衡霞︱组织同构与治理嵌入：农村集体经济何以促进乡村治理高效能——以四川省彭州市13镇街为例

衡霞，四川大学公共管理学院教授

原文载于《社会科学研究》2021年第2期，注释从略

推进乡村社会治理现代化需要大量的、持续的财力投入，完全依靠国家兜底并不现实，必须增强乡村的“造血功能”，依靠集体经济增强乡村治理的“硬核”能力。目前，农村集体经济的发展样态愈加多样化。四川省彭州市作为集体经济全员化的典型代表，在特定行政生态环境作用下，村党委运用合法机制，理性地将村民委员会和集体经济组织的功能进行整合，形成了党建引领下农村集体经济发展权和乡村治理权“合二为一”的组织同构模式。在村民委员会和集体经济组织同构中，制度性趋同、竞争性趋同和模仿性趋同交织进行，集体经济在发展中迅速嵌入治理制度、资源和技术，及时补位治理主体的缺位场景，降低了乡村治理成本，提升了治理效率与效能。

一、问题的提出

家庭联产承包责任制最终上升为中国农村的基本经营制度以后，存续了近二十年的农村集体经济经营模式被打破。然而，“双层统分”结合的制度设计随着城镇一体化进程的加快而显现诸多弊端，农村集体经济发展薄弱致使基层党组织的引领能力急剧下降，乡村治理形式单一、治理资源分散、传统治理权威弱化，涉农群体性事件不断增多。2016年12月26日，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》并提出，要赋予农村集体经济组织法人地位、扩大集体资产来源等，发展壮大农村集体经济成为新的发展战略。在这一过程中，农村开启了以村两委班子带头组建的农村集体经济发展模式。由于村两委和集体经济组织的“政经合一”，农村的行政管理权、经济发展权与社会治理权相重叠，集体经济发展的决策非专业化、农民自主参与村级公共事务渠道狭窄等问题较为突出，于是广东、江苏、浙江等地开始探索“政经分离”改革试点，并取得了较好的治理成效。但是，对广大中西部地区而言，农村空心化和老龄化严重，即使“政经”分开仍然改变不了农村集体经济组织以出租为主的经营方式，尤其是在参照企业化管理以后，农民股权转让后的生存与发展权以及社区治理的人才保障与资源反哺等成为突出问题。因此，针对广大农村地区现实情况，“政经合一”体制还会在较长时期内存在。从四川彭州等地的实践看，“政经合一”体制通过组织同构与治理嵌入，不仅重构了以集体经济为纽带的农村社区利益共同体、组织共同体和生活共同体，还弥补了农村治理过程中人才流失严重、农民组织化程度低下所带来的基层组织动员能力不足等问题，一定程度上使得农村治理更加有效。

党的十八以来，党和国家领导人在多个场合强调，社会主义制度的优越性应该是集体优越性与个人积极性的完美结合，发展集体经济是纠正“大包干”中对市场的忽视和对家庭联产承包责任制的进一步完善与发展，农村产权制度改革无论如何都不能改变农村土地的集体所有性质。可见，农村集体经济始终是保持中国根本经济制度的基本前提，是体现中国社会主义制度优越性的重要表现。江苏省华西村、陕西省袁家村、四川省宝山村等地的内生型集体经济成功地诠释了中央关于农村经济管理体制改革的战略部署，是摆正“统”“分”关系的重要实践。近年来，农村集体经济在促进乡村振兴方面取得了显著成效，也引发了学界的广泛关注。通过对既有文献的梳理，学界对农村集体经济的研究主要集中在以下三个方面：一是聚焦集体经济发展及其组织建设。张欢认为，通过“农民+集体”的利益联结机制，激活了村社集体的主体性，提升了农民的组织化程度；许汉泽等人认为，通过党建引领与组织再造、贫困户参与和利益联结等，实现对农村集体经济的再造，促进了精准扶贫与乡村振兴的有效衔接。二是聚焦集体经济与乡村振兴。程恩富等人以习近平总书记关于发展集体经济的历次讲话为基础，对理论界和实践界所主张的土地私有化观点进行批判，认为通过农村土地私有化不可能实现全面小康和共富共享，必须要坚持社会主义农村土地集体所有；高强认为，农村集体经济发展需要科学认识农村集体经济发展新的历史方位，立足产权制度改革实际，以开放式产权结构为发展方向，健全新型农村集体经济组织的治理机制与经营机制，创新集体经济有效实现形式。三是聚焦集体经济与乡村治理。张晓山认为，只有巩固和完善农村基本经营制度等，乡村治理的物质基础才能得以夯实，乡村治理体系和治理能力现代化才能得以实现；丁波认为，农村集体经济有利于改变村级组织治理弱化现状，促进村民自治在广度和深度方面有所发展，从而实现乡村治理体系和治理能力现代化。总体来看，学界对农村集体经济的研究较为深入广泛，研究成果显著。但是，关于农村发展集体经济与乡村治理方面的关系研究较少，尤其是从村两委与集体经济组织同构视角切入，研究组织同构后的治理资源如何嵌入的成果更少。

