社创观点|社区韧性: 基层治理体系与能力现代化的新命题
2020年初， 新冠肺炎 （COVID-19） 疫情在湖北省武汉市暴发， 随之蔓延全国， 继而全世界将近一百个国家超过10万人确诊新冠肺炎 （截至2020年3月9日）。 在两个多月的疫情防控过程中， 我国在应急管理和突发公共卫生事件防控领域的治理短板不断地暴露出来， 社会力量参与疫情防控的状况同样存在混乱现象， 缺乏法律制度的保障与法治观念的浸润。 这与目前全面推进依法治国战略、 推进国家治理体系与治理能力现代化战略的大时代背景违和， 也难以实现 “共建共治共享” 的社会治理格局。 鉴于此种情势， 《中国非营利评论》编辑部邀请了该领域知名中青年专家对新冠肺炎疫情中相关的社会治理命题进行笔谈， 笔谈内容涉及应急管理中的政社关系、 政府与志愿机制协力、 应急志愿服务、 社会组织参与公共危机管理、 灾害与公共危机中的慈善募捐、 疫情防控中的基层社区治理， 以及疫情防控中的地方社会治理经验等， 供大家参考、思考与行动。
——《笔谈：透视新冠疫情中的社会治理命题》
本期文章
《社区韧性: 基层治理体系与能力现代化的新命题》
本期作者
蓝煜昕
清华大学公共管理学院助理教授
清华大学公益慈善研究院院长助理
《中国非营利评论》执行主编
新冠肺炎疫情发生以来, 基层社区在疫情防控中的表现引发关注, 武汉百步亭社区是其中一例｡ 百步亭先是因为 “万家宴” 而成为武汉市地方政府隐瞒疫情､ 反应迟钝的例证, 随后又在社区排查阶段因有居民在网上爆出社区疫情信息不透明和救治不力而被推上风口浪尖｡ 一时间, 这个多年来荣誉加身的全国知名社区建设示范点､ 基层治理创新样板似乎成为当地假大空的代表, 甚至有人挖出背后的房企百步亭集团, 质疑社区被民营企业收编｡
凭心而论, 百步亭在挖掘社区能人､ 培育居民志愿精神､ 营造社区归属感等方面的成就不可抹杀｡ 笔者曾两赴百步亭调研, 彼时的社区社会组织活力和居民认同感都给笔者留下了深刻印象, 一个缺乏凝聚力的社区也很难组织起来“万家宴”｡ 而那种社区容不得企业涉足的论调更是误导性极强, 正如有人看到公立医院在疫情防控中挑大梁就否定民营医院一样, 这种论调不区分应急状态下的治理与常态治理, 极有可能压制地产企业参与社区发展与治理的创新空间｡
在笔者看来, 百步亭社区带来的真正疑问在于, 一个在常态下看似组织活跃､守望相助､ 治理有序的社区, 为什么在重大疫情冲击的时候, 其社区组织体系就不发挥作用､ 社区治理就失效了呢? 尽管对百步亭的情况了解还不充分, 判断不一定准确, 但并不妨碍我们进一步反思: 什么样的社区治理体系才更能在常态与非常态间经受冲击, 快速适应环境变化? 在基层治理体系与能力现代化的过程中, 或在对社区治理创新进行评判的时候, 我们是不是缺少了一种非常态思维? 由此指向社区治理中的韧性命题｡
事实上, 城市规划与管理领域已有很多关于城市韧性或社区韧性的探讨和实践, 并主要将其界定为城市或社区系统缓冲和应对自然灾害等不确定性冲击,实现公共安全､ 社会秩序和经济建设等正常运行的能力和过程｡ 原本发端于物理学和机械工程学的韧性 (resilience) 概念在 20 世纪 70 年代以后成为生态学的重要概念, 随后又被引入心理学和管理学领域｡ 规划管理领域对社区韧性的探讨主要出于防灾减灾的考虑, 美､ 英等国成立了相关的专门研究机构和学术团体, 并研发了一系列韧性城市或韧性社区的评估指标体系｡ 甚至, 社区韧性在一些国家已经被提升到国家战略高度, 例如美国最早由布什政府于 2007 年在国土安全总统令 (Homeland Security Presidential Directive 21) 中提出建设社区韧性, 将社区韧性与生物监控､ 对策分配和大规模伤亡救治相并列纳入公共卫生和医疗准备关键组成部分; 奥巴马政府进一步将社区韧性纳入白宫的国家安全战略和国家灾难恢复框架中｡ 与之相关的是, “建设包容､ 安全､ 有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区” 也被列为联合国可持续发展目标 (SDG) 的 17大目标之一｡ 然而社区韧性理念在国内的发展主要限于城市规划学科, 尚未进入公共管理的主流视野, 更少为社会组织和社会治理领域的学者所熟知; 同时已有讨论也主要是从防灾减灾的视角进入, 偏重空间､ 物理和管理过程方面的考虑, 虽有涉及治理结构和制度安排, 但并非从治理体系与治理能力现代化的角度来关注治理体系､ 制度在非常态下的适应性问题｡
