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王伟国 | 党内法规作为新时代中国法学新范畴论纲
BSTRACT
摘要
将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，使党内法规成为一个重要的法治概念，彰显了中国特色社会主义法治的政理、法理与实践逻辑，是习近平法治思想中最具原创性的理论之一，是中国共产党以法治思维和法治方式进行自我革命、全面从严治党的有力体现。在建党一百年的重大历史节点，应该旗帜鲜明地将党内法规作为新时代中国法学的新范畴，理直气壮地将中国共产党依法执政之“法”作为新时代中国法学的研究对象。这是法学领域贯彻习近平法治思想的必然要求，是落实中国哲学社会科学时代使命的必然要求，是培养新时代法治人才后备力量的必然要求。中国法学界应深刻把握党内法规作为新时代中国法学新范畴的变革性意义，积极将党内法规融入中国特色社会主义法学话语体系，积极推动党内法规学理研究和人才培养事业大发展。
EYWORDS
关键词
习近平法治思想；党内法规；依规治党；依法执政；中国法学新范畴；新时代
UTHOR
作者简介
王伟国,中国法学会党内法规研究中心主任，研究员。
一、党内法规成为法治概念的时代意义
党的十八大以来，党内法规制度建设驶入快车道，党内法规迅速成为法治“热词”。特别是党的十八届四中全会将党内法规摆在全面推进依法治国极为突出的地位：将形成完善的党内法规体系与形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系一并纳入中国特色社会主义法治体系；明确“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”；明确“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”；要求“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。习近平总书记进一步强调：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[4]由此，党内法规与国家法律共同成为密切相关的法治概念，这极具中国特色和时代意义。（一）党内法规成为法治概念是习近平法治思想中最具原创性的理论之一习近平法治思想是一个内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备的理论体系，涵盖了全面依法治国的政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障等方方面面。作为全面依法治国工作布局的重要内容之一，就是坚持建设中国特色社会主义法治体系，这是推进全面依法治国的总抓手。而将党内法规体系纳入法治体系，不仅是法治中国建设中国化的生动体现，而且是法治理论的创新发展。如果说建设中国特色社会主义法治体系是我们党提出的最具原创性、时代性的概念和理论之一[5]，那么，党内法规体系纳入这一法治体系则是这种原创性的经典体现。习近平法治思想将党内法规体系确定为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，将党内法规作为一个重要的法治概念，与中国共产党的领导地位、中国特色社会主义法治体系的定位和我国国情高度契合。第一，党的领导是推进全面依法治国的根本保证。国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。全面依法治国是要加强和改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施[6]。在法治保障的制度依据中，不仅有宪法法律，而且有严于国法的党规党纪。第二，法治体系是国家治理体系的骨干工程[7]。由此，党内法规制度建设不仅是“法治中国”建设系统工程的“奠基工程”，而且是国家治理体系骨干工程的“硬核工程”。党内法规在制约权力行使方面，发挥着国家法律不可替代的独特规范作用。拥有一套完备的党内法规体系，是我们党充分发挥政治优势，提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要制度保障。建设包括党内法规体系在内的中国特色社会主义法治体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革[8]。第三，将党内法规体系明确纳入中国特色社会主义法治体系，是我国法治区别于西方法治的一个鲜明特色和制度优势，是中国特色社会主义法治建设的中国智慧、中国方案的具体体现。正如习近平总书记所指出的：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。……我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。我们有符合国情的一套理论、一套制度，同时我们也抱着开放的态度，无论是传统的还是外来的，都要取其精华、去其糟粕，但基本的东西必须是我们自己的，我们只能走自己的道路。