金成波 | 论党内法规实施体系的构建
BSTRACT
摘要
高效的党内法规制度实施体系是党中央提出到建党100周年时党内法规制度建设的重要目标。党内法规实施体系是党内法规制度体系的重要组成部分，是法治实施体系不可或缺的一环，体系化是党内法规实施走向成熟的重要标志，高效是党内法规实施体系的核心价值追求。党内法规实施体系构建的核心内容包括党内法规的遵守、党内法规的执行以及党内法规的监督。推进党内法规实施体系的构建，应该遵循科学的路径，要逐步确立强有力的利益导向、进行全方位的机制设计以及探索高效率的效果反馈。
EYWORDS
关键词
党内法规；实施体系；基本立场；核心内容；推进路径
UTHOR
作者简介
金成波，法学博士，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副教授。
形成完善的党内法规体系是习近平法治思想的重要内容[1]。坚持依规治党，加强党内法规制度建设，是一项伟大的系统工程，事关党长期执政和国家长治久安，需要付出长期的艰苦努力。建设高效的党内法规实施体系，无疑是其中的重中之重。习近平总书记多次引用古人“世不患无法，而患无必行之法”和“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”的名言，并强调，“有了好的制度如果不落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个。”[2]2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），对新形势下加强党内法规制度建设作了顶层设计和全面部署。加强党内法规制度建设必须着力解决好两大问题：一是不断制定、修改和完善党内法规制度，实现党内“有法可依”；二是切实遵守、贯彻和执行党内法规制度，实现党内“有法必依”[3]。截至2019年底，全党共有4929部党内法规，其中中央党内法规231部、部委党内法规283部、地方党内法规4415部，为形成完善的党内法规体系打下了坚实基础[4]。可以说，党内法规制度体系的“四梁八柱”基本立起来了，以党章为根本遵循的党内法规体系基本形成，总体上实现了有规可依。但是党内法规执行还存在“上热中温下冷”，先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象，机械执行、选择执行、繁琐执行、变通执行问题都不少[5]。《意见》首次提出党内法规制度建设坚持制定和实施并重，并将“高效的党内法规制度实施体系”与“完善的党内法规制度体系”和“有力的党内法规制度建设保障体系”并列为加强党内法规制度建设的总体目标，在这样的大背景下，应该与我国的法治国家建设一道，将党内法规制度建设的战略重点转移到党内法规实施的广阔领域，实现有规可依到有规必依的战略转型[6]。
一、党内法规实施体系构建的基本立场
从内在逻辑的推演和转化来看，制度的发展都要经历从制度到制度化，进一步到制度体系构建的演进线路[7]。党内法规的制度发展亦是如此，建党早期，党内法规制度零星出现，随着党的建设的丰富和深入，各方面的党内法规制度不断健全完善，最终包括党内法规实施体系在内的整个党内法规制度体系建成，这与我们整个中国特色社会主义制度不断走向成熟和定型的进程相吻合。在这样的大背景下，构建党内法规实施体系应该遵循以下基本立场。
（一）党内法规实施体系是党内法规制度体系的重要组成部分
党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体[8]。这其中，党章是党内法规制度体系中的根本大法而具有最高的权威和效力，也是制定其他党内法规制度的根本依据；民主集中制是党内法规制度体系中的核心制度，党内其他制度均围绕着民主集中制展开，而民主集中制的实质是正确认识、处理和规范全局利益与局部利益、根本利益与具体利益、长远利益与眼前利益之间的关系[9]。据此可见，党内法规的制度建设体系，包括“静态”和“动态”两个层面，前者指党内法规的制定，后者指党内法规的实施。根据《意见》的要求，要坚持党内法规的制定和实施并重，特别强调要提高党内法规制度执行力。
（二）党内法规实施体系是法治实施体系不可或缺的一环
2011年，时任全国人大常委会委员长的吴邦国宣布，中国特色社会主义法律体系形成。2014年，党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是建设有中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。法律体系和法治体系最大的差别在于，前者是静态的制度体系，后者是立体的、动态的、有机完整的体系，包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。其中，“高效的法治实施体系”首次提出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”写入了我国法治建设史上具有标志性的、划时代意义的十八届四中全会的政治文献当中，说明了法治实施是建设中国特色社会主义法治体系的关键所在。推进法治实施，就要着力构建以法律规范实施为核心，以党内法规实施、人民团体和社会组织规范实施、道德伦理规范实施以及乡规民约等社会生活规范实施构成的法治实施体系[10]。可见，党内法规实施体系是法治实施体系不可或缺的一环，党必须在率先垂范建设好党内法规实施体系的同时，坚持依法执政和在宪法法律范围内活动，发挥好保证执法、支持司法和带头守法的重要作用。