综上所述，本文以四川省彭州市13个镇街的集体经济发展为例，根据参与式观察和个案访谈结果，试图运用组织同构理论对集体经济组织与村两委的组织同构和治理嵌入过程进行解析，以期发现农村集体经济促进乡村治理高效能的路径与可能存在的风险，并为改进两者相互促进的效果提供解决思路。

二、乡村治理战略转变下的农村集体经济演进逻辑

（一）乡村治理战略转变与农村集体经济发展

1.人民公社时期

1958年，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》指出，人民公社是形势发展的必然趋势，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针。因此，在农村地区建立和巩固以集体经济为所有制形态的人民公社制度是改革开放以前乡村治理的主要内容。“政社合一”的治理模式使国家权力细胞化地嵌入基层治理中，农业农村开始焕发生机，乡村治理成效初现。但是，“三级所有、队为基础”的管理体制以及集体化军事化的劳动生产使乡村治理带有强制性特征，不仅进一步固化了城乡二元结构，而且限制了城乡居民的自由流动，农民的生产生活愈发困难，探索新型乡村治理战略成为必要。

2.双层统分经营阶段

1983年，《当前农村经济政策的若干问题》等系列政策文件指出，要实行家庭联产承包责任制，调整农村生产关系，释放农村生产力，乡村治理的重点在于变革农村生产经营体制，开展村民自治的探索和实践。到1984年末，全国各地基本实现了“包产到户”的家庭联产承包责任制，农村集体经济组织占比急剧下降。1993年，中国建立中国特色社会主义市场经济体制后，乡镇企业在集体经济产值中的占比急剧上升，一定程度上强化了农村集体经济，为乡村治理提供了经济基础。但是，土地的碎片化影响了农业现代化进程，分散经营降低了小农防御市场风险的能力，这迫切需要发展壮大农村集体经济，进而将分散小农加以联合，通过规模经济来提高市场竞争力。

3.农地流转阶段

2003年颁布的《中华人民共和国农业法》鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织。此后，在农地“两权分离”基础上以社、村为单位的合作社蓬勃发展，尤其是农地“三权分置”政策的出台和农村集体产权制度改革的全面推进，既赋予了农村集体经济组织法人地位，也厘清了农村集体经济产权边界，更推动了集体经济的发展壮大。据《经济日报》公布的全国农村集体家底显示，全国共有集体土地总面积65.5亿亩，集体所属全资企业超过1.1万家，村级资产占总资产的75.7%，有超过3/4的资产集中在14%的村，东中西部农村集体资产大体呈“6∶2∶2”的分布格局；清产核资后全国农村集体资产总额增加0.8万亿元，增幅14.2%；全国已有超过34万个村集体经济组织领取了登记证书，超过41万个村完成农村集体产权制度改革，确认成员超过6亿人。农村集体经济的发展壮大为乡村治理提供了人才、技术、市场、组织和管理的基本支撑，成为实现乡村高效能治理和提升现代化水平的重要基础与根本力量。