我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎力、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相匹配。”[9]从政治逻辑来看，党的意志与人民意愿、国家意志是统一的，这就决定着党规和国法在根本上是统一的。从法治逻辑来看，党规和国法的调整对象和调整方式不同，二者是互补的、相辅相成的。党规和国法的统一性，使得二者能够共生兼容，成为中国特色社会主义法治体系的两个相对独立、相互促进的组成部分[10]。由此，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调指出：“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”[11]（二）党内法规成为法治概念彰显中国特色社会主义法治建设的政理、法理与实践逻辑党内法规成为法治概念具有鲜明的政理。在推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大进程中，中国共产党起着总揽全局、协调各方的作用，完全有别于西方的政党政治。西方社会科学中流行的国家中心主义和社会中心主义都是特定国家在现代化进程中理解自身社会构成和变革的经验性总结。依靠市场方式和社会力量主导而走向现代化的英国—美国经验产生了社会中心主义理论体系，依靠国家或官僚机器推动而走向现代化的德国—日本经验产生了国家中心主义。而中国作为后起的社会主义现代化国家，由中国共产党将处于“丛林规则”状态中的社会予以整合，将国家予以组建，完全不同于国家中心主义和社会中心主义产生的背景[12]，也完全不同于西方多党轮流坐庄的情形。在我们国家，中国共产党是唯一的执政党，既掌握政事，又掌握政权，两者是完全一致的[13]。这必然决定了，党内法规不仅与一般意义上的政党规章制度具有显著区别，也与各类社会组织以自治为追求的社会规范具有根本不同。“特别是，党规对国法的影响至近至深、举足轻重，在这一点上，其他政治组织的自律规范、社会组织的自治规范等，显然无法与党规的‘硬度’相提并论。”[14]这种区别就蕴含了党内法规成为法治概念的政理，也体现了党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的政治逻辑。党内法规成为法治概念具有深刻的法理。关于法治的含义，尽管不同的历史时期不同的人持不同的见解，但是，取其最大公约数，我们至少可以发现：在形式上，法治体现为规则之治；在内容上，法治体现为实体性规定与程序性规定相辅相成；在实质上，法治体现为对权力运行的科学规范、对权力行使者的有效制约。而党内法规高度契合这些特征。第一，党内法规以其所具有的抽象性、普遍适用性、反复适用性等特点呈现出鲜明的规范性，在形式上呈现出与国家法律相似的特点。尤其是，这种规范性不仅体现在其外在的效力和作用上，而且体现在对党内法规本身的要求上。党内法规的制定程序和表现形式，相较于一般文件，有着明确而严格的规定。第二，党内法规的内容是规范党的领导和党的建设活动。当党内法规规范党的建设活动时，调整的是党内关系，即党组织之间、党员之间以及党组织和党员之间的关系；当党内法规规范党的领导活动时，从根本上来讲调整的是党与非党组织之间的关系，即党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等之间的关系。根据《中国共产党党内法规制定条例》关于制定党内法规主要事项的规定（注：一是党的各级各类组织的产生、组成、职权职责；二是党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法；三是党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障；四是党的干部的选拔、教育、管理、监督。《中国共产党党内法规制定条例》还特别规定，凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。），党内法规正是通过奠基于义务权利、职权职责等基本范畴构建起一套实体性规范和程序性规范，以有效调整党内关系、党与非党组织之间的关系。第三，在很大程度上，党内法规是中国共产党对自我行使权力的高度自觉约束。习近平总书记强调指出：“要完善党内权力运行和监督机制，实行权责对应，坚决反对特权，防止滥用职权。执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。”[15]而党内法规正是开列权力清单的主要载体。由此，党内法规不仅对于维护全党的团结统一具有重要的保证作用，而且在实质上成为管党治党至关重要的依据。党内法规正是通过规范党员正确履行义务、行使权利，规范干部正确行使公权力、防止乱作为或不作为，对党组织和党员以及其他主体进行有效约束，扎牢扎密制度的笼子，从而成为中国共产党自我革命的利器与法宝。党内法规成为法治概念是对中国共产党依法执政实践逻辑的具体体现。对此，至少可以从五个方面认识。