董志勇 赵晨晓 | 乡村振兴背景下我国农业农村高质量发展的路径选择

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摘要

党的十八大以来，我国农业农村发展取得的历史性成就、发生的历史性变革，为党和国家事业全局开创新局面提供重要支撑，为实施乡村振兴战略奠定良好基础。与此同时，破解“三农”发展系列难题、实现乡村全面振兴，仍面临土地细碎化问题制约农业生产效率提升、城乡资源要素配置不均、非农就业保障水平不高、乡村产业基础仍不牢固等系列难题。在巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的进程中推进农业农村高质量发展，应着力于完善土地集约化经营治理模式，大力建设新型农业主体，促进城乡要素自由流动和平等交换，推进城乡一体化融合进程，提高农村核心产业竞争力。

作者：董志勇，经济学博士，北京大学校长助理，经济学院院长、教授；赵晨晓，北京大学经济学院博士研究生。

关键词：乡村振兴；农业农村现代化；高质量发展

文章来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2022年第2期。

“三农”工作是全面建设社会主义现代化国家的重中之重。改革开放以来，我们党始终把握时代发展的脉搏，不断深化对“三农”问题的认识，与时俱进地完善农村政策体系。从支农惠农，到强农富农，不断加大政策支持力度，准确把握保护农民物质利益、尊重农民民主权利、不断解放和发展社会生产力的改革主线，加速了城乡协调发展的历史进程。尤其党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，持续加大强农惠农富农政策力度，扎实推进农业现代化和新农村建设，全面深化农村改革，农业农村发展取得了历史性成就，为党和国家事业全面开创新局面提供了重要支撑。农业转型升级、质量效益明显提高，农民得实惠多、公平发展机会和权利得到更好保障，农村面貌变化大、城乡一体化提速。

党的十九大报告指出，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。作为高质量发展的重要任务和重点领域，农业农村高质量发展既是实现农业农村现代化、全面建成社会主义现代化强国的必由之路，也是破解“三农”发展系列难题、实现乡村全面振兴的必然要求。党的十九届五中全会再次强调，要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。《“十四五”推进农业农村现代化规划》进一步指出，“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，“三农”工作重心历史性转向全面推进乡村振兴，加快中国特色农业农村现代化进程。并要求坚持农业农村优先发展，坚持农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进，以推动高质量发展为主题，以保供固安全、振兴畅循环为工作定位，深化农业供给侧结构性改革，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，进而为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。

一、我国农业农村发展取得历史性成就

我们党历来高度重视农业农村工作。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性工程，组织推进人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战，启动实施乡村振兴战略，推动农业农村取得历史性成就、发生历史性变革。

（一）粮食安全保障水平稳步提升

粮食是人类赖以生存的最基本的资源，粮食问题关系到社会长治久安。近年来，我国坚持藏粮于地、藏粮于技战略，建设超8亿亩的高标准农田，确保旱涝保收、高产稳产，粮食生产的良种覆盖率、科技进步率、栽培管理水平等方面都上了一个大台阶。同时划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，优化区域布局，推动优势农产品向优势产区集中，使农业资源配置效率得到进一步提升。“十三五”时期，我国粮食生产交出亮丽成绩单。粮食年产量连续5年稳定在1.3万亿斤以上；水稻、小麦自给率保持在100%以上，玉米自给率超过95%……粮食安全根基不断筑牢，为经济社会发展发挥了“压舱石”作用。2021年相比于改革开放之初，粮食播种面积减少4500万亩，产量却翻了一倍多，这是藏粮于技战略稳步实施的体现。

