特稿 | 社会主义建设过程中国家、集体与农民关系的建构与演变

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《东方学刊》2019秋季刊专题

新中国70周年与中国话语

今天推送本专题第二篇文章，专题系列文章链接：

社会主义建设过程中国家、集体与农民关系的建构与演变

——中国农村道路发展70年

作者：周建明

作者系上海社会科学院社会学研究所研究员

【内容摘要】要建设社会主义，解决好农业、农村与农民问题，既涉及到农村发展的道路、制度、体制和方针政策，国家发展战略中农业与工业的关系、农村与城市的关系，也涉及到农村的政治建设、社会治理、文化建设，其中，处理好农民与国家、集体与农民的关系是关键。从合作化到农业税费改革以来的实践表明，我国农村建设中的集体化机制和以此为依托的国家集体两条腿走路的方针是中国特色社会主义优越性的体现。在不同的历史阶段，这种机制都可以通过把农民组织起来，办好那些一家一户自己办不了、办不好，又亟须办的大事。单靠充分调动市场经济主体的积极性和充分发挥市场经济配置资源的有效性、或靠政府发挥好作用均无法替代这个机制，它是发挥农民主体性作用的基本途径。

【关键词】农村建设；合作化；农业集体化；农村改革

中华人民共和国已经走过了70年的历程。在农村人口占绝大部分的中国，要建设社会主义， 解决好农业、农村与农民问题，既涉及到农村发展的道路、制度、体制和方针政策，国家发展战略中农业与工业的关系、农村与城市的关系，也涉及到农村的政治建设、社会治理、文化建设，其中，处理好农民与国家、集体与农民的关系是关键。从这角度来看，70年来中国农村发展的前后两个阶段都取得了伟大的成就，也都走过弯路，值得我们总结。

一

以农业集体化为基础构建国家、集体与农民的关系

中华人民共和国成立之后的全面土地改革，彻底完成了新民主主义革命。到1952年底，全国90%以上的农业人口都完成了土地改革，实现了耕者有其田，极大地激发了广大农民的生产积极性，使劳动光荣成为风气，大幅度改善了农民生活。土地改革是一场伟大的生产关系变革，成为中国农村走社会主义道路的奠基石。

1953年，中共中央提出过渡时期总路线和总任务：要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。在社会主义工业化过程中，国家实行了农业支持工业、农村支持城市的方针。在农村，中央提出最根本任务是领导农民联合起来，实行农业的社会主义改造，使农业由落后的小规模生产的个体经济变成先进的大规模生产的合作经济，逐步克服工业和农业这两个经济部门发展不相适应的矛盾，并使农民能够逐步摆脱贫困的状况，取得共同富裕。

为解决粮食供求矛盾日益突出的问题，1953年起国家对粮食、棉花棉布、油料实行统购统销政策，在主要农产品总量不足的条件下，运用国家机器来确保其供应和人民生活稳定。之后，这种做法被制度化，在基本保证城乡农产品供求的同时，也极大地限制了市场对农业生产的调节作用。后来，为限制城市对农副产品需求过度增长，又不得不实行户籍制度来限制农民的迁徙自由。在土改基础上领导农民互助合作化、对主要农产品实行统购统销、实行户籍制、实行工农产品剪刀差，成为国家领导农民、组织农民、依靠农民共同走社会主义工业化和农业现代化道路的政策支柱。

通过五亿农民的互助合作化，农村建立了社会主义基本制度，这为改变农村的政治、社会、文化基础，进行发展奠定了基础，为建设新中国创造了重要的条件，影响极为深远。但互助合作化也留下了深刻的教训：中国农民中小农经济生产方式根深蒂固，国情复杂，全国发展极不平衡，因此领导农民完成社会主义改造是一个艰巨而复杂的过程。把目标定得过高，不充分留有余地，对不同的认识轻易上纲上线，这使党难以保持谨慎的态度，难以充分发扬民主，因此也难免摔跟头。结果，毛泽东在七届二中全会上所提倡的谦虚谨慎、不骄不躁的作风被严重削弱，主观主义、浮夸的风气得到助长。这为1958年开始的“大跃进”和“人民公社化”运动准备了条件。

经历了巨大曲折的人民公社体制是70年农村发展道路的重要阶段。1958年“人民公社化” 以 “运动”方式开展，到1961年下半年制定《人民公社六十条》才进入制度化的稳定发展阶段。这个体制更多地反映了改革开放之前中国农村发展道路的特点。