（三）体系化是党内法规实施走向成熟的重要标志
法治的系统观表现为法治是集法治诸要素、结构、功能、过程内在协调统一的有机综合体，之所以要以体系化的方法全面推进依法治国，是因为中国特色社会主义法治本身就是一个要素众多、结构复杂、功能综合、规模庞大的系统工程，各系统要素相互联系、相互作用、相互促进，当其协调一致时可以发挥最大功能，但当某一环节或系统出现了毛病，就会影响整体的正常运行和功能的发挥[11]。中国特色社会主义法治体系的项下，又具体分为完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系等五大体系。进一步的，在党内法规体系的项下，又可以具体分为党内法规制度体系、党内法规制度实施体系、党内法规制度建设保障体系等三大体系。中国特色社会主义法治整体上要体系化推进，对于其项下的各子体系也要体系化推进。制度的体系化意味着，制度本身在内容与结构方面发展到了较为完备的阶段，具有高度的逻辑性和自洽性，以规范化的表现形式获得了普遍性认同，与此同时，可以和其他制度实现有机衔接，进而形成一个制度集成的系统，为社会生活的某个方面起到规范和指导。党内法规体系化是党内立规必然要解决的问题和实现的目标，对于党内法规实施提出体系化的要求，表明这项制度逐步走向成熟[12]。
（四）高效是党内法规实施体系的基本价值追求
党内法规的实施具有多个层面的价值追求，但是结合党内法规的制度发展规律和当前面临的主要问题，“高效”是最基本的价值追求。高效实施是中国法治实施的总体性要求，究其原因，一是由于法治实施的制度性资源短缺，一些领域和一些环节的法律问题比较集中和突出，法治实施必须突出问题性、针对性和有效性；二是法治建设是一个系统工程，每一个阶段必须找到制高点、重心点、着力点和基本点[13]。高效可以被看成一种结果性价值，也可以被看成一种过程性价值。其中，结果性价值是指党内法规的制度实施所要实现的秩序，包括保证党的领导的实现以及保障党员的权益等，党内法规的实施必须确保高效，实现依规治党；过程性价值是指党内法规的实施与党的领导权运作密切相关，必须注重过程的效率，党内法规制定之后，一般在执行过程中不再讨论其合理性，实施过程中更注重的是迅速执行，以确保党的意志及时、有效贯彻落实。当然，在强调党内法规实施高效的同时，还要注意处理好与其他价值的关系，尤其是公正，因为没有公正的高效必然导致法治沦落为专政的工具，陷法治于工具主义的窠臼；高效强调的是法治的及时性，这也是公正的内在要求[14]。
二、党内法规实施体系构建的核心内容
一般来讲，法在被制定出来以后、实施以前，只是纸面上的法律，处在应然状态；法的实施，就是使法律从实然状态进入应然状态[15]。党内法规的实施亦是如此，是指把纸面上的党内法规变成实践中的党内法规，推动党内法规具体化现实化的过程，是将党内法规的要求转化为党的领导和党的建设实践活动，使党组织的职权得到行使、职责得到履行，党员义务得到履行、权利得到实现，推动党内法规落实落地的过程[16]。党内法规的实施按照不同的标准可以进行不同的分类，这里，我们以党内法规实施的主体为标准将党内法规的实施分为党内法规的遵守、党内法规的执行和党内法规的监督。
（一）党内法规的遵守
党内法规的遵守，通常简称“守规”，指党的各级各类组织和广大党员干部严格依照党内法规从事各类事务和行为的活动。党内法规的遵守是党内法规实施最重要的要求，也是党内法规实施最普遍的方式。一般来讲，法的遵守包括依照法律享有权利并行使权利以及依照法律承担义务并履行义务[17]。相对应的，党内法规的遵守也应该包括依照党内法规享有权利以及履行义务。党内法规的遵守，通常人们的理解是“奉公守法”，限于不做党内法规所禁止的事情或者做党内法规要求做的事情，然而这样的理解过于偏狭，除了包含这一消极、被动的含义之外，还包括积极、主动地行使权利。例如，《党员权利保障条例》第二章规定了“党员权利的行使”，具体如规定“党员有党内建议和倡议权，有权以口头或者书面方式对本人所在党组织、上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议”，党员行使这样的建议或者倡议的权利，也是在实施党内法规。
