征地矛盾是无解的吗？唯有回归集体才能保护农民利益

稻菽按

农村征地问题一直是社会关注的热点，近年来土地上访案件数量居高不下。我国土地管理法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但在GDP高增速的过去二十年里，公共利益的概念更多地和经济建设、财政数据挂钩，土地征收权被权力机关滥用，不仅牵扯到补偿标准不清晰、劳动力安置不当、缺乏监管等实际操作中的缺陷，还暴露出村干部与黑恶势力勾结、基层民主形同虚设等由来已久的矛盾。

如何才能切实保护被征地农民的利益？中央党校教授徐祥临提出，唯有做实集体所有制，才能改变小农户在和大政府对立局面中的弱势现状。他在文章中介绍了粤北九龙镇的案例：该镇所在的清远市自2012年后将治理重心下移在村民组（即人民公社时期的“生产队”），建设单位直接和村民组打交道，而非分散的村户；补偿或损失都由村民组这个熟人社会共同承担，以权谋私的现象大大减少；同时村民组在民主协商的基础上将补偿款用于可持续发展建设，使得当地村庄面貌焕然一新，体现出集体制度在农村发挥的优势作用。

作者︱徐祥临，中央党校经济学部教授

正文

土地征收或通常所说的征地，是指国家（通常是地方政府）为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。征地的主要法律依据是《土地管理法》，还有中央及地方政府制定的相关法规以及政策性文件。国家的征地行为虽然一直都存在，但成为政情舆情关注的热点问题，则是在20多年前加快工业化和城镇化步伐之后，成为热点问题的原因在于如何保护被征地农民的利益。

征地矛盾的粗略情况与

农民满意的两个案例

据征地主管部门和信访部门领导干部们反映的情况估算，十年前，全国范围内，征地过程中矛盾很大、有些矛盾、没有矛盾的情形大概各占1/3，近些年矛盾很大的比例在下降。一般而论，经济发达程度与征地矛盾的尖锐程度成反比。以上是有关征地矛盾的很粗略的情况。

本文主要讨论征地过程中“矛盾很大”的原因与对策，对思考“有些矛盾”的情况也会有参考价值。在此，讨论着眼于制度层面，而不考虑由于领导干部个人素质和工作经验差异导致的不同结果。为了把征地过程中“矛盾很大”的原因搞清楚，笔者先讲两个亲自调研过的案例。

第一个案例。2006年的一天，笔者应邀给北京市某区处级干部培训班讲授建设社会主义新农村问题，班上一位学员当时正主管本地的征地工作。我问学员，征地遇到的最大难题是什么？学员回答，没有征地指标。被征地的农民兴高采烈，没被征地的农民经常找到办公室，要求被征地。我又问，这是否意味着农民对征地补偿很满意？学员回答，达到去年的标准补偿，农民就满意。当地农户只要被征地拆迁，就可以得到几套商品房，还能有上百万元现金收入，农民当然愿意被征地。

从第一个案例可知，只要政府对征地的补偿标准足够高，农民会积极地配合征地。如今1/3以上的农户对征地拆迁比较满意，都应该归属于这种情况。这类农民利用被征地的机会，充分分享了工业化、城镇化的发展成果。对于这种情况，本文把它当作假设的前提，或者说建议政府往这个方向努力，因而，不在讨论的范围之内。