（二）农村集体经济的演进逻辑

1.农村集体经济演变的目标逻辑

农村集体经济作为集体共有并能够将原子化的农民重新组织起来以再造个体化社会的新型共同体，既有利于提高治理主体的治理能力，更有助于实现乡村治理体系和治理能力现代化。中华人民共和国成立以来，农村集体经济从无到有、从弱小到逐步壮大、从被高度重视到被忽视再到被高度重视，一方面与中国农村生产经营体制变革密切相关，另一方面与中国农村生产力的发展变化密切关联，其目标在于实现乡村现代化。改革开放以前，农业集体经济经营是农民脱离封建私有制经济的强烈诉求，而改革开放以后乡村治理的目标在于解放农业生产力、改善贫困现状。随着社会主义新农村建设的推进，其首要任务在于强农业、美农村、富农民，在中国农村发展不平衡不充分的背景下，各地探索的多种形式的农村集体经济成为振兴乡村和实现乡村治理现代化的重要载体。

2.农村集体经济演变的形式逻辑

在人民公社时期，农村集体经济全域全员化，政经社高度一体，村两委在政治挂帅背景下，全权管理村集体经济事务与农村公共事务。改革开放后的较长时期内，尽管各地以行政手段推动村、镇集体企业建设，甚至有些地方并没有实质性的组织却也挂了集体企业的牌子，但都未能有效发挥集体经济组织的服务职能。随着城镇化进程的快速推进，农村精英人才不断流失，空心化现象愈发严重，山东等地的合作经济社获得国家认同，中共中央随后出台了统一的扶持政策，但许多地方把村级管理方式照搬到集体经济组织中，使得集体经济组织的管理未能真正实现企业化、现代化，经营不专业等问题较为突出。对此，浙江等发达地区在外生型集体经济发展中催生出“政经社”三分离的乡村治理体制。然而，对人才、资源急剧缺乏的中西部地区而言，内生型集体经济发展道路成为常态，在党建引领下形成“经济与社会”合二为一的乡村治理体制，充分发挥了集体经济的服务功能和社区治理的反哺功能。显然，这两种不同类型的集体经济模式分别适应了当地的社会经济基础，在创新集体经济实现形式与组织形式的同时，也提升了乡村治理的现代化水平。

3.农村集体经济演变的发展逻辑

农村集体经济发展初期是以满足农业生产性服务需求为重要发展方向，但随着家庭联产承包责任制的推行，该职能逐渐弱化并淡出历史舞台。为了强化集体经济的公有制属性，国家多项政策逐步转向扶持乡镇集体企业，以此吸纳农村剩余劳动力并带动农民增收致富，同时遏制“盲流”带给社会安全不确定性因素。然而，由于世界市场秩序变革，乡镇集体企业竞争力不足，逐渐陷入发展困境，多数农村成为集体经济发展的薄弱村，甚至是空壳村。为了扭转集体经济在农村经济中的弱化和边缘化趋势，山东等地积极探索了“合作社+农户”等形式的产业化经营模式，为农村集体经济的回归与发展奠定了基础。同时，由于农村土地制度和产权制度改革，农村集体经济发展获得了良好的外部环境，逐渐衍生出全村全员化股份投入、跨行政村镇的联动、租赁自营、村企共建以及平台孵化等五种集体经济模式。有的村庄在发展集体经济的过程中，通过制定与之匹配的村规民约，将村民的社区参与、技能素养提升和矛盾纠纷行为与年终的集体经济分红挂钩；有的村庄将集体经济收益的三分之一划入社区治理公益资金池，以此实现乡村高质量发展与高效能治理的互促共进。

