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蒋德海 | 论我国一般法律监督和特殊法律监督的关系
BSTRACT
摘要
新中国成立以来，我国法律监督的实践经历了一般法律监督、特殊法律监督到今天的一般法律监督和特殊法相统一的突破。宪法规定的人民检察院的法律监督和其他国家机关、社会团体、公民个人设施的法律监督，已经在实践中构成了一般法律监督和特殊法律监督的统一。一般法律监督和特殊法律监督制度为中国特色社会主义法治所独有。完善和深化我国法律监督制度，既需要在法律监督基本理论问题上进一步解放思想，又需要在法律监督中依据宪法和法律实践不断创新。
EYWORDS
关键词
一般法律监督; 特殊法律监督; 检察权
UTHOR
作者简介
蒋德海（1955－），男，江苏溧阳人，华东政法大学政党理论研究所所长，教授、博士研究生导师。
OUNDATION
基金项目
2019年最高人民检察院理论研究一般项目课题“新时代法律监督理念研究”（G2019C01）。
一、一般法律监督和特殊法律监督
从概念上说，一般法律监督就是保障宪法和法律完整统一的实施的法律监督。而特殊法律监督是某种具体的法律监督形式。如根据《监察法》，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；(二)对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。这个监督就是具体的或特殊的法律监督。此外，审计监督，人大监督，政协监督等，都属于特殊的法律监督。但是，特殊之中有一般，所有特殊法律监督的目的都是为了保障宪法和法律完整统一的实施，所以特殊法律监督中包含着一般法律监督的内涵。
一般法律监督和特殊法律监督的关系，也可以从法的适用上去理解。法律有一般法和特殊法之分。比如民法和继承法、婚姻法的关系就是一般法和特殊法的关系。人民检察院的法律监督和其他部门包括社会团体和公民个人法律监督的关系，就适用于这种一般和特殊的关系。也就是说一般法律监督，是适用于所有领域的法律监督，它不分专业、不分部门，对任何法律行为都可以监督。我们经常说的保障宪法和法律完整统一的实施的法律监督就是从一般意义上理解的法律监督。而特殊法律监督，通常是某一个部门的法律监督。通常认为一般法律监督产生于苏联，它与列宁强调法制的统一性有关：“检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一项决定都不同法律相抵触。”[2]“保留检察机关从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权利和义务”[3]，并要“注意使整个共和国对法制有真正一致的理解”[4]。可见一般法律监督源于法制统一性的要求，“法制不能有卡卢加省的法制，喀山省的法制，而应是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制……。”[5]法律监督的目的是保障宪法和法律完整和统一的实施。新中国成立初期我们把检察机关的法律监督理解为一般监督就与此有关，1950年9月4日《中共中央关于建立各级政府检察机关的指示》指出：苏联的检察是法律监督机关，对于保障各项法律、法令、政策、决议等贯彻执行，起了重大作用[6]。并把苏联检察机关的职责理解为法律监督[7]。但后来逐渐把这种监督演变为针对一切部门包括公民的监督。1951年9月3日中央人民政府委员会第十二次会议通过《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》，规定检察权包括检察政府、公职人员，全体国民是否守法，刑事公诉、审判检察、刑法执行检察，代表国家公益参与重大民事诉讼和行政诉讼等内容。1954年宪法第81条基本上采纳了这个原则：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”虽然宪法没有提出法律监督，但检察机关一般法律监督的职责规定的很清楚。一直到1978年，我国宪法关于法律监督的对象仍然针对一切部门并包含了公民。随着我国社会主义实践的发展，证明这种一般监督不但不现实、不合理，也与社会主义民主不相符。