第一，作为国家根本法的宪法确立了党的领导地位（注：2018年3月，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，又在总纲中明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。），在此基础上，有些法律原则性规定了坚持党对相关工作的领导。至于党组织如何设立、应当怎么开展领导工作，则交由党内法规作出具体规定[16]。第二，从党组织实施具体执政活动来看，尽管党的组织和国家政权机关在不同环节对党规与国法的倚重程度不同，但每一个环节都要既依据党规又要依据国法，党规与国法相辅相成、同频共振，贯穿于党执政活动的全过程[17]。第三，从党员在国家政权机关中的实际状况来看，基于中国共产党的执政是全面执政，在全部国家政权机关中，公务员队伍中党员比例及领导干部中党员比例都占据绝对优势。由此，管党治党必然与治国理政形成不可割裂的关系。特别是，在党政机构合署合并改革背景下，党政关系呈现出愈加紧密的发展态势，党内法规对国家机构的影响变得更为直接，甚至成为新机构组织运行的主要准则[18]。第四，在党的领导实践中，党组织对一些事关党和国家全局的重大事项往往直接进行具体的管理，比如干部、意识形态等领域。其中一些党内法规就是直接依据国家法律制定的（注：比如，《公务员职务与职级并行规定》（中共中央办公厅2019年3月印发）与《公务员范围规定》（2019年12月23日中共中央组织部制定，2020年3月3日发布）、《公务员录用规定》（2007年11月6日中共中央组织部、人事部制定，2019年10月15日中共中央组织部修订）、《公务员调任规定》（2008年2月29日中共中央组织部、人事部制定，2019年10月15日中共中央组织部修订）等，都是直接明确“根据《公务员法》等有关法律法规”制定的。）。此外，党政联合发布的党内法规，既体现党的意志，也体现国家意志，不仅具有党内拘束力，能够依靠党的纪律保障实施，而且具有法律效力，可以作为行政管理、司法诉讼或者仲裁的法律依据[19]。第五，党内法规对于国家法律实施具有重要的保障作用。对此，邓小平曾深刻指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[20]中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》进一步指出：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”这都深刻揭示了治党与治国的辩证关系[21]。综上所述，在法治实践中，党内法规与国家法律无可辩驳地共同构成党依法执政之“法”。如果说，国家法律是法的一般表现形式，那么，党内法规则是法的特殊表现形式。党内法规作为一种“法”现象，也应成为法学研究的一个特殊领域[22]。（三）党内法规成为法治概念是中国共产党以法治思维和法治方式进行自我革命的有力体现党内法规作为规范党的领导和自身建设的重要制度形态，在中国共产党执政兴国所依据的整体制度体系中具有重要地位和意义。这一整体制度体系就是我国国家治理现代化中所指的国家治理体系。结合党内法规制度建设和我国民主政治建设的实践，从制度之间的衔接协调及转化角度，我国国家治理体系包括的关键性制度体系包括：以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系[23]。进一步而言，党内法规体系与国家法律体系分别是以党的主张为统领的政策制度体系在治党、治国领域的相应转化，并从根本上确保国家治理现代化建设始终在法治轨道上推进。党的十九届四中全会就“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”作出专门部署，进一步彰显了包含在法治体系之中的党内法规对于管党治党以及治国理政的重要作用和价值追求。中国共产党为担负起领导人民进行伟大社会革命的历史责任而勇于进行自我革命，一个重要方式就是通过加强党内法规制度建设实现从严管党治党。党内法规作为党的规章制度中规范化程度最高的制度形态，是管党治党最为核心的制度依托。将党内法规纳入法治体系，表明了中国共产党以法治思维和法治方式推动自身建设和领导活动的决心与信心。依规治党意味着通过规范化的治理手段，融入法治思维来管党治党，从而极大提升了政党治理的法治化水平，标志着中国共产党管党治党方式发生了深刻转变[24]。有一种观点认为，法制和法治历来属于国家范畴，把党内法规纳入整个国家的法治体系显得不伦不类。这种观点的错误之处，首先在于违反了马克思主义的历史唯物论。法制、法治和党派以及党内法规本来都属于政治上层建筑，都属于国家范畴，把党内法规和国家法治紧密地联系起来，让党内法规进入法治体系，没有什么不妥的。其次，中国共产党主动提出把党内法规纳入法治体系，严格地管党治党，这是大好事，是一种高风亮节的体现[25]。作为世界上最大的执政党领导着世界上人口最多的国家，中国共产党要掌好权、执好政，有效动员全党全国各族人民为建设社会主义现代化强国而共同奋斗，就必须加强和改善党的领导，而这根本上要靠法治。