（二）农业现代化水平大幅提高

我国农业科技创新体系逐步健全，在产业发展的各个环节对现代农业技术的应用性较强，农业科技进步贡献率达到60.7%，处于相对较高的水平。在高产优质作物品种培育、牛奶品质与质量安全、废弃物资源循环利用等多个领域均加速关键核心技术的突破，实现了产业技术的优化和升级。我国农作物耕种收综合机械化率超过70％，三大主粮生产基本实现机械化，农业机械总动力由2005年的6.8亿千瓦增长至10.6亿千瓦，而大中型拖拉机和配套农具、谷物联合收割机等机械量均有不同程度的增长，农机化有效带动了我国农业经济发展，为发展现代农业奠定了装备支撑基础。与此同时，我国农业发展仍聚焦节本增效、优质安全、绿色环保等方面，通过测土配方技术实现化肥的减量替代，化肥、农药施用量连续三年实现负增长；将田间高效节水灌溉工程重点应用于粮食主产区、生态环境脆弱区等，使我国农业发展更加注重科技创新与可持续发展，以获得长效的竞争优势。

（三）城乡居民可支配收入差距持续缩小

2020年是决胜全面小康、决战脱贫攻坚收官之年，区域性整体贫困问题将得到解决，贫困县全部摘帽，98%的贫困户得到了产业扶贫政策的扶持，成为覆盖面最广、带动人数最多、取得成效最大的扶贫举措。可以说精准扶贫战略取得了明显成效，近年来农村居民人均可支配收入大幅增长，2021年农村居民人均可支配收入突破1.8万元，较2010年已经翻了一番，增速连续12年高于城镇居民。城乡居民收入差距持续缩小，由2005年的3.11缩小到2021年的2.5，农民获得了更多幸福感。

（四）农村各项改革进一步深化

在土地制度改革方面，我国农村集体经营性建设用地入市积极稳妥推进，形成了比较完整的工作制度和政策体系，能够让农民分享到更多的土地增值收益，盘活农村集体资产；稳慎推进农村宅基地制度改革，保障农户宅基地用益物权，开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，积极探索增加农民财产性收入的有效途径。在新型农业经营体系构建方面，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，稳定土地承包关系，推动农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革深入实施，发展适度规模的家庭经营，使农村基本经营制度焕发出新的生机活力，截至2020年6月底，全国家庭农场超过100万家，农民合作社超过220万家，辐射带动全国近一半农户（注：资料来源：中华人民共和国农业农村部《上半年农业农村经济运行总体平稳、稳中向好》，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202007/t20200718_6348886.htm）。在城乡一体化发展方面，建立了城乡统一的居民医保制度，公共卫生服务均等化水平初具成效，树立城乡义务教育一体化发展观，加大对贫困地区的教育资助力度，并鼓励城乡师资的自由流动，促进了城乡居民平等享受教育、医疗、养老等公共服务。农村改革“四梁八柱”基本构建，乡村治理体系进一步完善，乡村面貌呈现新气象。

二、农业农村高质量发展仍面临现实困境

我国农业农村发展取得了一定的阶段性成就，同时我们也要客观认识到“三农”工作所面临的重大挑战。整体来看，我国的农村改革整体动力不足，呈现部门化、碎片化倾向[1]。在农业农村发展进程中，家庭联产承包责任制所带来的土地细碎化问题制约农业生产效率的提高与农业现代化的发展，城乡间非收入差距，如医疗、教育等方面仍不容忽视，非农就业规模逐年扩大带来一定社会问题，乡村产业基础不甚牢固等等，这些结构性障碍成为制约“三农”高质量发展的根源问题。

