行政复议法“大修”通过：五大亮点值得关注
行政复议管辖是指确立不同职能及不同层级的行政机关之间受理行政复议申请、办理行政复议案件的分工和权限的法律制度。对于复议申请人而言，就是应向哪个行政机关申请复议的问题。可以说，行政复议管辖体制是行政复议的制度基础。
新修订的行政复议法，着力构建统一、科学的行政复议管辖体制，主要作了以下规定：一是明确县级以上地方各级人民政府统一行使行政复议职责，原则上取消地方各级人民政府工作部门的行政复议职责。二是规定海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关，保留行政复议职责。三是规定国务院部门管辖本部门及其派出机构、授权组织作为被申请人的行政复议案件。四是对直辖市、设区的市人民政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人的行政复议案件管辖，作出相对灵活的制度安排。五是规定对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，申请人可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。
“总的来说，关于管辖制度的最主要修改是，除垂直领导等特殊情形外，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门及其派出机构、授权组织等作出的行政行为不服的，以前是选择向本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议，今后是原则上统一向本级人民政府申请行政复议。”全国人大常委会法工委行政法室主任梁鹰如此解读。
行政复议制度设计的初衷，是通过行政系统的自我监督和纠错，化解行政机关和行政相对人之间的行政争议，实现对公民、法人和其他组织合法权益的保护。
如何把行政复议化解行政争议的主渠道作用发挥好、彰显好？强化行政复议吸纳行政争议的能力是关键。
对此，新修订的行政复议法主要从扩大行政复议范围、完善行政复议前置规定两方面作了调整。
一方面，扩大行政复议范围，增加明确下列几种情形，公民、法人或者其他组织也可以申请行政复议：一是对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；二是对行政机关作出的不予受理工伤认定申请决定或者工伤认定结论不服；三是认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；四是认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益。
另一方面，优化行政复议前置范围，明确对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关未依法履行法定职责、申请政府信息公开但行政机关不予公开等情形，应当先申请行政复议；同时，将行政复议前置其他情形的设定权限由“法律、法规”修改为“法律、行政法规”，并规定对行政复议前置情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。
“便民为民”是行政复议的一项制度优势。切实做到“便民为民”，既是行政复议制度的内在要求，也是修法过程中始终把握的重要原则。
新修订的行政复议法，紧紧围绕“便民为民”制度要求，在提出申请、案件受理、案件审理等各个阶段丰富便民举措，方便人民群众及时通过行政复议渠道解决行政争议，打造行政复议便捷高效的制度“名片”。
“一是申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。二是符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。三是行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。四是行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，行政复议机关无法判断其是否符合受理条件的，应当在五日内书面通知申请人补正。五是对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。”梁鹰具体介绍道。
行政复议审理是行政机关对被申请行政复议的行政行为进行合法性和适当性审查的过程，是复议程序的关键。提高行政复议公信力，关键在于提升行政复议审理的公正性，使行政复议取信于民。
新修订的行政复议法，着力完善行政复议审理程序，不仅增加了专门的章名“行政复议审理”，还从两个方面作出以下规定：
其一，关于行政复议审理的一般要求：一是规定上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。二是规定行政复议中止、终止程序，对行政复议期间停止执行行政行为的情形作出规定。三是完善行政复议证据规定，对申请人、被申请人的举证责任，以及行政复议机关的调查取证予以明确。四是增加了简易程序，促进行政复议案件的“繁简分流”。
其二，关于适用普通程序审理案件的要求：一是规定除当事人原因不能听取意见外，行政复议机构应当通过多种方式听取当事人意见。二是规定审理重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应当组织听证。三是规定县级以上各级人民政府应当建立行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。行政复议委员会的咨询意见是作出行政复议决定的重要参考依据。
值得一提的是，近年来，有关地方探索行政复议委员会改革试点，吸收专家学者等外部人士对重大疑难复杂案件进行研究，提出咨询意见，供行政复议机关在作出决定时参考。这项试点取得了积极成效，有效提升了行政复议的公正性和权威性。为了更好发挥行政复议委员会积极作用，新修订的行政复议法对行政复议委员会专门作出了规定。
据新修订的行政复议法的规定，提请行政复议委员会提出咨询意见的案件主要包括四种类型：一是案情重大、疑难、复杂的行政复议案件；二是专业性、技术性较强的行政复议案件；三是省、自治区、直辖市人民政府管辖的对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件；四是行政复议机构认为有必要提请咨询的其他行政复议案件。
行政复议机关通过复议审理，在查明事实的基础上，依照法律、法规和规章，对有争议的行政行为是否合法、适当作出的判断和处理，就是行政复议决定。行政复议机关作出的行政复议决定的质量和执行效果，直接关系到行政复议的权威性。
为此，新修订的行政复议法进一步优化了行政复议决定体系，一是调整行政复议决定的顺序，将变更决定、撤销决定和确认违法决定予以细化，并放在突出位置。二是强化变更决定的运用，增加变更决定的适用情形。三是对行政协议的决定类型作特殊规定。四是对调解书的制作和生效、行政复议和解等作出规定。五是规定行政复议机关在办理行政复议案件中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以制发行政复议意见书。
同时，新修订的行政复议法还就强化行政复议决定的执行监督力度作出规定：一是规定被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。二是规定申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，根据不同的决定类型，分别由有关机关强制执行。三是针对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的行为，规定相应法律责任。
来源：《中国人大》杂志2023年第17期｜记者：舒颖
编校：江 珊
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