要推进党的领导制度化、法治化，注重运用法治思维和法治方式巩固执政地位、改善执政方法、提高执政能力，就必然要求坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。“在中国，能够约束中国共产党的只能是中国共产党自己，如果党内约束机制失灵，党内规章制度不健全，党不管党，法律就更没有能力管党，党也自然会处于完全没有任何约束的状态，那将是非常可怕的。”[26]如果不坚持依规治党、将党的领导活动纳入党内法规轨道，那就不可能实现经济社会发展活动的法治化，全面依法治国的目标就会落空[27]。惟有运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守宪法法律，进而引领全体公民尊法学法守法用法，才能为建设中国特色社会主义法治国家提供坚强有力的保障。对此，习近平总书记深刻地指出，依规治党深入党心，依法治国才能深入民心[28]。党的十八大以来，党和国家的事业发生历史性变革，取得历史性成就，中国特色社会主义进入了新时代。以习近平同志为核心的党中央提出了全面从严治党的战略布局，并在传承中国共产党思想建党和制度治党相结合经验的基础上，将法治思维和法治方式运用到党的自身建设和领导活动中，坚持依规治党，将管党治党的水平提升到前所未有的高度，取得了前所未有的成效。
二、党内法规作为新时代中国法学新范畴的应然之理
范畴是人类在认识客体的过程中形成的基本概念。任何一门学科，从理论形态上说，都是由范畴构建起来的理论大厦[29]。党内法规以其鲜明的党性而具有政治属性，也以其形式规范性和实质规范性而具有鲜明的法属性，是政治学、党建学与法学交叉研究的对象和重要范畴。党内法规并非法学独有的范畴，而是在交叉学科或独立学科意义上都使用的范畴。但党内法规尚未真正成为中国法学新范畴，这也是法学研究和法学教育存在不足的具体表现。2017年5月3日，习近平总书记在考察中国政法大学时针对法学领域存在的问题和不足一针见血地指出，社会亟需的新兴学科开设不足，法学学科同其他学科交叉融合还不够，知识容量需要扩充；有的学科理论建设滞后于实践，不能回答和解释现实问题；有的教材编写和教学实施偏重于西方法学理论、缺乏鉴别批判，对中国特色社会主义法治理论研究不够深入，等等[30]。将党内法规作为中国法学新范畴，正是补齐中国法学短板的关键一着，也是使法学学科跟上时代发展、体现坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。（一）在法学领域贯彻落实习近平法治思想的必然要求习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南[31]。而关于党内法规的性质、定位、功能、要求等，是习近平法治思想中极其醒目的内容。很显然，“党内法规”是习近平法治思想中一个重要范畴，应深刻领会，深入研究。学术研究肩负探究规律之理、输送理论养分的重任，理论贫血容易造成实践体虚。很长一段时期，较之党内法规实践发展与党的制度建设理论创新，党内法规学理探讨明显滞后[32]。为此，中国法学界不能再做旁观者、局外人。习近平总书记强调指出，全面依法治国必须正确处理政治和法治、改革和法治、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党的关系[33]。如果将党内法规排除在法学研究和教育之外，而追求所谓“纯粹”的法学，从形式上讲就会出现一国的法学理论与法治理论相脱节的现象，而从实质上讲则意味着法学理论忽视了法治中国建设的真实状况，忽视了党处理法治问题的基本立场和基本观点。这不仅使得法学研究偏离哲学社会科学的正确研究方向，也不可能形成符合我国实际的理论成果。在当代中国，党如何执政治国、如何管党治党，是最重大、最严肃的学术研究课题之一。作为研究治国理政之大学问的法学，在这一重大课题上既不能缺席，更不能失语[34]。将党内法规纳入法学研究的视野，并将其作为一个重要的法学范畴，是学习贯彻习近平法治思想的时代要求，是坚持依法治国和依规治党有机统一的应有之义，是法治中国建设必须高度重视的重大课题。如果中国法学忽视党内法规制度现象，那么，其必然是不完整、不准确的法学理论。而以这样的法学理论为依据，不仅无法很好地解释当代中国的法现象，而且会误读中国法治理论与法治实践。（二）落实中国哲学社会科学时代使命的必然要求习近平总书记在2016年5月17日哲学社会科学工作座谈会上强调指出，要加快完善对哲学社会科学具有支撑作用的学科，如哲学、历史学、经济学、政治学、法学、社会学、民族学、新闻学、人口学、宗教学、心理学等，打造具有中国特色和普遍意义的学科体系。要加快发展具有重要现实意义的新兴学科和交叉学科，使这些学科研究成为我国哲学社会科学的重要突破点。要善于提炼标识性概念，打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述，引导国际学术界展开研究和讨论[35]。将党内法规作为中国法学新范畴，正是落实习近平总书记关于中国哲学社会科学时代使命要求的重要体现。党内法规成为中国法学新范畴，有助于打造具有中国特色和国际影响的学科体系。作为中国共产党依法执政重要制度依托的党内法规，具有鲜明的中国特色。