国庆特刊 | 走进村庄，走进底层，走进真实世界 ——评刘守英著《中国土地问题调查》

本文来源于《经济研究》2018年08期，未经授权许可不得转载，经授权转载请注明来源！

文 | 张曙光

中国社会科学院经济研究所 研究员

老一代经济学家董辅礽曾有一个“屁骨加脑袋”的名言。他说，作研究工作需要具备两个条件，一个是“屁骨”，敢于坐“冷板凳”；一个是“脑袋”，即“创造性思维”。从刘守英的实践看，还要加上一个条件，即“两条腿”。应当是“屁骨加脑袋加两条腿”。两条腿的作用就是要走进真实世界，到农村、到底层、到现实经济生活中去观察，去感受，去体验，去访谈，去思考。

——张曙光

土地不仅可以长出庄稼，而且可以长出工厂和城市，不仅关系到农村发展和社会稳定，而且关系到工业化和城市化，因而土地问题是一个重大的经济、社会和政治问题。刘守英著《中国土地问题调查》（以下简称《调查》，凡引自该书，只注页码）抓住中国40年来经济发展和社会变迁中的这一根本问题，既揭示出传统制度矛盾的本质，也彰显了改革探索的艰难和可贵；既立足于现实既存的基础，又揭示出长远发展的方向；既符合思想理论的逻辑，也显示出政策实践的良好效应。如果上网搜索，讨论土地问题的著述可以说汗牛充栋，不可胜数，据笔者所及，《调查》的学术价值和实践意义最为突出和独特。

从2003年起，由于征地拆迁矛盾的尖锐，本人开始关注土地问题，后有刘守英帮助，对土地问题作过专门调查研究。《调查》讲述的故事，如广东南海、山东德州、北京郑各庄、四川成都、重庆，有的实地考察，有的参与讨论。因此，阅读《调查》既感到亲切、自然，又心潮起伏，难以自禁，仿佛又回到现场，再次目睹这场巨大的变迁过程。

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发现与超越

《调查》分上下两篇，15章35万言，上篇为“农村土地问题调查”，下篇为“城市土地问题调查”。我们各概括3个问题评述其贡献。

1、湄潭修正集体所有制的试验

以1983-1984年为界，湄潭家庭承包改革形成两个阶段：承包产量和承包土地。一般人、甚至不少学者对此并无区分，决策者也将此写入同一个政策文件，且对后者附加了更严格的限制，只允许在“少数经营管理水平极低、集体经济长期搞不好、实行包产到户也有困难的生产队”实行。但农民却有自己的解读，既然你放松政治控制，那我就扩大制度选择的自由，因而很快就从承包产量前进到承包土地。《调查》锐敏地发现了这一变化，并给予充分肯定和高度评价，“联产承包从‘产量的承包’发展为‘地产的承包’，农民经济行为不仅受到对产量预期的调节，而且开始受到对财产存量预期的调节，相应地，新制度对农民劳动的激励也扩充为对全面经营包括投资的激励，这是农地制度变迁史上的一次实质性的变化”，“有希望成为中国农业持续增长的新基点”（第8、10页）。

既然包地到户，于是就出现了人地关系变化的矛盾，后者又关系到农村基本经济制度的存废。因为，集体所有制中的“集体”似乎就是农村社区中全部人口的集合，每个人都是集体经济组织的法定成员，而“所有”就是每个社区成员不需要任何代价（如出资购买）和资格条件，就可以分享社区土地的收益或平分社区土地的占有权。然而，社区人口是一个不断增加的变量，而耕地差不多是一个不变甚至减少的存量，因此，“土地集体所有制本身，不仅包含着按人口均分使用权的法则，而且包含着不断以变化着的人口重新分配固有耕地的内在逻辑”（第11页）。于是，在“大稳定，小调整”的政策规定下，全国各地调地的事情此起彼伏，甚至二轮承包实施后的10年内，调地的村庄时有出现。据有学者2008年抽样调查【注：陶然、汪晖、黄璐：《二轮承包后的中国农村土地行政性调整----典型事实、农民反应与政策含义》，载张曙光、刘守英（执行主编）《中国制度变迁的案例研究》（土地卷），第8集，中国财政经济出版社，2011】，调地村庄最多的吉林占2/3，最少的江苏和福建占20%。《调查》用湄潭的实际资料论证了调地的巨大成本费用，以及造成土地分割日益细碎和无法确立承包农民对土地的稳定预期，削弱了农民对增强地力的投资和养地技术的兴趣。这就是湄潭试验“增人不增地，减人不减地”的原因，但此举明显修正了传统集体所有制的内涵，赋予农地产权以激励功能。