第二个案例。修建汕头至昆明的高速公路，是国家重点工程，经过地处粤北的英德市九龙镇，要在该镇辖区内征地1700多亩，涉及6个行政村的52个村民小组。2015年征地工作启动，在九龙镇党委政府领导下，该镇从土地丈量、青苗清点再到办完征地手续，仅用35天时间，没有一起农民到政府部门或工程建设单位上访告状，至今也没有任何遗留问题表现出来。笔者实地调研时，该镇党委书记介绍说，整个征地过程非常顺利，当地党政干部没有劳神费力，工程建设单位更是省心。镇党委书记自豪地说，这很可能在全国是没有先例的。我问为什么会这样，不会是像第一个案例那样，被征地农民得到的补偿特别多吧？镇党委书记说，补偿都是按照国家规定的高速公路征地标准执行，建设单位不能少给，农民也不能多要，就是按规矩办。我又问，同样是汕昆高速征地，为什么其他地方出现了一些矛盾，而九龙镇却没有呢？镇党委书记介绍说，根本原因在于九龙镇搞了农村综合改革，把农村治理的重心放在了村民组或自然村，也就是向农民发包土地的集体经济组织（人民公社时期叫生产队）。在村民组范围内搞村民自治，除了村里的日常事务靠村民民主协商管理外，最重要的是要让所有农户都明白，土地是集体的，承包到户并不是私有了。国家征地是征集体的土地，不是征农户的地，所以补偿要归集体，就像当初分承包地一样人人有份。哪家哪户的承包地被征到了，再由集体重新调整土地分给他，不会吃亏。农户在征地中单独得到的，只是地上青苗补偿款。镇党委政府早就跟各村民组的党支部书记和村民理事会负责人做了工作，绝对不允许农户为了多得补偿款，搞不合常理的抢种青苗。镇党委书记还介绍说，我们党委政府也借修高速公路、改善交通条件的机会，调整发展规划和土地利用规划，集中各种财政涉农资金，在当地发展旅游产业和特色种植项目。那些被征地的村民组在民主协商的基础上，大多数都把征地补偿款投入到村庄整治等旅游项目上，而不是直接分配到各家各户。由此可以看出九龙镇征地异常顺利的“秘诀”：

第一，在征地过程中，当地党委政府和建设单位只同作为土地所有者的集体打交道，而不同承包土地的农户打交道；

第二，经过集体内部民主协商，保证被征地集体内部每个成员都得到同样的利益，而不是由承包地被征用的少数承包户单独获得；

第三，党委政府支持被征地农村集体形成产业兴旺的可持续发展能力。

笔者实地调研的汕昆高速征地涉及的九龙镇几个村民组（自然村），都在近两三年内面貌焕然一新。2017年，九龙镇接待的外来游客数量已经超过了100万，到处呈现一派生机勃勃的景象。

探究被征地农民利益受损的

制度原因：主体错位

那么，同样的征地补偿标准，为什么九龙镇征地很顺利，而其他很多地方却不那么顺利甚至“矛盾很大”呢？

本文开头对征地概念的界定，其中有“给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿”的说法。在这里出现了两个因为国家征地而获得补偿的主体，即“农村集体经济组织”和“农民”。这一说法的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”这里的“所有权人”即“农村集体经济组织”，“使用权人”即“农民”或更准确地说是集体土地的“承包户”。各地方政府出台的有关征地的法规和政策一般都沿袭了这类说法。

土地属于不动产。征地的实质是土地所有权人变更。从履行财产权属变更的手续上看，办征地手续同商品房买卖一样。商品房交易时，只需购房者同房屋所有者签订过户合同就可以了，即使房屋处于出租状态，承租方是不必出现在签订合同现场的，更不能在过户合同上签字。而《土地管理法》却规定，土地使用人即承包户也去办理土地所有权变更必须履行的手续，就在事实上把土地承包户当作土地所有者对待了。这样的规定违反了经济学和法学的基本原理，即同一块土地只能有一个法律认可的所有者，不允许有两个及以上的所有者同时存在。

对于批评土地管理法，肯定有人会搬出《物权法》进行反驳，说农户的土地承包权属于用益物权，参与土地权属变更过程是必需的。其实，这已经涉及对我国现行农村土地制度根本性质的理解，必须说清楚。

在任何国家的法律体系中，宪法至高无上，其他任何法律在宪法面前都处于下位法的地位。我国宪法规定，农村土地归农民集体所有。这一规定，从宪法的高度否定了中国几千年的土地私有制，是中国共产党领导民主革命尤其是社会主义革命取得的制度性成果。《土地管理法》与《物权法》如果与此规定有矛盾，不论其法律条文修改还是没有修改，在处理涉及农村土地所有权问题时，都必须符合宪法的规定，不得违反。这在法理上是毫无疑义的。