党内法规是党的领导制度化、规范化、法治化的体现，是极具“中国味”的制度形态。只有将党内法规纳入法学研究的视野，法学理论才能全面准确地把握中国共产党治国理政的历史逻辑、制度逻辑、理论逻辑和实践逻辑。不仅如此，将党内法规纳入法学范畴，还有助于打造具有广泛影响力的法学学科体系。“中国共产党是为中国人民谋幸福的政党，也是为人类进步事业而奋斗的政党。中国共产党始终把为人类作出新的更大的贡献作为自己的使命。”[36]坚持依法治国和依规治党有机统一，回答了中国共产党长期执政条件下如何实现法治这个重大课题，是基于对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，在借鉴国外法治有益经验基础上形成的重大理论创新。将党内法规纳入法学范畴，不仅会在国内层面产生重大的影响力，而且必将形成重要的国际影响力。党内法规成为中国法学新范畴，有助于推动党内法规学这一新兴学科的发展完善。学科体系同教材体系密不可分。学科体系建设上不去，教材体系就上不去；反过来，教材体系上不去，学科体系就没有后劲[37]。为了推动党内法规学研究和学科体系建设，根据党中央部署，中国法学会会同中共中央办公厅法规局，依托中国法学会党内法规研究中心，组织理论界和实务界专家学者编写了国内第一本党内法规权威统编教材《党内法规学》。该书的出版有助于推动形成党内法规的话语体系、学科体系、学术体系，有助于引领深化党内法规理论研究，为新时代党内法规制度建设提供坚实学理支撑[38]。该书的面世，宣告了党内法规学科的正式形成，也奠定了党内法规学教材体系的基础。同时，党内法规学作为一门新兴学科，与法学、政治学、党建学等学科既密切关联又相区别[39]，不可混同。在党内法规体系已经成为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的新时代，将党内法规研究作为法学的重要范畴，既可以体现法学与党内法规学的密切联系，又可以在政治学、党建学等研究的基础上，将党内法规作为法学新范畴予以深化研究，从而有利于集各学科所长推动党内法规学行稳致远。（三）培养新时代法治人才后备力量的必然要求法治实践迫切需要既懂国法又懂党规的复合型法治人才。第一，党内法规制定、备案审查工作的直接需要。根据《中国共产党党内法规制定条例》第7条规定，党内法规制定工作应当遵循的原则之一就是“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”；第27条规定，审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核。前置审核主要审核的内容包括“是否同宪法和法律不一致”。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第11条规定，审查机关进行合法合规性审查包括“是否同宪法和法律相一致”。显而易见，对党内法规是否同国家法律衔接协调、是否同宪法法律相一致进行审核审查，相关人员应该具备党规与国法两方面的知识结构才能胜任。第二，实施我国《监察法》的直接需要。我国《监察法》明确规定，监察机关是行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。由于纪委监委合署办公，加之纪在法前、纪严于法，这就必然要推动执纪执法贯通、有效衔接司法。此外，依规治党和依法治国一体两面、高度契合，党内监督和国家监察内在一致、高度互补。这必然要求提高运用法治思维和法治方式反腐败能力[40]。显然，仅懂党规党纪或仅懂国法都难以准确实施我国《监察法》以及《政务处分法》等配套法律。第三，党政机构合署合并重大改革的直接需要。根据党的十九大对深化机构改革作出的重要部署，党的十九届三中全会专题研究深化党和国家机构改革问题。这次改革的一个重要特点，就是统筹设置党政机构。党的有关机构同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。比如，组建国家监察委员会，形成具有中国特色的国家反腐败机构。国家监察委员会同中央纪委合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。又如，为更好落实党管干部、管机构编制原则，加强党对公务员队伍和机构编制的集中统一领导，更好统筹干部、机构编制资源，由中央组织部统一管理公务员工作，统一管理中央编办；为加强党对重要宣传阵地的管理，牢牢掌握意识形态工作领导权，由中央宣传部统一管理新闻出版工作，统一管理电影工作，归口管理新组建的国家广播电视总局、中央广播电视总台；为加强党的集中统一领导，减少党政部门职责交叉，将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部，统一管理宗教工作、侨务工作，同时由中央统战部统一领导国家民族事务委员会[41]。除了中央层面的改革外，地方党政机构实行合并设立或合署办公的改革力度也很大。这些合并设立或合署办公的机构，不仅需要直接依据党规与国法开展日常工作，而且很可能（参与）制定党内法规或法规规章。这必然意味着，要在这样的机构中成为合格的工作人员，必须具备党规与国法两方面的知识。