党内法规的遵守主体主要是党员和党组织，包括普通党员和党员领导干部以及各级各类党组织。其中，党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体，是党内法规的具体实施者，要受到党内法规的约束；党的各级各类组织居于领导地位，确保党的各项路线方针政策和决策部署落实，也要受到党内法规的约束。然而，需要讨论的是，党外群众和非党组织是否应该成为党内法规的遵守主体？我国的党内法规时常对党外群众和非党组织产生一定的影响力甚至拘束力[18]。例如，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》所涉及的领导干部，除了包括党的领导干部，还包括各级人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中的干部。还比如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》适用范围除了党的机关，还包括人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位等。应当说，作为领导党与执政党的特殊地位决定了中国共产党享有针对各类调整对象的政党权力，这种权力因其调整对象与正当性来源的不同，可以分为内生性政党权力与外生性政党权力，其中外生性的政党权力是党内法规具有对外效力的正当性来源[19]。基于此，对于党内法规直接将党外群众和非党组织作为遵守主体予以规定的，党外群众和非党组织应该予以遵守。
（二）党内法规的执行
党内法规的执行是党的各级各类组织和党员领导干部贯彻执行党内法规的行为活动的总称，主要目的是通过审查党组织和党员行为是否按照党内法规的行为要求予以执行[20]。一般来讲，法的执行具有主体权威性、内容广泛性、活动单方性和主动性、程序效率性等特点[21]。相对应的，党内法规具有依党内法规执行、依职权执行、针对具体案件、具体事项执行、围绕管党治党任务执行等特点[22]。
党内法规的执行主体，包括党的各级各类组织以及党员领导干部。在党内法规的执行中，党的机构间的相互耦合，发挥着不同功能作用[23]。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第3条规定，在党中央集中统一领导下，建立健全党委统一领导、党委办公厅（室）统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格监督的执规责任制，统分结合、各司其职，一级抓一级、层层抓落实。这一规定对党内法规的主体进行了划分，并且该规定的第4、5、6、7、8条等分别对地方各级党委、党委办公厅（室）、党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等、党组（党委）、街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织，国有企业党委，实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位党组织等主体的责任内容做了细化规定。
党内法规的执行，领导干部的带头作用非常重要。《意见》明确要求：“提高党内法规的执行力，要坚持以上率下，从各级领导干部做起，以身作则、严格要求，带头遵规学规守规用规。”当前，部分党员干部对制度治党的重要性认识不足、制度观念不强、法规意识淡薄，甚至存在以言代规、以权压规的现象，这导致党内法规的执行大打折扣。问卷调查显示，有60.94%的人认为党内法规制度的执行力“很强”和“比较强”；认为党员干部、党员领导干部、党组织、制度制定和执行机关的执行力“很强”和“比较强”的分别占59.33%、68.97%、71.08%、68.48%；认为党员干部、党员领导干部“遇事想不起按法规制度办”的，分别占58.10%、45.86%[24]。可见，未来推进党内法规的执行，还要在领导干部身上多下功夫。
（三）党内法规的监督
从国家法学的层面来讲，法的实施包括了法的遵守、法的执行和法的适用，其中，法的适用通常是指国家司法机关及司法人员依照法定职权和程序处理案件的专门活动，也被称为“司法”。司法是法律实施的一种方式，对实现立法目的、发挥法律的功能具有重要的意义。但是，中国共产党的内部体系是一个特殊的体系，内部是保持着统一的整体，“司法”功能在党内法规的实施中无法体现，在党内法规的实施中，对于权利受到了侵犯和剥夺的维护往往通过救济的方式进行保护[25]。然而，“司法”之于法的实施，除了具有权利保障的功用之外，还有实现权力监督和制约的作用。任何制度设计都有一个必不可少的环节——监督机制，在党内法规实施体系中，也需要这样的制度设计。换言之，要保证党内法规得到全面有效施行，就必须建立和完善中国共产党党内法规自身的监督机制，并确保该机制有效运行。