（一）土地细碎化制约农业生产效率提升

家庭联产承包责任制在赋予农民生产经营自主权，确保农民根本利益的同时，也导致了土地细碎化问题的出现。土地细碎化是指农民通过“按人分配”土地，将好中差三级土地先分块再搭配进行平均分配，导致农户分得的土地往往分布在一定合理距离之内但又相互不连接的区域。土地细碎化往往会制约农业生产效率的提高，从而阻碍农业现代化发展。首先，土地细碎化使得农产品的产出水平有所下降。黄祖辉等通过研究以籼稻为研究对象，研究土地细碎化状态对农业生产技术效率的影响，发现二者存在明显的负向关系[2]，而韩旭东等基于全国范围的农户调研样本进行实证分析，也得出了相同的结论[3]；王水连、辛贤采用参数和半参数估计的方法，研究了土地细碎化对甘蔗种植效率的影响，发现在土地细碎化程度较高的地区，由于机械应用能力偏低，导致甘蔗的生产技术效率较低[4]。其次，土地细碎化导致各家农户需要拿出一部分土地划分边界，这势必导致很多土地无法用于农业生产，农地有效利用率大幅降低。加之农村人口的增加和代际传导而产生的土地调整将进一步加剧土地细碎化程度，这对于农地的有效利用率的负面影响无疑是加剧的。此外，在劳动力的利用方面，由于地块分散，土地细碎化增加了农户的劳动力投入，尤其导致小规模农户的劳动边际报酬递减，造成“内卷化”现象的发生[5]，季月清、钟甫宁借助安徽四县的农户样本进行研究，发现土地细碎化程度较高的地区对农业机械服务的利用率较低[6]，这不利于我国农业现代化的发展趋势。根据国家统计局的数据，自家庭联产承包责任制实施以来，农户纯收入基尼系数从1985年的0.23上升至2000年的0.35。尽管土地细碎化在种植业多种经营及农产品生产风险分摊等方面存在一定的积极作用，但其负面影响仍然较大，严重制约着我国农业生产效率的提升。

（二）城乡资源要素配置不均

从统计数据上看，近年来城乡居民的收入差距有缩小的趋势，但城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入的收入差距绝对值依然较大，如2021年，城镇居民人均可支配收入47412元，而农村居民人均可支配收入仅18931元。与此同时，农村的生活条件、教育条件、医疗卫生条件与城市相比也都有不容忽视的较大差距，具体可以表现为以下几个方面。

在医疗卫生服务方面，农村基层医疗卫生服务能力相对薄弱，从城乡对比来看，2020年我国乡镇卫生院达到35762家，床位数仅139万张；而公立医院11870家，数量不及乡镇卫生院的1/3，而床位数却高达509万张（注：数据来源：《2020年我国卫生健康事业发展统计公报》，http://www.gov.cn/guoqing/2021-07/22/content_5626526.htm）；2020年城市每万人拥有卫生技术人员115人、执业（助理）医师43人、注册护士54人，而农村分别比城市少63人、22人、33人。农村医疗卫生服务水平也偏低，2020年，具备本科及以上学历的执业（助理）医师占比仅29.0%，注册护士占比仅17.9%，药师占比仅23.5%（注：数据来源：根据《中国卫生健康统计年鉴2020》数据整理计算所得。），远低于全国平均水平，具备较高医疗素质的从业人员严重匮乏，加之农村医疗卫生机构缺乏充足的财政支持、社会保障与教育培训机会，一直存在医生人才流失现象。在这样的背景下，越来越多的农村患者选择城市中的公立医院甚至是二级三级医疗机构进行就诊，形成医疗需求的“倒三角”结构[7]，公立医院也出现“虹吸”现象，2020年市属三级医院诊疗人次数达18.0亿人次，医师日均担负诊疗人次为6.3，尽管同比有所下降，但数值仍超过基层医疗卫生机构和一二级医院。农村基层医疗卫生机构服务短板明显，不利于农村的高质量发展，也对城镇医疗卫生资源形成明显的梯度挤压，从而影响资源的优化配置。

