研中，基层扶贫干部反映脱贫户已经出现了客观存在的分层情况，部分条件较好的脱贫户不适合再享受帮扶政策，部分生计资本薄弱的脱贫户应该纳入返贫监测对象，未纳入贫困户的边缘群体因享受的帮扶政策和资源较少出现了不平衡感。适时组织对脱贫人口开展脱贫攻坚普查，全面了解贫困人口脱贫实现情况，重点围绕脱贫结果的真实性和准确性，调查贫困人口“两不愁三保障”实现情况、获得帮扶情况、贫困人口参与脱贫攻坚项目情况等[16]，并把不同群体的脱贫成效巩固和返贫风险防范作为决战决胜脱贫攻坚阶段重点工作。围绕稳定脱贫户、巩固脱贫户、社会保障兜底脱贫户三种类型构建分类监测体系，并将当前脱贫措施标注内容融入该体系，同时做好边缘户监测，切实解决2018年底中央经济工作会议提出的“研究解决那些收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持”的问题。第二，堵住可能存在的返贫风险点。在笔者负责的2019年1月建档立卡实地监测调研中，共采集到23335户建档立卡贫困户，其中脱贫户共13474户，返贫户共215户，占脱贫户总体的1.60%。返贫总体情况虽然不高，但随着决战决胜期的到来，更要把防止返贫摆在重要位置，从返贫原因出发，尤其是从造成贫困户收入骤减或支出骤增的因素出发，统筹明确自然灾害高发、意外事故伤残、大病重疾隐患、产业经营失败和就业不够稳定五项普遍存在的返贫风险点，树立高质量脱贫观念、明确返贫认定标准、建立返贫风险预警、关注后续巩固需求，有效化解返贫风险。第三，继续完善政策执行，提升群众认可度。根据建档立卡实地监测调研数据，全国各地群众对精准扶贫工作总体认可度非常高，23335户建档立卡户的认可度为98.80%，11886户非建档立卡户的认可度为94.94%，在决战决胜期要继续把群众认可度摆在关键位置。“小康不小康，关键看老乡”，群众认可度不仅事关群众福祉，而且决定精准扶贫的实际成效，影响全面建成小康社会目标的实现。群众认可度关键要看贫困户评选是否公正公开透明，贫困户脱贫是否真实合规、贫困村出列要求是否落实、广大群众对扶贫工作是否认可等方面。关注重点领域和重点群体，坚持现行扶贫标准、加强政策宣传和落实、做好精准识别和退出、开展边缘户动态监测工作、加大农村普惠支持力度，全面提升群众获得感和对精准扶贫工作认可度。
五、衔接乡村振兴战略是增长点
衔接乡村振兴战略是巩固脱贫攻坚成效，高质量打赢脱贫攻坚战的增长点。没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化[17]。如何将脱贫攻坚与乡村振兴衔接，需要立足于将打好脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略优先任务的顶层设计框架内，使脱贫成效巩固服务于乡村振兴战略实施，使乡村振兴战略实施成为脱贫攻坚成效新的增长点。从脱贫攻坚与乡村振兴的关系上来看，打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的“优先任务”[18]，通过脱贫攻坚战，我们将消除绝对贫困，实现第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会。但是相对贫困仍将长期存在，需要持续开展精准帮扶措施，并更加注重将当前聚焦绝对贫困的脱贫攻坚举措，逐步调整过渡为针对相对贫困的持续发展型和社会保障型措施，将当前脱贫攻坚任务纳入乡村振兴战略架构下统筹安排，实现具体政策措施与整体顶层设计在任务逻辑、范畴逻辑、时间逻辑的衔接[19]。
在实践中实现精准扶贫与乡村振兴战略有效衔接，一是需要在政策层面统筹精准扶贫微观政策与乡村振兴顶层设计的衔接，将精准帮扶具体措施纳入农村经济、文化、社会、生态全面发展和整体提升的框架中来。二是需要推进精准扶贫主体与乡村振兴主体的衔接，更注重全社会多元主体参与，鼓励社会各界发挥集体智慧。三是需要在技术层面实现精准扶贫与乡村振兴的相互补充，把脱贫攻坚以来不断推进的扶贫开发信息系统、农村基础设施、特色农业生产等持续完善，服务于乡村振兴大局。为有效实现衔接，还需要完善乡村公共服务供给，夯实基层组织建设。比如，在公共服务供给方面，通过持续改善乡村相对贫困人口发展条件，增强贫困地区“造血”功能；结合乡村振兴战略实施，以生态宜居工程巩固易地扶贫搬迁成果；关注消除经济贫困与精神贫困，坚持扶贫和扶智、扶志相结合，提升农村贫困人口生产能力；激发农村创新创业活力，总结精准扶贫与乡村建设经验，确保贫困人口稳定脱贫和防范返贫，探索统筹解决乡村贫困的政策措施。在基层组织建设方面，努力夯实乡村振兴与精准扶贫的基层组织建设，健全以党组织为核心的组织体系，巩固战斗堡垒作用，持续加强乡村基层党组织带头人队伍建设，强化乡村振兴与精准扶贫工作的责任与保障，引导基层组织始终坚持为农村、农业和农民服务的正确方向。
结语
在决战决胜期关键时刻，脱贫攻坚工作要瞄准影响贫困人口“两不愁三保障”实现的关键因素，在坚持实事求思想方面，不罔顾现实盲目提高标准，而是着眼未来长效目标优化机制建设，将坚持以人民为中心的思想落到脱贫攻坚的实处；在优化精准扶贫方略方面认真落实“六个精准”“五个一批”政策要求，充分发挥政府的主导性作用、市场的决定性作用和社会的关键性作用；在破除政策执行困境方面，认真落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制和“五级书记抓扶贫”的目标责任制，通过优化政策设计和部门协作，以政策协同消除负外部性，以沟通机制、学习机制和监督机制创新化解政策执行阻滞；在巩固拓展脱贫成效方面，落实脱贫户和边缘户分类监测机制、堵住返贫的风险点，不断提高群众对脱贫攻坚的认可度和获得感；在衔接乡村振兴战略方面，通过政策衔接、主体衔接和技术衔接将乡村振兴顶层设计与精准扶贫微观政策有效整合，以精准扶贫的丰富理论成果和实践经验助力乡村振兴，以乡村振兴对“三农”问题的全面覆盖升华精准扶贫成效，实现脱贫攻坚与乡村振兴在重点目标、体制机制、政策措施、成效认定等多方面、全方位的有机衔接[20]。
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