第四，新时代普法宣传的直接需要。中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》明确，要宣传党内法规建设的生动实践，要深入学习宣传党内法规（注：该规划提出，适应全面从严治党、依规治党新形势新要求，切实加大党内法规宣传力度。突出宣传党章，教育引导广大党员尊崇党章，以党章为根本遵循，坚决维护党章权威。大力宣传《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，注重党内法规宣传与国家法律宣传的衔接和协调，坚持纪在法前、纪严于法，把纪律和规矩挺在前面，教育引导广大党员做党章党规党纪和国家法律的自觉尊崇者、模范遵守者、坚定捍卫者。）。这是首个针对宣传党内法规作出专门规定的普法规划，具有重大意义。而真正做好这方面的宣传工作，必然需要很好地掌握党规国法的复合型人才。以上所列举的，只是实践中党规国法复合型人才的特需、急需领域，而实际需求远不限于此。而且仅就这些领域的人才供给而言，也是远远不能满足现实需要的。习近平总书记强调：“建设法治国家、法治政府、法治社会，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。”[42]高校是法治人才培养的第一阵地，是贯彻社会主义法治理论的重要阵地，也是推进法治理论创新的重要力量[43]。高校尤其是政法院校在法治人才培养上的“造血能力”和“输送能力”在极大程度上决定着我国法治人才队伍持续发展壮大的能力[44]。法治人才培养要逐步建立起与卓越法治人才培养（注：2018年9月，教育部、中央政法委印发《关于坚持德法兼修实施卓越法治人才教育培养计划2.0的意见》，要求推进法学学科体系、学术体系、话语体系创新。）目标相适应、具有鲜明中国特色和具有完整知识结构、适度学分要求、丰富选择空间的法学课程体系。该课程体系要与中国特色社会主义法学理论体系、学科体系相衔接，反映中国特色社会主义法学理论的最新研究成果，推动中国特色社会主义法治理论进教材、进课堂、进头脑[45]。为了培养符合时代要求的党内法规领域的法治人才，国务院学位委员会办公室2018年印发《关于推进部分学位授予单位设置“党内法规”研究方向的通知》，要求部分有条件的学位授予单位在法学一级学科下自主设置“党内法规”研究方向。目前，全国一些高校、党校和科研机构相继成立一批党内法规研究机构。有些研究机构依托所在高校进行党内法规人才培养探索，如武汉大学2017年开始招收党内法规方向博士研究生、2018年开始招收党内法规方向硕士研究生；中国政法大学2019年开始招收党内法规方向博士、硕士研究生；西南政法大学2019年开始招收马克思主义法律理论与党内法规建设方向博士研究生、硕士研究生；华东政法大学2019年开始招收党内法规方向博士研究生；华南师范大学2019年开始招收党内法规方向硕士研究生。不少学者亦就“党内法规学”的学科建设展开学理探讨。但是，当前学界仍未能就党内法规人才培养中的若干重大问题形成共识，不少现实问题依然有待研究与探索。在党内法规理论与实务工作人才缺口依然较大的背景下，目前尚未完全形成一套能够充分满足现实需求的党内法规学科人才培养体系[46]。
经过改革开放40余年的发展，我国法学已经构建起独立的学科体系和比较完善的范畴体系。但是，基于各种历史和现实的原因，现有法学理论体现中国特色社会主义法治理论的“底色”是不足的，呈现中国特色的“亮色”更是不够鲜明。改变这一状况的根本举措之一，就是尽快将党内法规作为法学新范畴，而不能再回避、再犹豫、再质疑下去。要积极主动地对全面依法治国丰富实践和法学研究中形成的包括党内法规制度体系在内的新概念、新范畴、新话语，作出与时代相契、与规律相符、与法理相合的科学阐释，以丰富、创新和发展中国特色社会主义法学理论；要把发展包括党内法规学在内的新兴学科作为构建中国特色法学体系的重要任务，在提炼、转化、深化范畴和概念的基础上，形成一系列具有原理性、解释力命题，为新兴学科的知识和理论大厦构建“四梁八柱”[47]。将党内法规作为中国法学新范畴，正是中国法学的时代使命与责任担当。（一）深刻把握党内法规作为中国法学新范畴的变革性意义“一门科学提出的每一种新见解都包含这门科学的术语的革命。”[48]恩格斯对“术语的革命”科学史意义的判断，也为现代科学史研究的学者所认可，托马斯·库恩曾认为“科学革命”指的就是“某些科学术语发生意义变革的事件”。“接受新范式，常常需要重新定义相应的科学”，而在重新定义相应科学的过程中，“界定正当问题、概念和解释的标准一旦发生变化，整个学科都会随之变化”[49]。长期以来，“作为社会科学的法学，它的研究对象是法律现象。”[50]从此出发，法学研究者将党内法规纳入研究视野时，主要试图通过将“法”作广义的解释，或干脆将党内法规归入法律体系，从而解决现实法学理论解释力的局限问题。事实上，现实法学体系缺乏对国家法理现代化的及时跟进研究和深入探索，不能有效地为国家治理体系、治理体制和治理能力现代化提供智力支持和理论支撑。加快构建中国特色法学体系的重大任务就是要从根本上克服不足，补齐短板[51]。