教育是青少年人力资本形成的重要渠道，关系到一个国家的人口素质和发展水平。然而城乡教育仍存在较大差距。在学校教育方面，农村尤其是贫困山区的教师资源短缺，落后的教学设施、艰苦的教学条件、同工不同酬的待遇等原因造成农村优秀教师逐渐流失，教师的学历、职称、科研和教学能力均远逊于城市。加之受农村学校经济和硬件实力的限制，致使农村教师力量在数量和质量上不能很好适应农村教育事业的发展需要。据统计，目前全国幼儿园及义务教育阶段教师总数超1100万，而乡村教师仅占1/4左右，可见乡村教师队伍建设亟待关注和加强。在家庭对子女的教育投资方面，城市家庭的父母往往期望较高，对子女教育的经济投入逐步提高；而农村家庭父母则将子女教育工作更多地依赖于学校教育，忽视除学校基础教育以外的其他教育方式，一定程度上制约了农村家庭子女受教育水平的提升。

城乡公共设施水平的差异也十分明显，尽管在乡村振兴战略的推动下，我国乡镇和村庄的建设取得了大幅进步，但总体来看，目前我国各项公共设施基本上都呈现从城市、县城到农村梯度递减的特征。在资金投入方面，农村地区发展涉及生态建设、基础设施、公共服务等诸多方面，资金供需方面仍然存在巨大缺口[8]。农村地区普遍存在基础设施质量不高、总量规模不足等问题，同时衡量公共设施水平的关键指标均远低于城市。2018年，我国城市供水普及率、燃气普及率、绿化覆盖率和污水处理率分别已达到98.36%、96.70%、41.11%和95.49%，但在乡村，上述指标分别仅达79.23%、25.61%、13.43%和18.75%（注：数据来源：根据《中国城乡建设统计年鉴2018》数据整理计算所得。），可以看出我国乡村公共设施建设水平远远落后于城镇，“重城轻乡”的建设理念仍然存在，城乡一体化融合发展受到一定阻碍。

（三）非农就业保障水平亟待提升

目前，我国仍处于城乡二元经济结构之中，城市经济以现代化的大工业生产为主，道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，人均消费水平较高，物质生活相对丰富；而农村经济以典型的小农经济为主，基础设施落后，各项制度保障不够健全。与城市职业活动相比较，农业活动容易受到环境因素制约而存在较大的不确定性，加之农作环境恶劣、面临农药等化学药剂危害的影响，农民健康得不到有效保障。许多农民选择退出农业生产，普遍“离农”和“外出务工”，到城市追求更高的收入和更好的社会福利，根据国家统计局发布的《农民工监测调查报告》显示，2020年我国农民工总量达到2.85亿人。但由于目前我国城乡一体化融合进程相对迟缓，对非农就业的农民工来讲，仍存在一定的负面影响。其一，非农就业人员受限于我国目前的户籍制度和经济条件，大多将其子女留在农村，形成规模庞大的留守儿童群体，根据民政部的有关数据显示，截至2018年，我国共有农村留守儿童697万人，尽管较往年有所减少，但总量仍然不小。父母外出务工一方面会增加家庭收入，给留守儿童的身心健康和认知能力带来积极影响；另一方面，由于父母“离农”导致对留守儿童的照顾和陪伴的缺失，给留守儿童带来消极影响。有大量研究表明，父母外出务工对留守儿童的健康存在较为显著的消极影响[11][12]。且由于家庭教育观念存在偏差，外出务工时间较长造成留守儿童教育缺失，这些负面影响是不太可能通过提高收入效应来抵消的[13][14]。其二，自2008年起，新型农村合作医疗制度基本在全国实现全覆盖（以下简称“新农合”），新农合明显改善了参合农户的健康水平[15]，但目前的新农合政策要求农户要在户籍所在地进行缴费，同时诊疗和报销也应在当地指定的医疗卫生机构进行，这对于外出务工的农民而言，无疑将面临复杂繁琐的报销程序和不小的经济损失[16]。其三，对于大量农民工离农就业所形成的“迁移效应”，部分学者仍认为其与城市本地人口之间以竞争关系为主，按照Borjas的逻辑，若外来农民工与城镇劳动力之间的技能形成替代效应[17]，那么外来务工人员直接增加了当地的劳动供给，形成较为激烈的竞争关系，那么势必将降低同技能组内劳动力的工资水平。杨云彦等就认为外来务工人口直接提高了本地人口所面临的就业竞争[18]，魏下海等基于全国人口抽样调查数据进行实证研究，发现外来移民的确显著降低了本地劳动力的工资水平，尤其对低技能人口有显著的负面影响[19]。因此，城乡二元结构始终是制约城乡融合发展的重要障碍，推进城乡基本公共服务均等化任务仍然艰巨。