利益主体对财产拥有所有权，除了法律规定之外，更要体现在通过对财产的占有和使用获得实际利益上。这是法学和经济学常识，法律条文不能违背。自农村基本经营制度定型后，就不断有一些学者提出恢复农村土地私有制的主张。把农户的土地承包经营权界定为用益物权，就属于这种情况，实际上是把集体土地所有权架空了。体现在农村基本经营制度的运作中，就是所谓“增人不增地，减人不减地”，再加上土地流转的租金收入和征地补偿收入完全归承包户占有，就把土地私有化做实了，集体作为土地所有者什么也得不到。这显然是违背宪法的，因此是错误的。

当然，以往征地过程中确实有很多土地承包户利益受到损失。有人会以此作为承包户直接参与征地过程的理由。但征地过程中的“矛盾很大”情况已经存在了几十年，除了政府补偿能力增强（如本文第一个案例）带来的矛盾减少外，靠体制改革维护被征地农民利益并没有取得实质性进展。这并不奇怪。按照现行《土地管理法》和《物权法》相关规定，土地承包权变成事实上的土地私有权，表现在征地过程中，实际上是将小农户变成征地的主体，即国家和用地的主体，例如大企业的利益对立面。在这种利益格局中，吃亏的经常是小农户。当然，也有为数不少的小农户因为各种原因或理由，在征地过程中产生多占便宜的投机心理或侥幸心理，提出过分要求，甚至胡搅蛮缠成为“钉子户”。在双方激烈的利益博弈过程中，出现各种乱象也就不足为怪。总之，笔者认为，靠小块土地私有权保护农民利益包括被征地农民的利益，只能是南辕北辙。被征地的主体必须是唯一的，那就是宪法规定的农村土地所有者，亦即农民集体。

做实集体所有制

前面九龙镇党委书记已经把汕昆高速征地顺利进行的原因讲清楚了，即被征地的主体不是承包户，而是向承包户发包土地的村民组即人民公社时期的生产队，这是经过农村综合改革做到的。

九龙镇党委书记所谓的农村综合改革，是指该镇所在的清远（地级）市自2012年底以来采取的重大农村改革举措，基本模式是“三个下移”：把农村党支部、村委会由行政村下移到自然村或村民组，把县乡公共服务下移到行政村（现称片区）。其实质是以基层党建创新——建立支部的“连队”由行政村变为村民组或自然村——为引领，不增加财政负担，实现农村基层有效治理。清远农村综合改革切中农村基本经营制度多年“不完善”之症结，即有效解决了“农村产权与治权不统一”问题。当年改革人民公社“三级所有”体制（农村一块土地，既归几十个农户构成的生产队所有，又归若干生产队、几百个农户构成的生产大队所有，还归若干生产大队、几千个农户构成的人民公社所有，但生产队是基础性所有者），主要是把作为“基础”的生产队解体了，人民公社变成了乡镇党委政府，生产大队改为行政村，从而政社合一、产权不清等体制弊端沿袭下来，成了半拉子工程。由此，农村集体经济普遍变成“空壳”，统一服务功能难以发挥，农户呈现一盘散沙状态；许多农村基层党组织虚化弱化边缘化，滋生出小官大贪、族群对立、宗教泛滥等种种弊端，农村社会稳定的根基被彻底动摇。

清远市做实了村民组的土地所有者权利之后，某些人在集体土地上打小算盘的空间就没有了。首先，行政村的干部没有权力干预村民组集体土地的发包、转让事项；其次，村民组是个完全的熟人社会，农户之间家族、亲属关系紧密，某些人不可能在组内土地问题上以权谋私，两轮发包土地过程都很平稳顺利。

九龙镇以村民组集体作为被征地主体，补偿带来的利益和土地减少带来的损失都由组内各家各户共同分享与承担，就像当初发包土地一样，谁也没有意见，个别农户既不会成为“钉子户”，也不会成为“受气包”。行政村、乡镇乃至县级领导也会从本地发展大局出发，帮助被征地农村集体规划长远发展路径。这样，征用农村土地，就不再是围绕补偿多少的激烈利益博弈，而是把国家建设项目变成城乡共谋发展的机遇。

综上所述，小农户靠土地私有权保护自身利益是不可能的，只有依赖其所信赖的集体，根本利益才能得到根本性保护。这也是中国特色社会主义在农村的制度优势。

 责编︱拉盖尔

排版︱海楼   

文章来源：中央党校《理论动态》杂志（旬刊2018年8月20日）

原标题：保护被征地农民利益要做实集体所有制

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