“人民公社化”过程中，毛泽东和党内大多数同志希望加快向共产主义过渡，对搞社会主义存在着盲目性，片面强调“一大二公”，由此导致了高指标、浮夸风、瞎指挥、强迫命令和共产风在农村的泛滥，对生产力造成极大的破坏。从1958年10月毛泽东开始发现正在泛滥的“左”倾错误，到1961年八届九中全会提出通过大兴调查研究之风来总结教训，走出困难局面，耗时3年。从中得到的重要教训是：缩小人民公社的规模；建立公社、生产大队、生产小队三级核算单位；长期保留自留地；坚决反对平均主义。之后，又用了半年时间，终于找到人民公社“三级所有，队为基础”这一与生产力水平相对比较适应的体制，使我国农业集体化体制基本定型。人民公社体制虽不可避免地具有时代的局限性，但把集体经济稳定了下来，并保障了农村的各项建设，有力地支持了国家的社会主义工业化与城市的发展，在一个历史阶段中把国家与农民、集体与农户的关系确定下来。

人民公社体制体现了土地集体所有、统一经营和集体分配的优势，为每个社员的基本生活提供了保障，为发展生产开辟了空间。在国家财政不足的条件下，依靠集体经济的力量发展了社会保险、公共服务和公共福利，开展了农村建设，大大提高了农民群众的福利和农村的人类发展指数，也保证了国家社会主义工业化的开展，保障了城市供应，为社会稳定、国家安全发挥了重要的历史作用，并留下了许多宝贵的遗产：

人民公社时期靠集体经济把劳动力组织起来，进行了大量的农村水利建设和农田基本建设，扩大了农业灌溉面积，(1)保证了农业的增产，依靠中国自己的力量基本上保证了人民吃饭穿衣的需要。人民公社体制孕育和发展出社队企业。它对于壮大集体经济、扩大农民的就业途径，提高农民的收入与福利，促进国家的工业化都起到了非常重要的作用。(2)

农业所提供的财政积累，对城市与社会主义工业化的发展提供了强有力的支持。(3)

在国家财力极为有限的条件下，以人民公社为基础，农村基本形成了以小学教育为主的普通学校教育，以扫盲为中心的成人教育和以农业中学为载体的职业教育，大幅增加了适龄儿童的入学率，降低了文盲率，提高了农村人均受教育年限。

依托于人民公社体制的农村合作医疗制度，覆盖了85%以上的农村人口，为缺医少药的中国农村预防和消灭传染病、地方病起了重要的作用，通过县、乡、村三级医疗保健体系为传染病预防、分级医疗、计划免疫、妇幼保健、计划生育等工作提供了依托机制，为大幅改善中国农民的健康状况做出了贡献。从1949年到1980年，中国人的平均预期寿命从35岁增加到68岁，婴儿死亡率从200‰下降到55‰。(4)

人民公社体制对国防建设和社会治理做出了重要贡献。在不扩军的前提下，建立“召之即来， 来之能战”的民兵组织，是增强国防、抵御侵略的一个有力举措。以集体经济为依托，对烈军属在劳动、分配上进行照顾，成为国家优抚政策的重要组成部分。

人民公社体制为在农村开展社会建设与社会治理创造了条件：实行移风易俗，基本上消灭了懒汉；实行男女同工同酬，极大地提高了妇女的地位，改变了传统男尊女卑的旧习俗。

组织起来共同生产、统一经营、统一分配、共同进行农田基本建设和基础设施建设、共同扫盲、共同参与合作医疗，使人民公社形成了以集体经济为单位的利益共同体。生产队作为集体生产与分配的基本单元，与熟人社会重叠。在两代人的时间里，集体生产方式超越了千年以来的小农经济，在此基础上形成了农村经济社会共同体。集体主义成为农村集体经济的意识形态。这些都给国家战略的实施、农村的各项建设与社会治理创造了极为有利的条件，也创造出许多宝贵的经验。

以人民公社为代表的农村发展道路，是当时中国共产党对什么是社会主义、怎样建设社会主义认识的产物，是整个国家发展战略的组成部分，汇聚着亿万农民的奋斗。中国农村集体化道路的核心是在党的领导下，把农民组织起来，不仅开辟了发展生产的空间，也使农民能共同创造自己的社会生活、公共服务、公共文化，与社会主义工业化、城市发展战略相互支持，成为国家的教育、医疗卫生、交通、水利、文化、国防发展战略的重要支撑。