（四）乡村产业基础仍不牢固

乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化。其中，产业振兴是乡村振兴的基础，但我国很多地区的乡村产业发展存在定位不准、层次不高、链条不长、效益不好的问题，致使产业基础不牢固。一是传统种植农业在类型、规模等方面不够全面和平衡，种植技术普遍落后于发达国家，种业较国际先进水平也仍有较大差距，种质资源的保护和产业化应用有待加强[20]。二是经营方式依然较为粗放，加之我国农产品市场供给总体相对充裕，导致很多农产品生产净收益较低，低于非农就业的收益。一方面，对水稻等周期性劳动密集型作物而言，在农忙时对劳动力需求较大，大量劳动力向非农部门转移会使得劳动力短缺，粮食安全保障水平受到威胁。另一方面，从成本竞争力来看，我国农业劳动力、土地、生产资料、技术等各种生产要素投入成本不断上涨。《中国农业产业发展报告2020》显示，2005—2018 年，我国小麦每亩人工成本实际增长了1.06倍，每亩土地成本实际增长了1.91倍，成本的提高不利于农民增收。三是农村新兴产业尚处于起步阶段，基础较为薄弱，产业布局不够协调，仍多以供应原料为主，精深加工不足，副产品的综合利用程度和加工转换率均较低。四是制约农村产业发展的因素也较多。乡村产业发展还面临与市场经济要求相适应的营销、电商、技术性人才短缺的现象，产业发展的资金不足，市场配置资源的决定性作用发挥不充分等。例如，我国农村产业发展的金融支持力度有限。虽然我国农村金融服务体系日益健全，农村金融基础设施建设不断完善，农村金融生态环境持续改善，农村金融服务的可得性、便利性和有效性显著提升。但由于农产品在生产和销售过程中往往面临由于气候变化、病虫害发生而导致的生产风险，但我国农村金融、保险市场体系仍不完备，农产品期货市场存在功能缺失，也无法切实降低价格风险。尽管目前政策性农业保险体系已经建立，但却存在保险产品品种少、保费率较高的问题，农户很难通过保险的方式管理和规避生产风险，从而实现农产品生产的收益最大化。同时农业企业规模较小，难以达到银行抵押贷款的要求，加之农业生产无力偿还贷款的风险较高，多数农村金融机构贷款比例较低，贷款额度小、期限短，配套服务体系很不完善，农户难以通过贷款的方式扩大生产经营规模。

三、推动我国农业农村高质量发展的政策选择

我国经济社会发展已经由高速增长向高质量发展转变，推动高质量发展是保持经济持续健康发展的必然要求。党的十九届五中全会指出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。农业农村高质量发展作为乡村振兴战略的重要着力点，应立足农情国情，把农民利益作为根本的出发点和落脚点，在产品提质、产业增效、要素培优、制度创新等方面切实发力，加快推进新时代农业农村质量效益型的现代化发展。