目前我国法学学科体系存在一个明显的缺陷，即有法律之学，无法治之学；只有法律体系的知识，缺少法治体系的知识，这与建设中国特色社会主义法治体系的目标任务不相适应[52]。以现行法律体系为逻辑脉络构成的现实法学体系，显然不能适应建设中国特色社会主义法治体系的需要[53]。为有力应对这一问题，“法治学”的概念应运而生。张文显教授指出，从中国法学发展的规律和趋势来看，应当致力于构建以法律学、法治学、法理学三位一体的法学学术新体系[54]。持相似观点的学者认为，在法学范畴三个基地上，法学家也相应建立起法律、法治、法理三座理论大厦以及法律学、法治学、法理学三大学术体系。三座理论大厦不仅筑成了法学科学体系，而且也铸就了法学思想体系，并表达为中国法学话语体系[55]。还有学者对法治学的构建进行了具体探讨[56]。尽管论述角度不同，但上述学者都关注到传统法学不能涵盖党内法规等我国土生土长、具有原创性的法学理论及范畴的事实，并试图将传统法学“一分为三”，从而构建法治学以照应包括党内法规在内的法治现象。这无疑是对中国特色社会主义法治体系建设的积极回应，也是中国法学破除迷信西方、真正扎根本土的创新理论。在此，要着重强调的是，即使将法学“一分为三”的构想不能及早实现，中国法学也必须正面回应党内法规现象，将其作为基本范畴，进而将中国共产党依法执政之“法”作为新时代中国法学的研究对象，而非继续固守国家法律中心主义立场。这是中国法学完成自身变革的根本出路。将党内法规作为中国法学新范畴，必然意味着研修国法不容忽略党规。对此，有学者表示质疑，认为让非中共党员的教师或学生与中共党员共同接受党内法规理论的学习是不讲道理的。理由是，一个政党的规章制度不宜由非本政党成员学习掌握。这一理由经不起推敲。从道理上讲，研修党内法规理论与接受党内法规制度约束是可以分离的。对于研修法学的非党员教师、研究者以及学生而言，学习研究党内法规制度，并不当然地要成为遵守者。事实上，现有的党内法规研究者中就有非中共党员身份的，包括民主党派、无党派人士。不仅如此，即使西方学者对中共党内法规制度也有强烈的研修兴趣。对此，有学者深有感触地指出：“本人给西方学生讲中国宪法和法律，他们都会提出一定要讲中国共产党，认为中国共产党是中国法政体制的重要组成部分，必须要讲。如果你不讲，他们会感觉你不诚实，没有讲出中国政治体制的全部和本源。”[57]实际上，一些海外学者试图通过对中国共产党党内法规制度的研究，揭示中国共产党不同于西方资本主义政党和前苏联共产党的特质，探索为什么中国共产党能够领导中国实现经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，并获得中国人民的高度认同。中国共产党党内法规制度被海外人士视为认知中国特色、“解码”中国共产党制度优势的窗口。当前，越来越多的学者关注中国共产党的党内法规制度化建设并展开研究，逐步推动了该领域的研究向专业化、精细化方向发展[58]。可见，是否具有党员身份并不构成能否研修党内法规现象的正当理由。当然，如果将党内法规明确作为中国法学新范畴，就能从根本上消除只有党员才需要学习研究党内法规现象的误区。（二）积极将党内法规融入中国特色社会主义法学话语体系习近平总书记指出：“发挥我国哲学社会科学作用，要注意加强话语体系建设。在解读中国实践、构建中国理论上，我们应该最有发言权。”[59]在新的历史起点上，如何厘清党内法规体系研究的问题、方法和框架，对中国特色社会主义法学话语体系而言，既是迫在眉睫的挑战检验，也是难能可贵的创新机遇[60]。党内法规作为中国法学新范畴，为中国法学话语体系注入最富有中国特色的元素，使中国法学话语体系呈现鲜明的中国风格、中国气派。在国家治理体系的框架下，党内法规研究的基础概念可分为两类：一类是“党的主张”，是体现党的领导的重要概念，这是消除党内法规研究中出现误读现象的关键概念。另一类是以党内法规概念为核心，存在并列、包含或交叉逻辑关系的概念[61]。将党内法规融入中国特色社会主义法学话语体系，就是在把党内法规研究的基础概念阐释清楚、把握到位的基础上形成一整套范畴体系，从而夯实中国特色社会主义法学话语体系的根基。在切实增强讲好中国共产党依规治党故事的能力中把握特色元素。讲好中国故事，关键是讲好中国共产党的故事，而依规治党正是中国共产党的故事中极具特色、最为精彩的篇章。依规治党是中国共产党思想建党、制度治党的飞跃，是运用法治思维与法治方式推动党自我革命、进而有力领导社会革命的创新，是中国共产党管党治党方式的深化和升华。对此，中国法学界应该充满自信地向国际社会讲明说透。“一个政党的内部规约与社会公众乃至整个国家的命运前途紧相联系、休戚与共，在世界政党历史与现实的大视野里，中国共产党的经验和理论应属一个罕有特例。”[62]这一特例已经在中国共产党与世界政党的对话中受到越来越多的关注。例如，2015年 9月8日至10日，“2015中国共产党与世界对话会”以国际会议的形式专门与外国专家学者交流从严治党，其中设立的一个分议题就是“依规治党：如何认识国法与党纪”[63]。2017年11月30日至12月3日，来自世界上120多个国家近300个政党和政治组织的领导人共600多名中外代表出席由中共中央对外联络部主办的中国共产党与世界政党高层对话会。