另一方面，党和国家对人民公社作为农村发展体制的认识也有着历史局限性：在指导思想上对我国将长期处在社会主义初级阶段认识不足；在看到农业集体经济优越性的同时，没有充分认识到改变小农经济这一任务的长期性。在全国农村自然条件、社会文化、经济基础极不平衡，各地党的基层组织建设、农村干部队伍很不平衡的条件下，一刀切地实行人民公社制度导致了很大的分化：全国既出现了一批充分体现集体经济优越性的先进单位，也存在许多干活“大呼隆”、分配“大锅饭”，社员积极性低，生产发展缓慢的社队；大部分农民缺乏积极性，生活仍十分困难，许多集体经济缺乏凝聚力。而城市发展动力、活力不足，吸纳就业能力不足，进一步使农村人多地少的矛盾突显出来。

一方面，在人民公社体制下把亿万农民群众组织起来，自力更生，艰苦奋斗，在国民经济的发展、集体经济的发展和城乡人民生活水平的提高方面取得了伟大的成就；另一方面，农业与现实需要之间的矛盾不断扩大，与世界上先进水平的差距不断拉大，广大农民的积极性未能充分发挥，经济发展与满足人民群众日益增长的物质文化生活需要之间的差距、与越来越大的就业压力之间的矛盾不断突出，许多农民的温饱问题未能得到解决。激发农业和农村的活力、解决农民的温饱、提高全国人民的生活水平的压力必然导致改革。

二

改革开放以来集体与农户、国家与农民关系

的演变及带来的问题

始于1970年代末的农村改革的核心是调动农民积极性，促进农业生产发展，它从改变集体与农户的关系开始，进一步改变国家与农民的关系，使中国农村的发展走上不同的道路。

1982年，在农村改革中，家庭联产承包制普遍推行，人民公社制度撤销，“三级所有，队为基础”的体制随之瓦解，农村基本经营制度发生了重大变革。农村改革的初心是坚持土地集体所有，长期实行家庭承包制和统分结合的双层经营制度。结果家庭承包制得到了有力推行，而统分结合的双层经营制度并未能很好实现。实行家庭承包制后极大地调动了农户的积极性，也削弱了集体经济和农村在经济、政治、文化、社会、生态中的共建共治共享机制。

21世纪初，国家与农民的关系发生了根本性的转变：国家把农业支持工业、农村支持城市的方针转变为工业反哺农业、城市支持农村，取消了农业税和“三提五统”收费，提出基本公共服务均等化的目标，逐步承担起大部分农业和农村基础设施建设的责任。这表明在工业化、城市化和整个经济发展进步的基础上，原来一部分长期由集体承担的责任已改为由国家来承担，比如农村的基础教育、优抚工作、乡村道路建设、计划生育、农村供电、水利设施建设、五保户供养等。同时，为适应工业化、城市化、市场化的发展趋势，国家也逐步解除户籍制度的约束，为农民的自由迁徙与择业、为工业服务业和城市化的快速发展提供了可能。

历史证明，农村改革极大地调动了亿万农民的积极性，极大地解放和发展了农村的社会生产力，极大地改善了广大农民的物质和文化生活，为建立和完善社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济进行了创造性探索，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、为社会主义现代化做出了巨大贡献。但同时，农村改革也带来了许多新的问题。实行家庭承包制之后，许多一家一户的农民自己办不好、办不了、无法办的事，必须由集体来负责。单靠充分调动市场经济主体的积极性和充分发挥市场经济配置资源的有效性、或靠政府发挥好作用均无法替代这个机制，它是发挥农民主体性作用的基本途径。

农村改革中始终没有提出怎样调整农户与集体关系的指导思想。集体经济在理论上没有被否定，但现实中却没有政策保证。由此造成绝大部分村没有集体经济收入或集体经济收入极为薄弱，“统”的作用未能很好发挥。它反映出农村改革指导思想的缺陷：应怎样认识农村的集体经济在过去、今天、未来的作用？在长期搞家庭承包制和市场经济的条件下，怎样处理农户与集体的关系？有利于生产力的发展、有利于人民生活的提高、有利于综合国力的增强的改革标准，并未能解决农村集体的功能问题。当对市场和产权的迷信形成时，农村集体经济常被认为是产权不明的“怪物”，是农村基层干部腐败的温床。在土地的三权分置、承包地量化确权、农村集体经济产权制度改革中都可以看到这种认识的影子。农村集体经济只守住了土地集体所有这一底线。但在土地承包权被界定为“用益物权”的条件下，土地集体所有的权能已十分空泛，集体经济无法在乡村振兴中成为有能力的主体，农村也因此失去了共建共治共享的内在动力。国家财政对“三农” 问题的加大投入并没有激活农村内在的活力，反而造成了农村干部和农民中“凡是农村建设都是国家的责任”的观念。农村建设由原来国家与集体两条腿走路的模式，演变成这样一个怪圈：村级组织虽承担农村建设与治理责任，但缺乏资源与能力；农户对集体享有权利而无责任；国家虽然对农村建设承担起越来越多责任，却远包不下所有的农村建设事务，农民的主体地位没能很好体现，依赖心理越来越重。