监督是党内法规实施体系必不可少的环节。习近平总书记指出：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实。”[26]党内法规的监督必须有明确的目标指向，《党内监督条例》规定，党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一。可见，党内法规的监督包括对党内法规制定的监督以及实施的监督，前者是对目前存在的党内法规进行必要的监督，从而保证党内法规符合党章与国家宪法和法律的规定[27]；后者则是要保证包括党章在内的党内法规在全体党员和党组织中得到全面有效施行。党内法规监督按照监督主体不同可以分为党内监督和社会监督，其中党内监督的主要形式有党委监督（包括党的中央组织和地方组织）、纪委监督、党的工作部门监督、党员监督等，社会监督则包括民主党派、无党派人士监督和新闻舆论监督等形式[28]。对于党内法规的监督，也要抓住“牛鼻子”，监督的重点是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部，这是由党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部承担的在全面从严治党中管党治党的责任所决定的[29]。
三、党内法规实施体系构建的推进路径
党内法规体系建设既要围绕时代内涵、价值取向，明确基本原则，又要以问题为导向，回应实践需求；既要抓宏观体系建设，又要抓微观机制完善；既要解决现有问题，又要做好风险防范[30]。新时代，党内法规实施体系的构建，也需要经由科学的路径予以推进。
（一）确立强有力的利益导向
优质高效的好制度安排不仅能够为每个人提供充分的长期创新动力或制度激励，而且还能够同时为每个人提供行为选择的制度罚单和约束条件，从而能够建构起权益激励和责任惩罚的有效均衡机制[31]。法律作为一种社会制度，其功能可归纳为激励和惩罚，法律的有效实施有赖于激励和惩罚功能的发挥。为此，在推进完善法律实施的过程中应注意从利益导向机制入手，降低法律实施成本，消除法律实施障碍，优化配置法律实施资源，使守法者得到更多实惠，使违法者受到有效惩罚[32]。党内法规实施体系的构建也是如此，应该确立强有力的利益导向，核心便是激励和惩罚。
当前，党内法规实施体系利益导向不强，具体体现为激励不足和惩罚不够，这使得党内法规制度体系执行力出现了很大的问题，包括党内法规制度虚置、党内法规制度剪切、党内法规制度敷衍、党内法规制度附加等[33]。进一步解决这些问题，必须确立强有力的利益导向。一方面，加大激励。2018年，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对建立激励机制和容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求，通过制度的形式调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性，具有重要意义。未来，我们要注重发挥法规制度的激励作用，正面引导相关主体的从政从业行为[34]。例如，在合适的时机，可以探索制定“中国共产党党内表彰条例”[35]。另一方面，加重惩罚。落实全面从严治党新要求，从严定纪，提高标准、收紧要求，切实体现党的纪律严于国家法律的特点，使纪律和规矩立起来、严起来。近年我们密集修改《纪律处分条例》，推进监察体制改革，就是要加大对于违纪违法的惩处力度。
（二）进行全方位的机制设计
党内法规实施体系的构建，最终要落到各项具体机制的创设与完善。按照党内法规执行流程的推进，实施的机制主要包括以下几项：
1.公布机制。发布与公开是党内法规生效的必要条件，是普及党内法规的重要途径。中共中央在《意见》中明确提出要“加大公开力度，建立健全党内法规制度统一发布平台”，并“做好党内法规制度降密、解密和汇编出版工作”。要按照中央的要求，建立统一的党内法规公布制度，对公布的原则、主体、程序、方式、期限、格式等作出全面规定，同时进一步整合公布资源，建立分级的党内法规公布机制。
2.传播机制。党内法规公布之后，要通过有效的途径进行传播。要实现传播的模式由原来的直线传播转变为波动而全向传播，前者是从上至下的信息推送模式，通过层层筛选过滤而传播，后者则是能实现多向、多渠道传播，缩短了通道长度，从而大大提高了制度的传播效率和信息保真度，这就要求党内法规传播不能局限于会议、文件、报告等传统途径，而要多利用现代化媒体科技，通过新媒介传播党的制度内容[36]。
3.解释机制。党内法规的解释对于释放制度潜能、增强制度适应性、提高制度生命力具有不可替代的重要作用。《中国共产党党内法规制定条例》规定了党内法规解释的适用、主体和效力等，2015年7月中央办公厅印发了《中国共产党党内法规解释工作规定》，对党内法规的解释工作进行了细化，要在此基础上通过确立原则、明确主体、理顺程序、规范方法来进一步构建完善的党内法规解释制度[37]。
4.学习机制。尊规、学规才能守规、用规，认真学习是提高党内法规执行力的基础。要加强学习教育，加大党内法规宣讲解读力度，将党内法规制度作为各级党委（党组）中心组学习重要内容，纳入各级党校（行政学院）、干部学院必修课程，将党内法规制度作为党员主题日的重要内容，推动广大党员学习党内法规制度常态化，将党内法规制度作为领导干部入职培训、群团入党教育的基本内容。此外，还需逐步探索更科学的党内法规学习成效评判机制[38]。
5.责任机制。党内法规的实施，必须落实责任，明确分工。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》逐一明确规定了党委、党组、党的工作机关、党的基层组织、党的纪律检查机关等各级各类党组织和党员领导干部的执规责任，要以该规定为契机，把执规工作的责任机制逐步完善起来。
