观点丨城市存量工业用地的发展权配置与不完全更新——以上海实践为例

城市存量工业用地的发展权配置与不完全更新——以上海实践为例

摘要 ：陆晓蔚,周俭. 城市存量工业用地的发展权配置与不完全更新——以上海实践为例[J]. 城市发展研究,2022,v.29;No.249(05):68-72.

关键词： 上海城市存量工业用地; 不完全更新; 发展权配置

上海在城市存量工业用地转型过程中，出现了大量“不完全更新”现象。一是非正式转性比重高。根据2014 年上海市城市规划设计研究院编制的《上海市工业用地联动管理机制研究》，截至2013年底，上海已建成661. 3km² 工业用地中非正式转性的工业用地( 土地性质尚未转性，但实际使用功能已经转型) 约81. 3km²，是正式转性的2. 6 倍。二是多种形态商办设施并存。厂房形态的商办，以创意产业为主导功能，容积率往往在1. 0 左右，高度24m 以下。研发形态的商办，以科技研发为主导功能，容积率在2. 5 左右，高度往往在50m 以下，以10－12 层的小高层形态出现。非正式转性本质是违规违章行为，如工厂改旅馆公寓等，尽管这些工业用地得以再开发，但这些行为若缺乏合理引导、规划和监管，将导致严重安全隐患、城市用地混乱、国有土地增值收益流失等后果; 而多种形态商办设施并存，不仅对正常的“招拍挂”商办市场造成冲击，也不利于商办设施的长效管理。不完全更新现象的存在，反映出现行存量工业用地再开发管理制度在一定程度上有失公平和效率。

再开发的实质是“发展权配置”问题，已有冯立、桑劲、田莉、朱一中、郭旭等学者从产权交易的角度研究珠三角、长三角等地区的再开发实践。上述研究证明，新制度经济学的产权理论可以用来解释再开发问题。本文尝试运用发展权配置的分析框架，探讨存量工业用地再开发相关主体的行为逻辑，通过梳理上海发展权配置的政策脉络，挖掘不完全更新现象背后的制度原因，以期对完善现行的存量工业用地再开发管理制度提供启示。

1

城市存量工业用地再开发中的

发展权配置与再开发主体行为

1. 1 存量工业用地再开发与土地发展权

存量工业用地再开发是指将低效利用状态的存量工业用地土地转向高效利用状态。土地发展权则是指在城市规划和土地出让合同限定的条件之外，变更土地使用方式和使用强度以获取土地增值收益的财产权。因此从发展权视角来看，推动“再开发”的关键就是解决“发展权配置”问题，即发展权如何在不同再开发主体之间进行配置，包括再开发过程中各主体之间的权利义务、角色、地位、作用和收益分配。其中，再开发主体指政府、原土地使用权人和新的市场主体等直接利益相关者。

1. 2 再开发主体对土地增值收益的争夺

原土地使用权人认为土地增值收益归私。从土地合约的角度，随着土地合同的签订，土地使用权、收益权和处分权已经让渡给了使用权人，而在开发过程中原土地使用权人对土地投入了大量的劳动力和资本，这些投入与土地结为整体难以分割，因此原土地使用权人自然认为租期内的土地增值都是属于自己的。若土地增值收益全部归国家和社会所有，在持有成本较低的情况下，原土地使用权人将会放弃购买发展权也就是放弃转换土地用途。

政府认为土地增值收益归公。客观来讲，土地的增值收益主要归因于城市经济和社会发展以及政府在区域的投资贡献。地方政府建设道路等基础设施改变工业用地区位，这是引起工业用地增值的主要原因，这过程中原土地使用权人起到的作用相对较小，因此土地增值收益归公是合理的。如果土地增值收益完全归土地使用权人，政府无法享有用途和强度变更带来的收益( 如新土地租约下有明确的税收增长) ，则政府会减少在存量地区的基础设施投入，土地区位得不到改变，这将会造成存量工业用地始终停留在低效使用的状态( 图1) 。