虽然中央一贯要求壮大农村集体经济，但始终缺乏可落地的政策，而强化农民经济权利的改革客观上又在不断削弱集体的能力。这种现象的根源在于农村改革没有认识到在农村建设中所谓“发挥农民主体作用”，就是要使集体经济成为重要主体，没有提出坚持家庭承包制、确保发展壮大集体经济的改革措施，由此导致村级组织能力弱化，农村共建共治共享机制被极大地削弱，农村的建设变成高度依赖政府投入的行为。在农村改革中只强调农民的利益而看不到集体与农民利益之间的一致性，看不到集体经济所代表的历史进步性，就会把农户与集体的利益对立起来，堵塞协调两者之间平衡的改革思路。

在实践中涌现出了许多在实行家庭承包制之后又重新联合起来的村社一体的新型集体经济， 在新的历史条件下走出了一条“统分结合”的道路，为社会主义新农村建设、美丽乡村建设、乡村振兴提供了重要经验，但可惜的是，这并没有被作为趋势得以提倡。

乡镇企业的发展与改制反映了同样的过程。

社队企业是人民公社“统一经营、统一分配”体制的产物，1970年代受党中央肯定而发展起来，80年代改名为乡镇企业，90年代进行改制，它们是推动中国的工业化、城镇化、市场化和农业现代化的一支重要力量。在撤销人民公社体制、推行家庭承包制时，决策者更多的是依据相对落后农村的情况做出的决策，对集体经济相对发展，社队企业的发展状况、前景、与农业和农民之间的关系缺乏深思熟虑，社队企业甚至一度受到非议。直到1984年，中央才对社队企业正式肯定，要求大力发展。

1994年中共十四大决定把建立社会主义市场经济作为经济体制的改革目标。党的十五大又提出调整和完善所有制结构。在这种大背景下，农业部按照产权概念来要求乡镇企业转制，大部分乡镇企业搞了集体产权私有化的改制，农村集体经济的命运也迎来重大的转折。2016年中央要求推进农村集体产权制度改革，出发点一是完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力；二是维护农民的合法财产权利，增加农民的财产性收入。这项改革在增加集体经济发展活力方面贡献不大，却在很大程度上对农村集体经济的发展造成了限制，对处理好集体与农户的关系带来了困难。

实践告诉我们，社会主义追求的共同富裕并不等同于在市场经济中大家发财，只有形成以集体利益为核心的乡村共同体，才能做到有困难同当，发展成果共享。正是在这个意义上，从整个中国农村发展道路来看，1950年代以来中国农村所走的集体化道路具有历史意义。它创造出农户与集体之间、农村基层政权与集体经济组织之间、农民与国家战略之间的相互支持、互为发展条件，也体现在党领导下组织起来的农民对农村新生活的创造上。

这个问题同样也反映在农村基层的组织体制的演变中。人民公社撤销后，村民委员会作为村民自我组织、自我教育、自我服务的农村基层群众自治组织，替代了统一经营和统一组织公共服务的生产队和生产大队。村民委员会理论上仍以集体经济基础为前提，但已是以一家一户的农民为本位，而不是以集体经济为基础的乡村共同体，因此削弱了立足于集体来进行公共建设和提供公共服务的优势。

在中国农民中实行民主和自治，以熟人社会为基础是必要条件。人民公社体制中“三级所有， 队为基础”形成的曲折过程，也是农村的集体化体制与熟人社会契合的探索过程。在人民公社体制中，生产大队是一个半熟人社会，也是实行“统”的最后边界。如果行政村的范围再扩大，村民委员会就会越来越形式化，变为主要靠政府的财政投入维持，在功能上则向乡镇政府的下伸机构转变。如果说，农业税费改革中，国家取消农业税体现了从“农业支持工业，农村支持城市” 的方针向“工业反哺农业，城市支持农村”的转变，那么为减轻农民负担而取消集体对农户的公积金、公益金、管理费的提留，也就取消了农户对集体的责任与义务，反映了对农村走集体化道路、把农民组织起来认识上的盲目性。结果瓦解了村民自治制度中农户与集体之间权利与责任义务对等的基础，极大地冲击了村集体组织农民共建共治共享的功能，也将以集体经济为基础的乡村共同体概念排挤出农民的生产生活，导致农村的建设失去了内在动力，失去了组织村民进行村内建设的内在资源，也失去了组织农民共建共治共享的基础。