本文由此呼吁关注社区韧性以及韧性视角下的基层治理体系与能力现代化命题, 并指出韧性视角下的四方面初步启示｡
一是区分常态治理与非常态治理｡我们处在一个 VUCA (易变､ 不确定､复杂､ 模糊性) 时代, 唯有变化才是永恒, 唯有适者才能生存｡ 社区生活的场域相对稳定, 但也可能随时面临自然灾害､ 重大事故､ 社会稳定风险､ 重大政策变迁等情景的冲击｡ 区分常态治理和非常态治理有助于针对非常态下社区治理的有效性提前做出准备, 也为常态下的基层社会治理体系及其创新的模式选择提供一个非常重要的评估维度｡ 同时, 区分常态与非常态有助于建立权变的制度观｡ 基层治理体系或制度的韧性可以有稳定力､ 恢复力､ 适应力三种不同的理解, 稳定力强调非常态下的治理体系与常态下保持一致, 恢复力强调非常态下的治理体系发生变化后又尽快恢复常态, 适应力则强调治理体系发生适应性变化｡ 在对韧性和变与不变的思考中, 有助于理解社区治理体系中哪些要素需要保持稳定, 哪些要素可以随情景而不断调整, 从而正视社区治理体制的变迁和新常态｡
二是理解科层治理与多中心治理的张力与互补关系｡韧性视角有助于对基层治理中的科层制和党建引领等制度实践进行反思｡ 此次疫情中, 自上而下的社会动员､ 干部下沉和对口支援等一系列机制在社区防疫中发挥了关键作用,彰显了举国体制在统筹和执行层面的制度优势｡ 但自上而下科层治理的有效性建立在情况相对明朗和理性判断的基础之上, 疫区基层在初期的混乱恰恰受累于科层治理体系的强势和多中心治理体系的缺失｡ 在社区两委层面, 非常态下的强势科层治理造成两类情形: 在缺少上级定调和指令的时候观望, 反应不够迅速; 在上级指令密集的时候工作过载､ 疲于应付, 无暇顾及其他事务｡ 总体来说, 科层安排长于协调, 有利于重大冲击后期的恢复与协调; 多中心体系长于敏捷, 更有利于缓冲初期的不确定性冲击｡ 回头来看百步亭案例, 虽然常态下的社区组织数量多､ 很活跃, 但很有可能以社区两委动员､ 指导为主, 并未形成真正有力的自组织和多中心秩序｡ 事后关于百步亭的新闻报道也提到业委会和居委会双重缺位, 社区楼栋长､ 志愿者以高风险老年人为主､ 无法补位等情况｡ 社区两委在疲于应付上级指令的情况下, 根本无暇顾及指导社区的自救｡如何在加强党建引领的前提下通过充分授权､ 赋能来激发社区自组织所蕴含的韧性, 从而整合科层治理与多中心治理各自的优势, 这是基层社会治理体系与能力现代化面临的一个重要张力和挑战｡
三是理解社区社会资本与社区领导力缺一不可｡ 自帕特南以来, 诸多学者强调了社区社会资本对于促进公民自组织和治理绩效的重要价值, 在一些关于社区韧性的评估指标中, 社区居民之间的社会关系与信任也是重要指标｡ 然而社区社会资本是否天然就可以转化为社区自组织行动? 百步亭的案例似乎告诉我们, 在不确定性环境和风险面前, 常态下红红火火的社区文化生活所构筑的社会资本仍然不够, 社区系统的自组织响应还需要某种社区领导力来触发｡ 这种领导力的内涵包括对形势的判断和决策能力､ 责任感､ 合法性､ 对风险和组 织成本的承受力等｡ 在社区两委无暇顾及的情境下, 这类社区领导力最可能来自什么样的组织载体? 从疫区社区自救相关的新闻报道来看, 主要是业主委员会在发挥作用, 而兴趣类､ 服务类社区组织虽然对社区社会资本积累有很重要的作用, 但在自组织的合法性及领导力方面则有所缺陷｡ 由此, 常态下社区居委会与业委会之间的互信和协同对于非常态下的社区韧性具有重要意义｡
四是理解社区治理体系与治理能力的关系｡如果治理体系主要强调社区主体之间的权责关系与体制安排, 治理能力则更强调治理的过程､ 机制与手段｡社区韧性不仅蕴含在社区治理体系本身的结构中, 还有赖于专门应对外部冲击的过程､ 机制安排, 包括: 常态下的准备 (preparedness)､ 常态治理与非常态治理之间进行转换的触发､ 冲击初期的缓冲和吸收､ 非常态治理向常态治理的恢复､ 新常态的适应性变迁等｡ 群众基础再好的社区, 若缺少专项的应急机制和能力, 治理体系很可能在一开始就遭到高强度冲击, 一旦达到体系崩溃的临界点, 就很难具备自行恢复的条件了, 此时的恢复只能依靠外部治理力量的支援｡
以上为疫情启发下对社区治理体系韧性问题的初步探讨, 望能为未来基层治理体系与治理能力现代化提供一个非常态思维的认知视角｡
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