《调查》作者两次走进湄潭，实地考察了试验的过程和作法，包括界定土地产权，新增人口不再重新分地，推动非耕地资源开发以扩大无地人口就业门路，创办土地银行，以土地使用权抵押为担保，发放土地改良和荒山开发贷款，实行“稳征、减购、压销、保调”的粮食购销体制等。特别是25年后对湄潭500农户的调查分析，具体考察了试验对土地占有、使用和流转的影响，对农村经济结构变化的推动和对增加农民收入的贡献，证明“增人不增地，减人不减地”的制度试验是成功的。它带来的风险很大程度上通过农户内部代际传递、非耕地开发和工业化、城市化的作用所消化，表明通过坚定不移地稳定农民土地关系，加上结构转变的推动，配合对无地人口的社会保障，中国农村的土地制度可以超出不断按成员权调整和分配土地的集体所有制困境。这一结论是思想理论上的一大发现和超越，对中国农地制度的变迁是革命性的。

更为重要的是，作者根据亲身体验，进一步提炼出湄潭试验的理论意义：“土地制度改革并不是写个单独的土地法令条文就可以实现的，它除了必须有系统的设计以外，还必须同历史对话，同传统对话，同农民对话，并尽可能兼顾与相关经济制度同时变革的协同性安排。制度要成为人们经济行为的规范，必须以多数当事人在事实上能够接受为前提，否则，再好的制度设计也会因为高昂得无法支付的运转费用而永远束之高阁”（第36页）。这才是制度变迁的至理名言。

2、农户合作经营的不同模式

自家庭联产承包责任制确立，随着工业化和城市化发展带来的人口大规模流动，农业的经营方式发生了很大变化。广大农民、农村社区和基层政府广泛进行了探索和创造，作者通过在上海、成都、湖南、黑龙江等地的调查，为我们讲述了创办家庭农场、土地股份合作社和农民专业合作社的动人故事。

从2007年下半年开始，上海松江区探索发展适度规模的粮食家庭农场。到2012年，农场个数1173户，经营面积13.38万亩，占该区粮田面积77.4%，户均105亩。《调查》抽样选取100个家庭农场的数据进行分析，2011年，户均收入10.1万元，高于非农收入；农场主以本村有务农经验的高龄劳动者为主，50岁以上占61%，有知识、有文化、年轻化的经营者开始出现；政府组建农机专业合作社，为家庭农场提供全程机械化作业服务；农场以经营收入为主，占78.6%，也依赖财政补贴，占21.4%。据此，《调查》分析了推行家庭农场的条件和松江探索的意义，提出和论证了“家庭农场是推进农业现代化的最有效的形式之一”，批评了很多人认为“家庭经营”只是解决温饱的权宜之计，是过时的、阻碍农业现代化的“罪魁祸首”，必须坚决废除的错误观点。明确指出，“适度规模家庭农场是我国结构变革环境下发展现代农业，提高农业三率（土地生产率、劳动生产率、资源利用率）的最有效的形式，也是保持农业可持续发展最有效的经营组织”（第75页）。这一评论有理有据，铿锵有力，为家庭经营和家庭农场正了名，申了理，既符合实际，又指明了方向。