其实早在1956年，彭真就对这种包揽一切对象的一般法律监督提出了批评：“检察院是做不了的，即使在党内真正有这样的水平，能够搞一般监督的人也不多。”[8]所以1982年宪法取消了检察机关对公民的监督，但检察机关保障法治完整性统一性的职责被保存下来。也就是说从1954年宪法到1982年宪法，检察机关作为保障宪法和法律完整统一实施的定位没有根本变化。因此，虽然我们在法律监督的实践中否认了一般法律监督，并不意味着人民检察院的法律监督就是特殊的法律监督。如果人民检察院是特殊的法律监督，那么如何区分人民检察院和其他国家机关，包括社会团体和公民个人的法律监督？事实上，人民检察院的法律监督包含一般法律监督。人民检察院保障宪法和法律完整统一设施的职责就是一种一般监督的职责，但是长期以来我们对人民检察院一般法律监督的理解存在偏差。虽然一般监督具有保障宪法和法律，完成统一设施的职责，但是并不意味着这个职责全部应当由宪法规定的法律监督机关来实施。进一步深化我国法律监督，不是也不能简单地否定一般法律监督，而是要进一步明确什么才是应当否定的一般法律监督。另外，为了保障法律监督的有效实施，我国宪法把人民检察院确立为国家的法律监督机关，赋予了人民检察院一般法律监督的地位。根据宪法和《人民检察院组织法》的规定，结合法律监督的目的，只要有利于维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行，检察机关都可以实施法律监督。我国宪法体制之所以要把人民检察院确认为一般法律监督机关，一个重要的原因是在我国，人民通过地方和国家人民代表大会把治理国家的权力赋予或者授予其他国家机关。其他国家机关行使国家权力对人民代表大会负责，人民代表大会向人民负责，由此构成了我国人民代表大会制度为根本特点的人民民主的政治体制。如何保障我国授权型国家体制下所有的国家机关都能严格按照法律的要求行使权力？就需要有一种保障宪法和法律完整统一实施的力量，把检察机关确立为法律监督机关，就是出于这方面的考虑。正如列宁所说：“检察长有权利和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响。”[9]人民检察院作为我国宪法确定的法律监督机关，其法律监督的职能即体现了我国人民代表大会授权型政治体制下监督和约束国家权力的需要，又是保障我国宪法和法律完整统一实施的基本要求。但是一般法律监督再完整，也不可能包容所有的法律监督。因此虽然我国宪法规定人民检察院是法律监督机关，但并没有规定，只有人民检察院才能实施法律监督。这就意味着在人民检察院的一般法律监督之外，还会有也需要有大量其他的法律监督存在。这就是其他国家机关，包括社会团体和公民个人的法律监督存在的依据，我们可以把它们统称为特殊法律监督。在此意义上，我国人民检察院之外的法律监督都属于特殊法律监督。而作为特殊法律监督，所有这些法律监督都会受到专业、部门及法律监督范围的限制。由于法律监督的对象、内涵等不同，特殊法律监督都有特定的领域，而且其实施的手段也有所不同。行政监督、金融监督、环境监督，审计监督、监察监督、人大监督等等，其法律监督的内涵比较狭窄，涉及的法律问题比较专门，而且实施的手段主要是行政权，这是特殊法律监督的基本特征。如国家审计监督部门，其有权就国家和事业单位的公共行政开支进行合法性审查，但却不能对国家机关和事业单位的其他公共行为进行审查，审计监察部门不但没有这方面的权力，也没有这方面的法律和专业的优势。其他的部门或者专业的法律监督都有这方面的限制。所有这些都决定了，检察机关以外的其他的法律监督有其特殊性，其和人民检察院的法律监督是一般和特殊的关系。而从领域、专业、部门角度来看，社会团体、公民的舆论监督包括公益诉讼也有某些一般监督的特点，这主要是指监督的范围而言。社会团体、公民监督通常不会受部门、专业等的限制。没有哪一部法律会规定某些社会团体的法律监督只能限于某一个领域。但社会团体、公民实施的法律监督同样具有特殊性，其法律监督的技术、监督的手段、监督的经济基础等各个方面都会受到一定程度的限制，这个时候就要有人民检察院的法律监督来加以支持。检察机关的专业术语中有提起公诉、出庭支持公诉的说法。其实，支持公诉在这里就包含着支持社会团体和公民的法律监督。比如在社会团体和公民个人提起的公益诉讼中，检察机关就有一定的义务出庭支持公诉。为什么检察机关能够支持社会团体和公民个人所提起的公益诉讼，就是因为社会团体和公民的法律监督是一种特殊的法律监督。所以比起社会团体和公民个人的法律监督，检察机关的法律监督才是真正意义上的一般的法律监督。