三

在乡村振兴中，营造

农户充满活力、集体富有能力的局面

从合作化到农业税费改革以来的实践表明，我国农村建设中的集体化机制和以此为依托的国家集体两条腿走路的方针是中国特色社会主义优越性的体现。在不同的历史阶段，这种机制都可以通过把农民组织起来，办好那些一家一户自己办不了、办不好，又亟须办的大事。靠充分调动市场经济主体的积极性和充分发挥市场经济配置资源的有效性、靠政府发挥好作用无法替代这个机制，它是发挥农民主体性作用的基本途径。改革开放之前，我们国家依靠这个机制走过了农业农村发展极其艰苦的阶段，长期地支持了社会主义工业化和城市的发展。同样，在实行工业反哺农业、城市支持农村方针的条件下，实行家庭承包制的同时，我们也仍须依靠集体化机制来实现乡村振兴。

在长期实行家庭承包制和市场经济的条件下，农村基层党的领导与村民自治应以什么样的体制、在什么范围内有效运行，仍是一个依据变化着的农村和农民状况有待不断探索的问题。其中，具有一般意义的是：组织起来是使农民成为乡村振兴主体的关键；不脱离农村的熟人社会，依据历史、文化、经济上的条件构建共同利益是村民自治的重要条件；集体经济是实现共建共治共享的基础；党的基层建设应与集体经济、村民自治活动紧密结合；国家对农业农村的支持必须与以农民为主体紧密结合。在新时期，重建共建共治共享的机制是乡村振兴的核心环节。

对于40年来的农村改革，有人用保障农民的经济权利和尊重农民的民主权利来概括它的主线，(5)这有合理的一面：不保障农民的经济权利难以调动亿万农民的积极性，也难以适应向市场经济转型的历史趋势，但其回避了一个重大问题：在保障农民经济权利和尊重农民民主权利的同时，是否还要发挥好集体这个主体的功能？在农户利益与集体的利益冲突时，应怎样引导农民正确对待这两者之间的关系？也就是在农村发展中是只强调以农户为单元的农民权利，还是同时也坚持集体这个主体，实现“统分结合”？这个分歧的核心在于是否把农村的共建共治共享作为改革目标，也变成乡村振兴中的关键环节。在“三农”问题上的改革措施发出的政策信号是复杂的：既出台了一些支持农村集体经济发展的政策试点，但又推出了对集体土地实行所有权、承包权、经营权的三权分置，和农村集体经济实行产权制度改革。这两者在目标导向上并不自动兼容。

乡村振兴并不只意味着加强政府在乡村建设和治理中的作用、实现农民都富裕化，同时也必须要加强农村集体功能的发挥，加强农村集体经济的基础，才能激活农村的共建共治共享机制。在实行保障农民经济权利的“分”的改革的同时，同样必须重视发挥集体“统”的功能，兼顾集体与农民两者的利益，因地制宜、因时制宜，发挥好各自的长处，形成“国家大力支持， 农户充满活力，集体富有能力”的局面，才能实现乡村振兴。这是70年以来农村发展的经验教训告诉我们的道理，也是中国特色社会主义农村发展的必由之路。在发展市场经济、长期实行家庭承包制的条件下，同时要壮大集体经济、发挥好集体的作用，实现“统分结合”，是事关中国前途的政治问题，而不只是具体的经济问题，既需要强有力的国家意志，也必须要有系统的政策予以支持。

本文注释：

(1)    我国的灌溉面积从1957年的2733.9万公顷到1980年达到4488.8万公顷，占耕地面积45%，见辛逸：《试论人民公社的历史地位》，载《当代中国史研究》2001年第3期。

(2)    1978年，社队企业已超过150万家，吸收了2800万农村劳动力，1983年社队企业已占全国工业总产值的11.7%。见潘维：《农民与市场》，北京：商务印书馆，2003年版，第70、71、101页。

(3)    人民公社期间，农业提供的积累占国民收入积累量的比例大多数年份占30%以上。见辛逸：《试论人民公社的历史地位》。

(4)    李鸿斌：《重新构建解放初期至20世纪70年代末中国婴儿死亡率》，载《中国医院统计》2015年第5期。

(5)    陈锡文：《中国农村改革的历程》，载《百年潮》2017年第2期。

《东方学刊》总第5期

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