6.督查机制。要加强对贯彻落实党内法规的监督检查，由此维护党中央的权威和集中统一领导。要优化党内法规监督方式，包括健全定期监督检查机制，实现党内法规监督检查常态化；要完善专项监督检查机制，聚焦重点党内法规、党的重点机构、重点群体开展精准监督；要优化联合监督检查方式，有效整合党内督促检查、党内监督等制度资源，推进党内法规监督检查与党的督促检查、巡视巡察等工作有机衔接，以最小监督成本，获取最大监督效益[39]。
7.追究机制。责不在于重，而在于必行，对于违反和破坏党内法规制度的行为，要予以责任追究和及时惩处。对于《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》列举的不贯彻执行党中央关于党内法规执行的决策部署以及上级党组织有关决定，履行领导、统筹、牵头、配合、监督等执规责任不力，执行党内法规打折扣、搞变通或者选择性执行，本地区本单位在执规中出现重大问题或者造成严重后果以及其他的情形，要以问责、纪律处分、监督执纪等既有规则体系为基础，及时追究党组织和党员领导干部责任[40]。
8.备案机制。党内法规制定之后，要根据实施状况做好备案审查，尤其是事中和事后的备案审查，建立起贯通上下的备案工作体系，完善备案工作考核通报制度。一些地方党委做了非常有益的探索，比如湖北省《关于加强党内法规制度建设的实施意见》，对备案工作进一步细化，提出要坚持和完善备案审查衔接联动机制、备案工作联系点制度和备案工作年度考核通报制度等，这些探索未来成熟时应该予以及时推广。
（三）探索高效率的效果反馈
党内法规从制定到实施，如果要形成一个闭环，那么还有一个环节必不可少——实施效果的反馈，反馈的最终目的是促使作为实施依据的党内法规进行调整和修正。在效果反馈的过程当中，以下两项工作尤为重要：
其一，党内法规的效果评估。党内法规实施之后，必须通过一定的方式对其实施效果进行分析和评价，发现存在的缺陷或不足，进而为党内法规的立、改、废、释提供实践依据。《意见》指出，“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范。”要保证党内法规的质量要求，必须对党内法规进行效果评估。《中国共产党党内法规制定条例》第36条提出了要对党内法规执行情况、实施效果开展评估，进一步应该制定党内法规实施效果评估的操作办法，对党内法规实施后评估的主体、内容、方式、标准和步骤作出规定。一些省份已经做了一些探索，比如2018年初四川省委办公厅印发了《省委党内法规实施评估办法（试行）》，对实施后的省委党内法规从其制定质量、执行情况、实施效果等进行调查和评价，还较为创新地提出了政治性、合法性、合理性、协调性、操作性、实效性、规范性和必要性等八项评估标准。此外，学者们也从多个维度对此进行了制度设计，比如有学者设定了党内法规的完善性、执行力、党规与国法的协调性和党员带头守法程度等评估指标[41]，有学者从评估的主体、客体、内容、程序和方法等方面进行了全方位讨论[42]。
其二，党内法规的实施清理。党规规范是有生命周期的，因此，党规制度的生老病死就不足为怪。随着党的建设和党的工作的发展创新，党规不适应以及不协调、不一致、不衔接等问题开始出现，党规生命力转入衰落期，在规范和调整特定党务关系时捉襟见肘，在解决相关问题时力不从心，越来越不能满足实践发展需要，至此，终止该党规的效力就成为明智选择[43]。由此，对于党内法规必须进行及时的清理。2012年6月，中共中央部署开展了我们党历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，清理工作分两个阶段进行，2014年11月17日《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，标志着中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成[44]。党内法规的大规模清理，应立则立，应废则废，应改则改，彰显党的建设日益正规化、规范化，党的建设取得新的进步[45]。然而，这次大规模的党内法规清理，虽然拉开了党内法规清理的序幕，依然存在清理主体不明确、清理方式单一、清理标准模糊、缺少权威的法规规定等诸多问题，亟需解决[46]。未来应该在逐步解决这些问题的过程中，慢慢完善起清理制度，并且让中央和地方党内法规的清理都成为一种常态。
结语
道虽迩，不行不至。制度的生命力在于执行，执行力也是治理能力的核心组成，只有在执行中才能真正检验党内法规的科学性、有效性。要坚持目标导向和问题导向相结合，总结已有经验，坚持党的实事求是的思想路线和原则，善于发现问题，补齐短板，有针对性和富有成效地解决党内法规制度实施理论和实践中存在的突出问题[47]。唯有如此，才能保证党内法规真正立得住、行得通、管得了。
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