图1 发展权交易的困境

2

上海存量工业用地发展权配置

与不完全更新现象

2. 1 第一阶段: 低价让予国有单位土地发展权

第一阶段发展权配置政策的时间为1990 年代初期。这一阶段国有单位有很强的自主权和谈判能力来获取开发中的土地发展性收益，政府为了顺利推进旧城改造，往往承认国有单位的土地发展权并授予国企单位很大一部分开发收益。根据朱介鸣的研究，这个阶段的发展权配置结果是国有单位和开发商分享了土地增值收益，政府未获得收益，一大批位于上海中心城区的存量划拨工业用地转向了房地产开发。

2. 2 第二阶段: 收回国有单位的土地发展权

第二阶段政策变革的时间为2000 年至2008年。随着全国实施土地储备制度并推行招拍挂制度，上海政府收回了国企单位的土地发展权。从2004 年上海出台《加强中心城内改变土地使用性质规划管理的暂行规定》开始，上海加强了对工业用地用途变更的控制，规定了在工厂、仓储等用地上，新改扩建项目都必须严格按照批准的规划执行，不得随意改变土地使用性质。随着发展权被政府收回，相应的土地增值收益也由政府完全独享。受此影响，存量工业用地再开发的节奏明显放慢。

2. 3 第三阶段: 无偿让予国有单位“用途变更”发展权

第三阶段政策变革在2005 年至2012 年。上海借助创意产业等相关产业支持政策，减少对国有单位划拨工业用地的控制。2000 年，上海市经委在实地调研了中心城区1703 家工业企业的状况之后，提出了推动转型的“三个不变”操作办法，即在“产权关系不变、用地性质不变、建筑结构基本不变”的前提下，允许对原有老厂房进行改造、改建和运营。通过规避划拨转出让过程中发生的高昂交易成本，“三个不变”政策有效推动了再开发。本阶段发展权配置的结果是大量划拨用地采用了改建而非重建、不改变用地性质而功能变更的非正式更新方式，引发了“厂房形态的商办设施”和“非正式转性”的不完全更新现象。

“三个不变”政策有效推动了再开发，但也存在新的“双轨制”问题: 划拨用地的使用权人即国企单位可以免费改变用途，而出让用地的使用权人则不被允许。同样的发展权，国有企业可以无偿取得，而民营企业或外资企业需要以市场竞争后的高价购买，这显然有失公平。

2. 4 第四阶段: “补地价”让予原土地使用权人部分发展权

第四阶段政策变革在2012 年至2017 年。产业结构调整是这个阶段的大背景，1990 年代大批上马的郊区工业园内的出让工业用地经过20 多年的发展，部分项目已经到了产业末期。此外在创新驱动的宏观趋势和上海打造全球科技创新中心建设这一目标的助推下，推动工业用地向研发用地转型是这个阶段主要特征。

本阶段的发展权配置主要出现了两大变革。首先是通过“存量补地价”方式赋予原土地使用权人发展权。上海2014 年出台的《关于进一步提高土地节约集约利用水平的若干意见》文件中提出，支持单一主体或联合体采用存量补地价方式实施存量工业用地的整体转型。存量补地价的路径从此开始得到地方政策的支持，政府正式承认了原土地使用权人拥有一定范围的发展权。其次是创设研发总部用地，让予原土地使用权人部分收益权。研发总部类用地( C65) 开发强度参照办公用地，实质是商办设施，但地价却介于办公和工业用地之间。这背后反映出政府选择让渡部分的收益权，通过降低前期土地成本以激励市场主体进行再开发。

通过“存量补地价”、“创设研发用地”等方式，上海政府意图规范化地激发市场活力，引发了“研发做商办”的不完全更新现象。在一些区位条件较好、接近市中心的成熟开发区，出现了一定比例的工业转型为科技研发用地的情况，如漕河泾开发区新建、改建创新创业孵化空间约60 万m2，占全部产业空间的12%。