随着非农就业的发展和农业投入的变化，为推动农业的规模经营和现代化发展，《调查》对成都的土地股份合作社以及湖南和黑龙江的农民专业合作社进行了深入的考察，揭示了各自的做法和特点。成都土地股份合作社的经营管理方式是，决策单位是由股东选举的理事会和监事会；农户没有经营决策权，但享有利润分红权；经营管理由选聘的农业职业经理人承担，负责全程代耕代管，负责采购、生产、管理、经营全过程；建立以“农业服务超市”为载体的专业化服务体系。湖南农民专业合作社的共同特点是，以自愿为基础，以互利为纽带；合作社在农资进价和农产品销售上的规模优势，增强了农民在市场中的谈判能力；既以规模经营为前提，又实现了分户基础上“统”的功能；由于规模效益显现，提高了农业经营主体的投资积极性，推动了农业新技术推广使用。黑龙江绥化通过组建农民专业合作社，从小规模传统农业向适度规模经营的现代化农业转型，农业投入产出绩效明显，粮食产量和种粮净收益增加，劳动生产率和土地生产率提高，各项投入对产出的贡献明显增加。《调查》的描述和分析表明，在探索规模经营和农业现代化的道路上，各地基层政府和广大农户八仙过海，各显神通，做出了伟大创造和不朽业绩。

据此，《调查》高度评价了农民创办的各种合作社“是经济发展到一定阶段后农村发展的内在要求，是完善我国农村基本经济制度和经营方式创新的重要制度安排，是发展现代农业促进农业现代化的重要载体，是提高农户市场谈判能的力和组织化程度的重要依托，是解决未来谁来种地的一把钥匙”（第110页）。这一评论坚定了发展农民合作经济的信心和决心，同时也提出了改进和提高的建议，如成都土地股份合作社职业经理人的激励制度以及资格认定和培训问题。湖南农民合作如何从重农资购进和农产品销售上的谈判优势转向重视合作社的管理和制度规范。黑龙江的规模经营应以提高农业生产率为目标，而不是简单扩大规模，要注意各生产要素的匹配，要与劳动力转移的速度和趋势相适应。这对于农村新型合作经济的巩固和发展具有重要的指导意义。

3、服务规模化的发展

如果说成都、湖南和黑龙江的探索以生产合作为目标，那么，山东供销社的创造则以服务规模化为核心，这是农业现代化的重要途径。因为，单纯扩大农地经营规模的局限性日益明显，它造成土地租金和雇工费用上升，经营利润和土地单产减少，同时受资源禀赋和人口城镇化的制约，农地经营规模扩大的潜力有限，政府强行推行土地流转，不利于保护农民的土地权利。山东供销社的服务规模化试验另辟溪径。试验表明，“农业生产的大多数服务环节，从传统农资供应、农机耕作、农作物播种与收割、统防统治，到良种推广、测土配肥、技术培训，再到农产品储藏、物流与销售等，都适宜采取规模化集中供给的方式”（第140-141页）。这就为服务规模化试验奠定了市场基础，提出了巨大需求。山东供销社为了生存和发展，利用自身组织完善、网络健全等特点，将经营活动从传统的农资供应扩展到耕、种、管、收、加、销等环节，充当服务规模化的主体。他们以土地托管为突破口，搭建为农服务中心平台，提高为农服务水平，发挥村级组织的作用，提高服务规模化组织程度，取得了巨大成功，显示了服务规模化的巨大优越性和普遍生命力。

立足于在山东的发现，《调查》进行了思想理论上的开拓，“农业规模经济不是单纯地扩大土地规模，规模报酬既存在于生产领域，也存在于服务领域。农业的规模经济效应要通过要素组合优化来实现，而不是简单地增加生产规模。……过度扩大生产规模违背了我国农业的要素禀赋特征，反而会导致要素结构扭曲和农业生产率下降。发挥农业规模经济效应的重点是提高服务环节的效率”，“服务规模化不仅可以快速提高各环节的劳动生产率和附加值，促进农业技术创新，向‘绿色、高效’农业转化，而且能够引导好各类社会资本更多投向服务环节，形成生产环节以农户经营为主，服务环节以社会组织为主的农业现代化‘双轮驱动’机制”（第150页）。这种调查结论高瞻远瞩，画龙点睛，避开了规模经营简单化的误区，真正抓住和突显了“中国农业现代化战略重点”。

