引言
2020年初， 新冠肺炎 （COVID-19） 疫情在湖北省武汉市暴发， 随之蔓延全国， 继而全世界将近一百个国家超过10万人确诊新冠肺炎 （截至2020年3月9日）。 在两个多月的疫情防控过程中， 我国在应急管理和突发公共卫生事件防控领域的治理短板不断地暴露出来， 社会力量参与疫情防控的状况同样存在混乱现象， 缺乏法律制度的保障与法治观念的浸润。 这与目前全面推进依法治国战略、 推进国家治理体系与治理能力现代化战略的大时代背景违和， 也难以实现 “共建共治共享” 的社会治理格局。 鉴于此种情势， 《中国非营利评论》编辑部邀请了该领域知名中青年专家对新冠肺炎疫情中相关的社会治理命题进行笔谈， 笔谈内容涉及应急管理中的政社关系、 政府与志愿机制协力、 应急志愿服务、 社会组织参与公共危机管理、 灾害与公共危机中的慈善募捐、 疫情防控中的基层社区治理， 以及疫情防控中的地方社会治理经验等， 供大家参考、思考与行动。
——《笔谈：透视新冠疫情中的社会治理命题》
本期文章
《“统筹” 还是 “知会” ：抗疫中政府与志愿机制的协力模式》
本期作者
贾西津清华大学公共管理学院副教授清华大学公益慈善研究院副院长
新冠肺炎的疫情应对， 所涉问题已经远超出医学救治领域， 而关涉相关社会治理的方方面面。在这个过程中， 政府的统筹和社会的志愿参与， 都加入进来。但是从目前可见的范畴看，与 2008 年汶川赈灾､ 2013 年雅安地震救助等重大灾害应对相比， 在此次疫情反应中， 人们感到的社会力量作用并不凸显。为什么会如此？在突发事件应对中志愿机制如何更好参与？我们应该更深入理解志愿机制， 进而探索更好的政府统筹与志愿参与的协力作用。为什么在政府统筹之外， 需要社会组织和志愿机制？首先必须认知社会组织和志愿机制的核心特性， 它们是与政府的行政体制不同的一种作用机制， 而不仅仅是对后者在资源数量上的增益补充。
具体而言， 政府是依靠税收运作的体系。它的运作特点是：强制性、 统一性、 依靠官僚机构执行。与之相比， 社会组织的运作机制恰恰具有志愿性、 多元性、 灵活性， 比如在疫情应对中， 更便于实现及时、 直接、 细化的资源对接和多方面的社会治理支持。
举例而言， 新冠肺炎疫情应对， 从中央到地方各级财政都安排了专项基金。政府的专项基金支出方向是什么呢？比如政府承诺确诊病例的全部免费救治，疑似和留观人员中与疫情防控直接相关的医疗支出费用补贴， 疫情防治相关的医疗机构设施建设、 应急设备改造、 医务人员和防疫工作者补助、 应急防疫物资采购、 疫情监测、 基层党组织疫情防控工作等。支出途径呢？需要由相关单位提方案， 政府批准， 财政拨付， 中间经过一系列行政流程。财政资金安排的项目目标往往是全面的、 均衡的、 宏观效果考量的、 针对疫情应对总体需要的，同时也与各行政部门的职能框架相对应， 并经由行政部门一级级执行。
社会机制则不同， 它是宗旨导向、 点对点、 直接投入目标行动的， 同时由于行动主体的多元性， 是各种目标可能同时关注、 平行运作的。比如在武汉“封城” 的当天， 武汉各大医院纷纷直接向社会发出求助信息。社会的捐赠意愿和社会组织的行动， 由医院防护物资需求的信息直接启动起来。观察社会行动的特点， 其一， 反应点多。很多个人、 企业、 社会组织， 看到武汉的需求信息， 就各自开始搜索或询问资源、 寻找衔接途径。其二， 在行动中随时调试，形成分工和秩序。比如防护物资需求有规格要求， 国内外标准模式不一， 需要模板或审核；购买物资、 运输、 对接、 到达， 以及过海关、 入仓库等过程， 在组织过程中出现分工、 分群；信息混杂， 真假信息同存， 在行动中识别、 利用技术手段整合， 在这个过程中， 数据平台和信息平台也在建立。其三， 直接满足需求。社会募集的物资， 在最初各种通道还在摸索的阶段， 通过个人带入、当地组织运输、 医院院长直接拉货等形式， 直接投入使用。其四， 关注 “被忽视的声音”。社会组织有关注弱势的倾向， 在纷杂的信息中， 那些被忽视的信息， 比如在武汉成为关注中心时， 武汉周边的疫情严重地区其实面临问题更大；当关注重点在医院时， 社区入户者、 快递人员等高接触风险的群体防护问题也很突出；当大家都在关注疫情时， 防疫控制带来的老弱日常病群体的脆弱性增加、 居民饮食生活的维系可能困难等， 也需要互助机制的帮助。其五， 海外资源动员活跃， 境外非政府组织 （NGO） 在资源衔接中起到重要作用。由于短时间全国一级响应， 实际面临全面性的资源短缺， 海外， 特别是华裔社群、 校友会等机构， 响应强烈， 调动了大量的资源。鉴于法律合规性的要求， 这些资源的进入面临更大困境， 获得合法性的境外非政府组织成为较好的资源对接平台。
可见， 社会组织和志愿机制， 在疫情反应中， 具有独特的运行机制和行动特色。如果仅把它们看作财政资源的一种数量上的补充， 而回到行政的整体性、全局性、 层级性的运作机制， 就不能充分发挥社会力量的作用特性了。
1 月 23 日, 武汉市新冠肺炎防控指挥部第 3 号､ 第 4 号通告, 开通社会捐赠, 受捐主体是市红十字会和市慈善总会, 同时公告声称暂不接受境外捐赠｡