二、一般法律监督和特殊法律监督的特点
宪法规定，人民检察院是国家法律监督机关。这个规定不仅明确了人民检察院的法律监督是一般法律监督，而且确立了我国人民检察院法律监督的地位、特点及与其他国家机关及社会团体和公民所实施的法律监督的关系。
首先，一般法律监督和特殊法律监督的范围、职责不同。一般法律监督的职责是保障宪法和法律完整统一的实施。所谓一部法律管天下，就是这种法制统一性的要求。在一个民主和法治的国家，尤其像我们这样一个民族、人口众多，地域广阔的大国，法制的统一性意义更为重要。它是国家稳定，社会有序和谐、经济平衡发展的基本要求。严格保障宪法和法律完整统一实施的法制机制能不能建立起来，是法治文明的基本特征。加强法律监督，严格意义上就是要保障和促进这种保障宪法和法律完整统一实施的机制和生态。特殊法律监督是某个部门的国家机关或者社会团体或个人实施的法律监督。对国家机关来说，它往往是某种行政或法律上的义务；对社会团体和公民个人来说，这是某种社会公共道德的要求。无论是国家机关和部门的法律义务还是社会团体和个人的道德责任所实施的特殊法律监督，都有利于宪法和法律完整和统一的实施，它们和一般法律监督共同构成了我们社会主义国家维护宪法和法律实施的生态机制。其次，在法律监督的实施中，特殊法律监督优于一般法律监督。当有专门的国家机关和社会组织实施法律监督的时候，权力机关、行政机关、司法机关或者法律规定的社会团体和公民实施的法律监督——他们在实践中往往有其他的称呼，比如权力机关的监督，现在就是人大监督，行政机关的监督以前称之为监察监督，审计机关的监督称之为审计监督，法院内部的监督可以称之为司法监督，而人民群众社会团体的监督通常称之为舆论监督。当所有这些领域都有专门的机关和特殊的社会团体进行监督的时候，——这时候的监督我们称之为特殊监督，比如人大监督、审计监督、行政监督等等。当不同的法律监督并列的时候，人民检察院的法律监督就要让位于这些专门监督或特殊监督。既然已经有了特殊监督，一般监督就不应该再介入。再次，一般法律监督和特殊法律监督互相支持。在维护宪法和法律完整统一实施方面，一般法律监督对特殊法律监督有某种托底的作用。有时候，特殊法律监督可能没有发挥作用；有时候，特殊国家部门和机关不但没有发挥特殊法律监督的作用，甚至可能也成为违法行为的主体。此时人民检察院的一般法律监督就应当介入。当特殊法律监督如行政部门的法律监督、审计法律监督、环境法律监督等部门不履行特殊法律监督的义务，检察机关有义务对这些特殊法律监督机关或部门通过检查建议等方式要求其改正。从这意义上一般法律监督，是法律监督背后的监督。故特殊法律监督和一般法律监督实际上成为两个层次的法律监督，当第一个层次特殊法律监督不发生法律监督效果的时候，第二个层次的法律监督就应该及时的介入。同时，一般法律监督要尊重特殊法律监督并积极支持特殊法律监督。如《监察法》第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”《审计法》第2条规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”根据上述法律规定，与廉政有关的行为违法和职务犯罪方面的法律监督，由监察机关实施。涉及政府部门的财政收支、国有的金融机构和企业事业组织的财务收支方面的法律监督，由国家审计部门实施。当然一般法律监督和特殊法律监督并不是截然割裂的。比如，《监察法》第47条规定：“对监察机关移送的案件，人民检察院依照《刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”这个规定中就包含一般法律监督对特殊法律监督的某种监督，以保障特殊法律监督机关依法行使权力。最后，虽然人民检察院的法律监督具有一般法律监督的性质，但人民检察院的法律监督并不全是一般监督，也包含了部分的特殊监督。除了一般法律监督的规定以外，凡是法律明确规定由人民检察院实施的法律监督，都是特殊的法律监督。