4、浙江和陕西：城市化与土地财政和土地融资

上世纪90年代中期以后，我国出现了工业化和城市化热潮，沿海和内地、东部和西部既有相同之处，也表现出不同特征。《调查》用浙江和陕西的案例深入描述和分析这一过程。

1998年，浙江工业化水平已达60%，又依靠壮大产业集群和发展工业园区，形成新的工业化高潮，实现了全省工业一体化，同时推动了城市化的加速。从1998-2003年，城市化率从33.5%提高到53%。与此同时，陕西乘“西部大开发”的东风，主要依靠国家大型基础设施投资、重点工程建设和城市的扩张推动经济增长，形成没有工业化的城市化。一个突出表现是，从2000-2004年，陕西建筑业年均增长21.33%，与浙江（21.95%）差不多，而服务业年均增长12.36%，不及浙江（19.07%）的2/3。“这在一定程度上反映了由政府主导的城市化，可以带来与城市扩张相关产业的发展，但真正作为城市化内涵的商业、服务业的提高，却受制于当地的经济发展水平和居民的购买力”（第206-207页）

两地高速城市化对土地巨大需求的满足，都依靠政府垄断土地一级市场。政府一手低价向农村集体征地，侵犯农民的土地权利，一手向建设用地者供地，通过经营土地和经营城市，发展土地财政和土地金融，造成巨大扭曲。一是当前中国预算财政管吃饭，预算外财搞政建设，而来自土地的收入是地方预算内和预算外收入的重要来源。从1998-2003年，浙江调查地区土地直接和间接税占预算收入的30-40%。从2001-2003年，陕西咸阳市建筑业和房地产业税占地方税收收入的1/4强，长安区的地税翻了一番，其中建筑业和房地产业税收增量占96.7%。2003年义乌、金华、绍兴的土地收费分别占预算外收入的58%、60%和69.3%，长安区土地出让金和城市配套费占非税收入的40%，咸阳市土地有偿使用收入占政府性基金的68.7%。二是城市建设资金主要来自土地抵押融资。为此，各地方政府都成立了土地储备机构和政府性公司作为融资载体。2003年浙江绍兴城市基础设施建设资金63.87%来自银行贷款，其中绍兴县城投公司的贷款中土地抵押融资占60%以上。陕西各地土地收购储备抵押贷款余额一般占授信额度的50%以上，咸阳市占70.87%，延安市占100%。两省房地产开发的重要资金来源是经营性土地使用权抵押贷款。足见问题的严重。它说明“为了支持城市化的高速扩张，我们已经并正在付出越来越高的制度成本”（第196页）。由于城市化扩张主要靠土地及其级差收益支撑，在发达地区，由于经济发展较快，有些问题可以缓解、掩盖、转移和逐步消化，在不发达地区，由于经济发展水平低下，“更加突显出我国现行土地制度的缺陷，导致土地问题在西部表现得更为严重，也更为棘手”（第255页）。立足于此，《调查》深入讨论了一系列重要问题：土地财政能否持续？土地金融风险如何化解？农民的土地权利如何保障？农民土地参与工业化和城市化如何实现？但笔者认为，首先应当讨论和界定的是，在土地制度变迁中，政府到底应当行使哪些权力以及如何行使。

5、广东南海和北京郑各庄：集体建设用地入市和土地资本化

如果说浙江和陕西的工业化和城市化仍是政府征地和土地国有化的体制模式，那么，广东南海和北京郑各庄则创造了在集体建设用地上推进工业化和城市化的新模式。《调查》深刻揭示了这两个案例成功的理论逻辑和实践经验，为中国的发展与变迁打开了一片新天地。

现行《土地管理法》一方面规定，“举办乡镇企业和村民建设住宅”或“乡镇公共设施和公共事业”，可以使用集体土地；另一方面又规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。广东南海面对企业大量进入需要土地的形势，村组两级组织设法利用前者而回避后者，他们“以举办乡镇企业的名义申请用地，办理土地使用权证，然后将土地出租给企业投资建设”（第298页）。其基本做法有二：一是在不改变土地所有权性质的前提下，对集体土地按照农田保护区、经济发展区和商住区统一规划，以土地或厂房出租给企业使用。据第二次土地普查，南海区建设用地面积79.75万亩，其中农村集体建设用地56.55万亩，占71%。二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股，变土地集体所有、农民家庭经营为集体所有、集体经营，让农民用土地经营权交换股份分红权。这一变迁的意义在于，作为财产凭证，“土地股权不仅承认土地作农用时农民对土地的收益权，还承认土地作非农使用后农民对土地增值的收益权。……而且还将在农地承包权中隐含的物权性进一步显现出来，土地股权是土地承包权在农民工业化过程中的自然延伸和新的实现形式”（第282页）。南海模式的秘密和奥妙就在这里。它以集体土地启动工业化，降低了工业化的门槛；它把土地非农化的级差收益留在集体内部；它既保留了家庭承包的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到土地非农化过程；它改变了地方行为，政府不再通过征地与农民争利，也不再扮演投资者和经营者的角色，而是靠税收增加来提供公共服务。