（一）完善土地集约化经营治理模式

土地集约化经营治理模式是我国实施乡村振兴战略的重要途径，能够充分保护广大农民的利益，实现农村经济的可持续发展。在不断发展的经济形势之下，土地集约化经营模式，不是要收回土地，而是要更好利用土地，农户应根据自身实际情况，选择更好的经营方式。对于小规模分散化土地经营的农户，具有一定的流转土地的意愿，可以从事非农就业来追求更高收入和享受更为完备的社会福利，而种粮大户和农业能手可以将零散的土地进行集中，通过集约经营降低生产成本，提高农业现代化水平，从而提高农作物的产量和收入。这要求进一步完善涉农法律保障工作，建立健全配套的土地管理制度，加大对土地审批的监管力度和透明度，提高土地流转管理的信息化程度，确保土地规划、土地征收、土地流转等相关环节落实，提高土地资源的合理和充分利用，有效调节土地资源的供求关系，合理规制土地执法的违规行为，以实现流转土地和集约化经营的持续性、有效性及稳定性。进一步完善土地流转农民的各项权益，并通过鼓励、支持农民再就业、自主创业等方式提高土地流转农民的收入水平（王成利等，2021）[21]。与此同时，为保障农村土地集约化经营治理模式能够平稳向好发展，不仅要加大财政投入力度，在政策、资金和技术等方面给予支持；还应大力建设农业专业合作社、家庭农场等新型农业主体，实现农地资源的有效配置，提高土地生产率、增加农民收入。利用区域优势，因地制宜，选准项目载体，围绕乡村旅游、特色种养、民宿开发、观光农业等模式拓宽发展渠道，充分发挥其规模经济效益和社会效益，实现新型农业主体与农民的互利共赢。

（二）优化农村资源配置

我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。根本解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。为此，习近平总书记强调：“把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。”[22]在实现经济社会高质量发展的过程中，要把乡村作为与城市具有同等地位的有机整体，积极培育多领域、多层次的城乡医疗卫生共同体、教育共同体、公共设施建设共同体，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。同时将现有要素重新优化配置，改善农村要素投入的质量与结构，加快推进农业农村现代化，进一步缩小城乡收入差距。在医疗卫生方面，应着力补齐总量不足的短板，进一步完善全民医疗保障制度，加强上级医疗机构对农村基层医疗机构的帮扶，加大财政和非财政投入力度，探索医师队伍培养模式多样化。鼓励通过定向医学生的培养、医务工作者特岗计划等机制，真正解决基层缺医的问题。以优化医疗卫生改革制度设计来提升卫生资源配置水平，完善医联体工作制度，在缓解大医院“虹吸”效应的同时，提高基层医疗卫生机构服务能力。在教育方面，应合理配置教育资源，加大对农村尤其是贫困地区教育的资金倾斜力度，科学配置师资力量，切实解决农村教师的实际问题，鼓励优秀师资在城乡间的合理流动，提高优质教育资源覆盖面，使农村家庭获得平等接受教育的机会。教育行政部门要落实义务教育和教育资助政策，切实保障农村儿童平等享有受教育的权利。各级主管部门应充分发挥自身优势，积极为家庭条件较差的农村儿童提供多种形式的关爱服务，帮助其圆满完成学业。在公共设施建设方面，应以服务为中心，将城市的集聚经济效应辐射到农村，实现城乡基础设施和公共服务一体化建设和运营，构建城乡服务联动网络治理体系，加大统筹协调、政策保障和资金倾斜力度，加快补齐农村公共服务设施、环境基础设施、产业配套设施等短板弱项，保证设施建设标准和设施实际使用体验，提高农村公共服务设施建设的配置水平，保障农民各项权益的较好实现。