比如，《行政诉讼法》第11条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”可见，一般法律监督和特殊法律监督不是截然对立和分离的，法律监督的目的是保障宪法和法律完整而统一的实施，要实现这一目的，既需要一般法律监督，也需要特殊法律监督。我们在实践中已经初步建立了，以人民检察院的一般监督为主导，人民检察院以外的其他国家机关、社会团体和公民个人的特殊法律监督为辅的统一的法律监督体系，这个体系如何更好发挥法律监督的作用，还有待于我们在理论和实践中进一步加以完善。
三、完善我国法律监督制度的建议
法律监督是宪法赋予我国检察机关的神圣职责。但是法律监督的基本概念范畴（注：如何正确理解我国人民检察院的法律监督，至今没有形成共识，还有学者认为，“我国检察权是包含于广义司法权之下 的“法律监督权”，是一种区别于行政权和审判权的独具特色的国家权力。”[10]还有学者认为，“法律监督权是一种专门性的权力，它是检察权的本质。”[11]），法律监督机关和其他国家机关、部门及和社会组织、公民个人法律监督的关系等问题长期没有形成共识，影响了我国法律监督的实施和深化。在新的历史条件下进一步完善司法体制改革，必须关注法律监督基本理论和观念的深化。第一，一般法律监督和特殊法律监督的统一是我国特有的法律监督制度。人民检察院是我国宪法确立的国家法律监督机关。法律监督是我国宪法确立的人民检察院保障宪法和法律完整统一设施的职责。但除了人民检察院的法律监督以外，还存在其他国家机关包括社会团体和公民个人的法律监督，二者是一般法律监督和特殊法律制度的关系。正是这种一般法律监督和特殊法律监督的统一，构成了我国特有的法律监督制度。一般法律监督是更具权威性的法律监督。相对于其他国家机关包括社会团体等特殊的法律监督，一般法律监督机关有更高的法律监督地位。其他国家机关的法律监督应当受到一般法律监督机关的约束。也就是说，如果其他的国家机关在履行法律监督的职责时，不符合法律或者违背法律，一般法律监督机关人民检察院有权要求其纠正。因此一般法律监督机关对特殊法律监督部门有一种法律监督的职责，是法律监督之监督。同时，一般法律监督对特殊法律监督还有支持和协助的义务。比如社会团体和公民个人及其公益诉讼，也是一种法律监督。由于经济和精力或许他技术方面的原因无法坚持的时候，或者向人民检察院提出需要支持的时候，人民检察院的一般法律监督就应当予以支持。
第二，深化法律监督要处理好一般法律监督和特殊法律监督的关系。凡是法律明确规定由其他机关部门和社会组织及个人实施的监督，就应当由其他国家机关和社会组织包括个人实施。比如监察监督、审计监督、政协监督、人大监督及人民群众的舆论监督等，既然法律明确规定了这些领域的监督由这些领域特殊的监督部门和机关实施，就应该由这些机关和主体进行监督。其中也包括了人民检察院刑事领域的法律监督——及时惩治违法犯罪，坚决维护国家安全和社会秩序，保障人民的基本权利，促进社会和谐稳定。人民检察院在自身的特殊法律监督领域充分发挥了法律监督的强大威力。而法律没有明确规定监督主体的，则应当由法律监督机关人民检察院实施监督。第三，加强法律监督，要重视特殊法律监督部门和机关的法律监督行为。从法律监督的角度，我国大部分行政机关都担负着维护宪法和法律完整统一实施的特殊法律监督部门的责任。我国绝大多数的法律是由行政系统推行和实施的。改革开放初期我们就提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针，目前，法律已经覆盖我国社会生活的主要方面。“有法可依”在我国社会生活中可以说基本已经实现。但是我国社会中的法治现状与“有法必依，执法必严，违法必究”的要求还有较大的距离，其主要原因之一是保障法律实施的部门不作为或者懒政、惰政还没有引起应有的重视。检察机关加强法律监督，督促特殊法律监督部门履行应尽的法律职责，是提升我国法治生态的一个重要方面。第四，发挥好一般法律监督在维护法制统一性方面的支撑和托底作用。一般法律监督的保障作用，主要有三个方面：一是对其他国家机关依法行使国家权力的保障。比如同样是对违章建筑的拆迁，要严格遵循违章拆除的法律程序，由于执法机关未依法或未严格行使法定程序的执法行为对社会包括公民造成的损害，执法部门要为此承担相应的法律责任。