与现行政府主导的城市化模式不同，北京郑各庄走了一条农民自主城市化的道路。根据《调查》的记述主要有：一是通过宅基地的商品化和资本化，由村社企业（宏福集团）自己投资，自己开发，发展房地产，进行旧村改造，创造了不同于政府卖地、开发商建设的房地产模式。二是在旧村改造的同时，村委会与宏福集团签订土地流转协议，全部土地只租不卖，委托企业经营，每年每亩租金不得低于5000元，未出租的按500元支付。这样，企业取得了土地的规划、开发和经营权，农民集体掌握着土地所有权；村委会收取的租金除用于公共福利外，全部分给村民，村民避免了直接参与市场经济的风险。三是宏福集团采取自用、入股、土地出租和厂房出租的方式，一方面通过自身发展，引入企业，推进工业化；另一方面，通过调整产业结构，大力发展第三产业，引进学校，聚集人气，推进村庄城市化。现在的郑各庄已是一个发达的城市社区。立足于此，《调查》提出和讨论了几个具有普遍理论价值和实践意义的问题：一是关于土地资本化的收益归谁，二是关于集体土地的集约节约利用，三是关于农民自主城市化的道路，四是关于宅基地商品化和资本化，五是关于集体建设用地进入市场。如果借助于广东南海和北京郑各庄的经验，真正解决了这五个问题，中国的土地制度以及工业化和城市化，就会步入坦途。

6、重庆的城乡一体化试验

重庆试验包括四项内容，《调查》认为可以充实、扩展，上升为国家政策。足见意义之重大。一是“地票”制度。是指把农村闲置、废弃建设用地复垦为耕地，腾出来的建设用地指标优先保障农村发展后，节余部分以市场化方式公开交易即形成地票，可在重庆市规划建设范围内使用。从2008年底到2013年10月，农村土地交易所累计上市交易地票11.84万亩，总价款237.5亿元，已有7.68万亩地票落地使用。地票还赋予了质押功能，已办理质押贷款3759亩，共计5.02亿元。68%的地票来自经济落后的渝东南、渝东北地区，落地集中在经济发达地区。可见，“地票制度利用土地级差收益原理，通过市场化手段，让偏远地区的农民分享到土地增值收益”（第350页）。二是农村土地承包经营权、农村居民房屋和林权“三权”抵押融资试验。抵押金额按80：20在农民和集体组织间分配；贷款担保的主要对象为农户、农村中小微企业、农民专业合作社；贷款用途主要用于发展种植业、养殖业、林业、渔业、农副产品加工、流通等农业产业化项目，以及满足农业产前、产中、产后服务支农资金需求。到2013年9月，累计抵押融资436.9亿元，不良率约0.02%，远低于重庆同期0.34%的水平。为此，他们构建了权属登记及流转管理机制、资产评估机制、资产流转处置机制和风险分担补偿机制。三是改革农民工户籍制度，从2010年8月开始的3年内，成功实现了376.1万农民工转户和融入城市，并形成一整套制度体系、政策设计和实施办法。四是按照“先租后售，租售并举”的原则，建立以公租房为主的住房保障体系。特别是通过“适时出售配建商业用房和部分公租房还本付息，实现公租房建设、运营资金的良性循环动态平衡，对全国其他地区有很强的推广意义”（第351页）。政府提出在2020年解决1亿农民工进城落户问题，重庆试验是一个重要途径，借此也可以校正城市化过程中的扭曲现象。

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不足与商榷

《调查》多次提到农业补贴，如上海家庭农场的财政补贴，黑龙江红光农机专业合作社的农机购置补贴和银行贷款补助，四川成都促进适度规模经营的农业补贴和支持政策，但并未专门讨论，而且已有的讨论过于简单，只是就事论事，甚至连农业补贴政策应当和如何起作用都未涉及。这是《调查》的一大缺憾。