（三）深化户籍制度改革

尽管近年来中国的城市化率得到了显著提升，但城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。尤其是以户籍制度造成的城乡劳动力市场分割的存在，大大阻碍了劳动力的自由流动。因此，推动农村经济高质量发展迫切要求深化户籍制度改革，打破城乡劳动力市场分割，优化劳动力资源在城乡间的配置。一方面，适度降低落户门槛，合理引导外来务工的农村劳动力落户城镇的预期和选择，实现“愿落尽落”，促进外来务工的农业转移户口有序落户[23]。同时推动常住农业人口均等享有城镇基本公共服务，健全农业转移人口市民化机制，鼓励地方政府提供更多公共服务和办事便利，推进良性的治理机制，完善财政转移支付与农业转移人口挂钩相关政策，从而确保常住农业人口在医疗、教育、养老、住房等社会保障服务的实际享有水平。另一方面，优化城镇化布局，促进大中小城市协调发展，持续保证农业转移人口的公共服务水平。超大城市有序疏解非核心功能，引导过度集中的资源要素逐步有序转移，培育发展一批现代化城市集群；大中城市要进一步完善功能，发挥其综合成本相对较低的优势，提升城市服务功能和生活品质，用以作为农业转移人口的重要承载点；县级城市作为城乡重要连接点，仍是农民就医、就业、子女教育的首选，是服务亿万农民的重要阵地和扩大内需的重要支撑点，应加强资金支持，积极推进公共服务、环境卫生等多方面的治理能力，提升其综合承载能力。户籍制度改革的最终目的不仅在于给予农民流动的自由，而是要立足于我国基本国情，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择，如保证进城农民工子女平等接受教育，并能够享受较完备的医疗、社会保障等基本福利，同时努力提高农村劳动力的个体素质和能力，赋予农民与城镇居民竞争的能力，这样才有利于人才最优配置和社会的均衡发展。

（四）提高农业农村的产业支撑能力

鉴于我国农业农村的产业支撑能力仍较为薄弱，生产方式相对粗放，难以充分适应乡农业农村高质量发展的需要。发展高质量产业是推动乡村振兴的必由之路，是实现农民增收、生态增值的内生动力。一是深入推进农业供给侧结构性改革，立足于农村资源禀赋优势，因地制宜，加快全产业链建设，充分发挥优势特色产业的精深加工能力，全方位拓展农业功能，建立现代化农业发展与小农户利益联结机制，推动农村三产融合发展，如大力发展农业生产性服务业，推进农资供应、农机作业、产品分级储存运销等服务的社会化和专业化。二是将新型农业经营主体与农村电商全面对接融合，推动线上线下互动发展，打通全国农产品流通网络，完善农产品的基础设施物流建设。三是充分发挥智慧农业的重要作用，为现代农业的发展构建庞大的监测、分析、决策和服务体系，为现代化农业生产提供可视化管理和智能化决策。四是打造高质量生态，紧扣农业绿色优质的产品要求，加快实施创新驱动发展战略，在保证农产品质量安全的基础上提升农业效益，同时在运作方式上将休闲农业、乡村旅游这类具有连接城乡要素资源、融合农村多产业等天然属性的业态同高质量农业生态紧密结合，发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游+”“生态+”等模式推进农业与旅游、文化、养老等产业深度融合，让品牌提升优质农产品的信誉，形成长效的高质量产业发展模式。五是通过产品和渠道创新，打破传统金融对于农业的束缚，探索农村“信贷+保险”新模式，分散农村信贷风险。可通过扩大财政补贴标准，鼓励各类金融机构积极参与农村金融市场，对金融机构服务“三农”的项目提供利差补贴来弥补贷款坏账损失，并开发贷款补偿保险品种，扩大农业保险的覆盖面，建立农业信贷担保体系，引导更多资金投向现代农业建设，增强农业抵御风险能力，减轻农业生产风险，防范农户收入损失，稳步促进农村新型经营主体和农民增收。此外，可发展大宗农产品期货，推动普惠金融与精准脱贫深度融合，延伸服务覆盖面，努力提升服务效率，打通农业金融服务“最后一公里”，保障农业农村的高质量和可持续发展。

总之，在不断推进农业农村高质量发展进程中，应完善土地集约化经营治理模式，大力建设新型农业主体，促进城乡要素自由流动和平等交换，推进城乡一体化融合进程，提高农村核心产业竞争力。同时要切实提升农业农村发展的质量、效率，这样才能充分激发农村发展的内生动力，进而为全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化打下坚实基础。

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