民政部 1 月 26 日发布 《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》, 其中规定慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物, 由省､ 市两级的红十字会､ 慈善总会等 5 家组织接收, 除定向捐赠外,原则上服从省､ 市新冠肺炎防控指挥部的统一调配｡
在疫情宣布的最初几天, 社会力量的动员是快速的, 内部分工和资源对接模式也很快出现, 显示了部分社会组织经过多年发展已经形成较成熟的运作模式｡而且即便时间紧急, 无论本土社会组织还是境外 NGO, 都意识到了合法性规范, 很多也主动对接了当地的红会和慈善总会｡但是政府很快发布的对于境外捐赠的拒绝信息, 和社会捐赠物资的统一接受政策, 使得刚在形成中的社会参与秩序返回混乱状态, 捐赠物资与一线需求的直接对接基本中断｡另外, 由于省､ 市红十字会和慈善总会成为捐赠物资的汇集地, 很快出现物资集散的“堰塞湖”, 组织的资源分配能力和各种运作问题也成为媒体曝光焦点｡进入物流公司, 武汉市红会的资源才逐渐分发执行, 1 月 30 日红会第一次发布了社会捐赠物资使用公告, 再过一周左右, 防护服､ 医用口罩等核心防护物资才开始批量分配到各区指挥部, 此时距 “封城” 已经过去一周时间, 而直至今日, 捐赠物资到最终使用者的使用情况依然没有公开｡
2 月 14 日, 民政部再次发文 《慈善组织､ 红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》, 在新的指引中, 要求慈善组织､ 红十字会依法规范开展慈善募捐, 并在各地联防联控机制统一领导和部署下, 根据疫情防控工作的实际需要, 充分尊重和体现捐赠人的意愿, 合理分配使用捐赠款物｡指引没有再提及捐赠物资的统一接收和使用, 而是特别明确了依据捐赠人意愿, 直接送达最终使用单位｡这可以看作对早先政策的调整, 更多体现了对社会组织运作规律的尊重｡
“知会” 模式：可以探讨的政府与志愿机制的协力模式政策从 “统一接收使用” 到各自 “依法规范运作” 的调整, 应该是看到实践中的物资分配效果, 以及听到社会的反响声音｡自 2008 年汶川地震救灾, 到2010 年玉树赈灾, 再到此次抗疫, 社会捐赠物资的政府统一配置, 在重大灾害救助或突发事件管理中, 都是主要配置机制｡为什么会如此呢?不能不说, 与政府对物资 “有序” 使用的担心密切相关｡
中国社会组织改革开放以来的发生路径， 就带有较强的行政色彩。政府职能转型、 机构改革， 由业务主管单位组建社会组织， 是中国社会组织发生的一条重要路径。虽然社会自发形成的组织不断增多， 但 “政府管社会”、 政府做决策， 仍然是最熟悉的惯性模式和日常经验。在紧急反应时刻， 秩序的形成就很容易回到最熟悉的模式， 也就是政府统筹资源、 政府分配资源的模式去。
那么除了统一接受、 政府统一配置外， 社会捐赠物资的使用， 有没有避免混乱、 分配不均、 配置失效的其他方式呢？要看到， 多元分散的社会力量， 在运作中是有自发秩序生成的， 那么这种自发秩序的生成机制， 如果延伸到与政府机制的对接， 政府搭建顺应社会秩序的协调平台， 是完全可能实现有序与志愿的协同的。可以探讨的模式是：政府从资源统筹者的角色， 转化为信息统筹者的角色。通过供需信息的汇总、 公开、 共享， 在尊重捐赠者意向和各行动者选择权的前提下， 形成资源配置协调、 政府和社会力量的协力作用。相比于资源统筹模式， 信息统筹模式可以称为 “知会” 模式。它的运行原则是：第一， 社会捐赠物资不需要被统一接受， 但要将进入区划的物资信息“知会” 统筹部门， 登记在信息平台；第二， 政府对于配置资源的计划， 或需求方信息， 也统筹登记， “知会” 社会， 并可以给出引导性意见；第三， 社会力量依据法律法规， 合乎组织宗旨， 尊重捐赠人意愿， 则可以自由行使选择权，并将在政府指引范围内的资源配置 “认领” 情况， 反馈回统筹部门， 同样登记在信息平台， 同时， 通过信息化技术手段， 这些信息可以做到动态平衡。这样的信息平台， 也不一定需要政府自己操作， 可以交由社会机制或企业机制来实现。其中政府角色最重要的转变， 应该是在观念上。
对于红十字会、 慈善总会这样的组织， 由于其本身运作机制非常靠近行政性， 政府可以保留有更强的指导权。即便对于这些组织， 政府的指导也是以方向原则为宜， 而不是具体代替决策、 将社会组织视为类似物流公司的执行者。
总之， 社会组织的独立决策权责明确， 才有利于其运作的功能发挥和效果责信。当志愿机制作为资源配置的主体， 《慈善法》 以及社会组织的管理条例、公开透明办法、 行业自律、 公众监督等社会监管机制， 针对境外 NGO 活动的《境外非政府组织境内活动管理法》， 才能发挥作用， 贡献于资源配置的效率和最终效益。
总之， 政府对社会力量参与的开放态度， 更多利用信息 “知会” 而不是资源统筹方式， 让财政资源和捐赠资源各自发挥自己的优势作用， 在抗击疫情以及疫后更广泛的社会秩序恢复中， 都是政府与志愿机制形成协力值得注意的方向。