二是对其他社会组织和公民基本权利的保障。一般情况下，其他社会组织和公民的权利受到损害，会寻求政府或司法机关的救济。但在某些特殊情况下政府和司法机关可能会不受理，也可能受理以后处理不公。在这情况下，一般法律监督就应当发挥法律监督的支撑和托底的作用。事实上，我国现有法律已经明确了我国人民检察院一般法律监督的这种支撑和托底的价值。《民事诉讼法》第55条第2款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护食品药品安全领域，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼，前方规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护，食品药品安全，国有财产保护，国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民检察法院提起诉讼。”根据这两款规定，涉及破坏生态环境和资源，保护食品药品安全领域，侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，以及发现生态环境和资源保护，食品药品安全，国有资产保护，国有土地使用权出让等领域所有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，应当先由特定或专门的国家机关实施监督管理，当这些国家机关违法行使职权或者不作为、不履行时，人民检察院就必须行使法律监督的职权。第五，大力发展公益诉讼，以公益诉讼深化检察机关的一般法律监督，使一般法律监督具有特殊法律监督的效果。严格意义上的公诉就是一种公益诉讼。刑事领域最早提出公诉，就是出于公共利益的需要。到了今天，一般公益诉讼仍然是许多国家检察机关的重要职责。由于我国检察机关担负着法律监督的宪法职责，我国检察机关更有义务在公益诉讼方面不断加强。从法理上说，人民是国家的主人，对任何损害公共利益的行为，都有权提出追诉。故公民个人和社会团体提起公益诉讼，人民法院都应当支持。为了鼓励和促进公民和社会组织发起公益诉讼，我们在立法上要降低公益诉讼的门槛。可以考虑建立或引进公益诉讼奖励制度。美国1863年颁布的《反欺骗政府法》规定个人原告有权启动公诉，而且在胜诉之后，可以分得一部分罚金。奖励公民个人提起公益诉讼是因为任何诉讼都有一个成本问题，它会在一定程度上限制公民个人和社会团体公益诉讼。尤其是行政公益诉讼，面临的是强大的国家权力。为此，人民检察院应当成为公益诉讼的主要力量。人民检察院是国家的法律监督机关，通过公益诉讼来推进法律实施，是人民检察院作为法律守护人必不可少的职责。从这意义上，公益诉讼是公诉机关的应有之义。检察机关公诉不仅仅代表国家起诉，而且公诉的诉包含着社会公共利益的内涵。“公诉是一种具有总体利益性质的诉讼，或者说是一种公共利益性质的诉讼，公诉与私人利益性质的民事诉讼是相对应的。”[12]检察机关代表国家提起公诉，正是为了公共利益的需要。检察机关对刑事行为提起国家公诉，就是为了社会公共利益，甚至是更为重要的社会公共利益。人民群众有权提起公益诉讼，也可以向人民检察院提出公益诉讼的请求，由人民检察院提起公益诉讼。检察机关作为公益诉讼的主要力量，应当积极支持公民和社会的公益诉讼。只要有充分的理由，为了社会公共利益的需要，检察机关应当也可以出庭支持公诉。改革开放以来，我们在法律监督的理念和实践上，经历了一般监督、特殊法律监督以及到今天的一般法律监督和特殊法相统一的阶段。完善和深化我国法律监督，既需要在法律监督基本理论问题上进一步解放思想，又需要在法律监督中大胆依据宪法和法律实践创新。只要有利于宪法和法律完整统一的实施，有利于宪法和法律的权威的树立，有利于“保证公正司法，维护国家法制统一，保障人民权益，让人民群众从每个司法个案中感受到公平正义，”中国检察机关就应当大力推进中国法律监督的理论和实践，而中国社会主义特色的法律监督制度及其体系也一定能够随着中国法律监督的理论和实践的发展而不断完善。
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