大家知道，政府的农业支持政策和补贴政策是农业政策的主体和中坚，世界上所有农业发达和成功的国家，农业补贴政策功不可没，美国就是最好的例证。上述讨论表明，我国农业政策的主体在于政府征地卖地，而农业支持和补贴政策杂乱无章，随意实施，效果甚微，到现在为止，究竟每年农业补贴有多少，如何使用，效果如何，谁能说得清楚？有几个像样的研究？《调查》也是蜻蜓点水，大而化之。如上海家庭农场的补贴虽然列出了补贴的项目，但没有各项补贴的数据，无法观察补贴的构成和效果。每亩补贴占亩均净收入的比例超过60%（498/817=60.95%）。黑龙江的农机补贴更多，400万（甚至200万）的现金投资可获600万的直接补贴，补贴占60-75%。不仅出现骗补，而且引起农机合作社虚增，难道不需要认真分析？补贴政策不是吃偏饭，造典型，而是一种普遍公平和有效的激励制度。当然这不是《调查》的主题，我们不能过于苛求。既然补贴是农业规模经营和现代化的重要条件，现有讨论就显得明显不足。

如果说农业补贴讨论不足有情可原，那么，对涉农企业进入持否定态度则值得商榷。《调查》明确主张，“法人不得进入农业大面积租地经营农地”（第97页）。对此，笔者觉得不可理解。一是涉农企业进入农村包地经营已是不争的事实，且相当普遍，笔者的《土地流转与农业现代化》【注：收入张曙光（主笔）：《博弈：地权的细分、实施和保护》，第141-198页，社会科学文献出版社，2011。】就有不少案例，《调查》应当专门去调查研究，补上一章。二是城乡壁垒应当打破，让要素在城乡间自由流动，《调查》也持这种观点，但上述主张表明，作者的逻辑没有贯彻到底。三是广东南海、北京郑各庄的创造和突破确有其特殊环境和条件，在远离城市的广大农区并不具备，而涉农企业进入也许是其实行规模经营和现代农业的一个途径。四是18届三中全会的改革决定已在这方面取得突破，应当研究如何贯彻实施。五是作者持此立场的原因是，由于土地市场不完善，农民的谈判能力低，涉农企业进入农村，有的凭借实力欺压和盘剥农民，对这样的企业政府应当监管，社会应当批评，但不能因噎废食，禁止进入。

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方法与坚持

《调查》虽有一些不足，但的确取得了成功。作者严肃的治学态度和科学的治学方法为成功提供了保证。

老一代经济学家董辅礽曾有一个“屁骨加脑袋”的名言。他说，作研究工作需要具备两个条件，一个是“屁骨”，敢于坐“冷板凳”；一个是“脑袋”，即“创造性思维”。从刘守英的实践看，还要加上一个条件，即“两条腿”。应当是“屁骨加脑袋加两条腿”。两条腿的作用就是要走进真实世界，到农村、到底层、到现实经济生活中去观察，去感受，去体验，去访谈，去思考。《调查》表明，作者从东到西，从南到北，几乎跑遍了全中国，有的地方跑了不至一次，有的地方一跑就是十天半月，而且深入底层，与农民对话，与基层干部讨论。由于真实世界丰富多彩，千变万化，广阔无限，作者在回顾自己的实践时才感慨万千：“跑不完的真实世界”！

刘守英从事研究工作30多年，专业方向和研究对象一直未变，不论政治风向如何变化，也不管学界热点如何转换，他都紧紧抓住土地问题和农业问题，正所谓“咬定青山不老松，我自巍然不动”！《调查》几乎没有引述他人观点，全是自己调查的第一手资料和从中提炼出的看法，也没有什么复杂的模型，按主流经济学的标准似乎不够“学术”、不够“专业”。其实，《调查》的思想十分清晰，问题把握相当准确，结论又动人心弦，这才是真正原创性研究。因此，刘守英并没有大红大紫，出尽风头，但却是一个有良知的、受人尊敬的严肃学者。

2018/06/14，于北京

（本文初稿曾请罗必良、刘宪法、刘守英审阅，他们提出很好意见，特此致谢；文责自负。）

编辑：程果  熊雪锋