这是中国共产党首次与全球各类政党进行高层对话。此次对话会通过的北京倡议强调：“我们也高度赞赏中共自我革命的勇气。中共十八大以来，以习近平总书记为核心的中共中央坚定不移推进全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，为中国取得的历史性成就、发生的历史性变革奠定了最坚实的基础，也为中国发挥负责任大国作用，为世界作出新的更大贡献提供了最重要的保障。”[64]中国法学理论研究和教育工作者不能做西方理论的“搬运工”，而要做中国学术的创造者、世界学术的贡献者[65]。今后，中国法学界应该有更充分的理论储备参与类似的国际性论坛并积极发声，用国际社会听得懂听得进的语言讲好中国共产党依规治党与依法治国有机统一的故事，而不应保持沉默或者自说自话。将党内法规作为法学新范畴，进而提炼“中共党内法规”这一标识性概念，引导国际学术界展开研究和讨论，有助于打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述。同时，将党的主张、党内法规、国家法律三者之间的关系阐释清楚，不仅可以让世界了解中国共产党治国理政的制度逻辑、实践逻辑，而且有助于树立中国共产党依法执政、科学执政的良好国际形象。（三）积极推动党内法规制度的学理研究和人才培养事业大发展对于法学而言，无论于人于己，都不应该继续画地为牢、固步自封，而应该紧扣中国法治建设实际，开展具有现实解释力的学术研究和教育活动。法学要想不再成为社会科学中的陌生人，就不仅要勇于向其他学科推销自身，更重要的是学会兼容并包，敞开胸怀去接纳其他共同体知识[66]。法学人要立足党内法规制度实践，积极投身党内法规教学和科研工作。要以习近平法治思想为引领，以首部《党内法规学》统编教材的基本知识体系为参照，系统而精准地阐明党内法规基础理论知识（包括党内法规的一般原理、习近平关于依规治党的重要思想、党内法规的历史发展脉络）、静态的党内法规制度（即“1+4”的党内法规体系框架，包括党章、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规）、动态的党内法规运行（包括党内法规的制定和实施），从而准确揭示中国共产党党内法规的理论逻辑、历史逻辑、制度逻辑、实践逻辑。在此基础上，要对党内法规的属性、党内法规体系和国家治理体系的内在关系、党内法规在中国特色社会主义法治体系中的科学定位、党内法规学的基本范畴、党内法规同国家法律的衔接和协调等问题进行深入研究，澄清各种误读误判，形成更大的共识；要增强问题意识，强化实践导向，聚焦党内法规制度建设的现实需求，针对立规、执规、尊规、学规、守规等各环节的堵点痛点难点，提供有力的智力支撑，推动制度优势更好转化为治理效能；要在《党内法规学》统编教材的基础上推出更多权威的配套教学资源。不论是理论研究还是实务工作，都需要专业化的人才队伍作保障。对此，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》围绕强化党内法规制度建设保障作出一系列重要部署：“加强党内法规专门工作队伍建设，突出政治标准，加强专业化建设，充实各级党内法规工作机构人员力量。加快补齐党内法规理论研究方面短板，重点建设一批党内法规研究高端智库和研究教育基地，推动形成一批高质量研究成果，引领和聚集一批党内法规研究人才。健全后备人才培养机制，继续推进在部分高校开展党内法规研究方向的研究生教育，加强学科建设，为党内法规事业持续发展提供人才支撑。”这不仅对党内法规领域人才培养提出了迫切要求，而且也为中国法学培养党内法规方向人才指明了落脚点与着力点，既吹响了“集结号”，也吹响了“冲锋号”。中国法学界应以时不我待、功成必定有我的姿态，积极培养党内法规人才，切实解决法学究竟“为谁教、教什么、教给谁、怎么教的问题”[67]，真正为党育人、为国育才。
《中华人民共和国宪法》明确规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。我国宪法是治国理政的总章程[68]。我们治国理政的本根，就是中国共产党领导和社会主义制度。我们思想上必须十分明确，推进国家治理体系和治理能力现代化，绝不是西方化、资本主义化！[69]全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责[70]。将中国共产党治国理政和依法执政的理论逻辑、制度逻辑和实践逻辑阐释清楚，是法学作为治国理政学问的基本任务，是法学界尊崇宪法实施宪法的必然要求，也是中国法学体现中国特色的根本要求。习近平总书记强调指出：“一定要认清，中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色。中国共产党领导的制度是我们自己的，不是从哪里克隆来的，也不是亦步亦趋效仿别人的。”[71]旗帜鲜明地将党内法规作为法学的新范畴，理直气壮地将法学的研究对象明确为依法执政之“法”，既是新时代中国法学的历史使命，也是中国法学转型升级的新的逻辑起点。
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