2. 5 第五阶段: 无偿让予“强度变更”发展权，放宽“用途变更”发展权

第五阶段政策变革起始于2017 年。第四阶段的政策虽然有效推动了再开发，但由于政府让渡的权益有限，加上2017 年起全球经济增长明显放缓，导致企业正式转型的积极性并不高。为了更积极有力地应对实体经济和产业发展需要，以2017 年5月的“实体经济50 条”为开篇，上海市出台了一系列更大力度的政策以激发市场活力，发展权配置政策又发生了变化。

本阶段的发展权配置有三大变革。首先是给予原土地使用权人“强度变更”控制权，首次提出“按企业需求”而不是“按规划”提高容积率，2018年《关于本市推进产业用地高质量利用的实施细则》中规定，产业用地可根据需求核定开发强度。此外基准容积率以下的“强度变更”决策权也由市下放至区，分权意图明显。其次是无偿让予“强度变更”带来的收益。如工业用地提高容积率，2016年相关政策规定“按照一定比例收取土地出让金”，2020 年改为“不再增收土地价款”。再次是让渡部分“用途变更”带来的收益。2018 年的《关于本市推进产业用地高质量利用的实施细则》允许产业项目类工业用地和研发用地配建建筑面积的最高比例由7%提高到15%，2020 年版的实施细则进一步放宽，允许配建设施建筑面积的最高比例由15%进一步提高到30%。

本阶段的政策变革再次引发了大量“工业做商办”的不完全更新现象。由于工业用地可以无偿大幅提高容积率，一些企业就以工业用地的名义建设商业商办甚至是住房，攫取了用途变更的增值收益，这与第一阶段和第三阶段再开发制度中对划拨用地的大力支持极为相似，政府的土地所有权收益完全没有得到体现。

2. 6 发展权配置与不完全更新现象

通过梳理五个阶段的发展权配置政策，可以发现，随着政治周期和经济周期的变化，每五至十年上海存量工业用地发展权配置政策会发生一个较大的转向，或偏向激励或偏向控制，而每一个五至十年的周期中，隔两到三年左右政府会根据市场的反馈调整一次政策细节，这背后凸显出政府和市场主体之间博弈关系的演变。上海五次政策演变经历了发展权“大部分让渡———完全收回———小部分让渡———部分让渡”的过程，伴随着制度变迁而来的，是工业用地同时出现了“三个不变”做商办、转性为研发用地做商办和提高容积率做商办等“不完全更新”现象( 表1) 。

表1 上海城市存量工业用地发展权配置政策变迁

3

结论和建议

上海城市存量工业用地转型过程中，出现了大量“不完全更新”现象如非正式转性、多种形态商办设施并存等，这些现象若长期存在会对正常的土地市场造成一定影响，有必要挖掘不完全更新现象背后的原因，从制度层面理解和解决不完全更新问题。

新制度经济学的产权理论可以用来解释“不完全更新”现象。对于政府和市场两大再开发主体来说，若土地发展权和土地增值收益完全归于某一方，则另一方会放弃再开发，从而导致存量工业用地停留在低效利用的状态。因此推动城市存量工业用地“再开发”的关键是解决“发展权配置”问题，也就是要在再开发主体之间合理配置发展权。

上海在发展权配置和收益分配政策上进行了相关探索，以寻求发展权配置的“平衡点”，本文梳理了上海存量工业用地再开发政策五阶段的演变脉络，发现随着政治周期和经济周期的变化，近30年上海存量工业用地再开发政策大致经历了发展权“大部分让渡———完全收回———小部分让渡———部分让渡”的过程，以适应政府和市场主体之间博弈关系的变化。然而这些探索大多是基于实践经验，试点的意味较强，近阶段的政策更迭也过于频繁。这些政策上的尝试和探索在有效推动存量工业用地再开发的同时，也带来了工业用地“三个不变”做商办、转性为研发用地做商办和提高容积率做商办等“不完全更新”现象。为了避免“不完全更新”带来的诸多问题，上海仍然需要进一步研究科学、合理的发展权配置和增值收益分配方式，稳定政府和市场双方对发展权的预期，从而减少投机行为，使土地资源得到最充分利用。

转自公众号“ 上海城市研究”

#相关推荐#