三、乡村振兴背景下的组织同构与治理嵌入

（一）彭州市13个镇街的集体经济发展概况

经新一轮镇村撤并调整，彭州市由原来的20个镇街调整为目前的13个镇街。2020年的清资核产结果显示，彭州市的农村集体资产占成都市全市的六分之一，高达50.31亿元，其不动产占比达到38.98亿元；各镇街发展不平衡，仅龙门镇宝山镇的集体资产产值就超过80亿元，其次是桂花镇，其产值高达2241.3万元，最低的丹景山镇仅为192.7万元；集体经济产业以种养植业、乡村旅游等为主，高附加值产业较为缺乏。集体经济收入以经营收入、发包及上交收入、补助收入和其他收入构成，其中经营收入占集体经济总收入3%，而土地租赁收入约占经营收入的40%。补助收入占集体经济总收入的78%，而补助收入通常以项目制运作，在一定程度上存在对“示范村”和“薄弱村”的偏爱。对此，彭州市出台了若干政策文件，以期通过上级政府引导来发展壮大集体经济并反哺农村社区治理。但是，基层干部的理解偏差导致政策文件的落地难度偏大，而彭州市长期以来都是一个经济活跃度较高的地区，居民权利意识较强，这些使得集体经济发展受阻。

为了推进乡村高质量发展和高效能治理，彭州市提出“集体经济全员化”概念，以宝山模式为导向，通过核查“三资”、量化股份、村民全员参与和按股分红，逐渐形成了整村共富的宝山模式、区域联动的渔江楠模式、租赁自营的白鹿场社区模式、村企共建的皇城模式、平台孵化型的丰碑村模式等五种类型，建立了村两委和集体经济组织“三位一体”的管理体制，将基层党组织、集体经济组织和村民自治组织进行同构，并高度嵌入社会治理的“三治”方式和“三共”格局，同时统筹行使党建引领权、经济发展权和社区自治权。这不仅形塑了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的社会主义新农村，还形成了安全感较强的生活共同体、幸福感较高的组织共同体、获得感较强的利益共同体，并使村民矛盾纠纷数量从2017年的近百件减少到2020年的35件，其群众满意度在成都市22个区（市）县排名第一。可见，彭州市13镇街以“集体经济全员化为转轴”，通过组织同构与治理嵌入推动了乡村的高质量发展与高效能治理。

（二）组织同构：集体经济全员化对乡村治理主体的补位

彭州市除了宝山村长期保持集体经济不变，近年来在国家政策鼓励下，全域发展内生型集体经济并取得全市第一的显著成效。在集体经济组织带动下，彭州市13个镇街的多个社区的治理效能也得到显著提升，宝山村、渔江楠、丰碑村、昌衡村等数个农村社区成为《人民日报》等新闻媒体追踪报道的对象，丹景山镇等成为省级乡镇治理现代化的试点地。这种变化源于当地在实践探索中形成的村两委与集体经济组织得以同构的结果，集体经济全员化有效弥补了乡村治理主体缺位、治理资源分散和治理权威缺失等不足。从心理学视角看，在不同领域间建立一种“同构”，可以感受到“生命”“运动”与“平衡”等。从新制度主义视角看，组织同构可以促进不同组织之间的正式结构和各个组织内部的规章制度愈发相似。在特定时代背景下，不同性质的组织有趋同倾向，这既可能是组织迫于生存压力的理性选择结果，也可能是为了寻求合法性的被动选择，而组织趋同理论能够有效解释集体经济全员化作为制度化关联的组织同构的内在机理。

1.价值层面：理性选择机制与合法化机制的共同作用

在新制度主义组织理论中，理性选择机制与合法化机制是影响组织同构的两个重要因素。理性选择强调的是差异性问题，因为每个组织的外部环境不同，必须建立效益最大化的组织结构来保障组织目标的实现。彭州市农村社区两委在政策引领下基本实现了融合，一套班子两块牌子，社区书记兼任村委会主任。但因农村社区精英人才大量流失，集体经济组织的带头人大多是在镇、村书记带领下组建完成，管理模式也在借鉴宝山村经验基础上得以完善。因此，村两委和集体经济组织管理体制“三位一体”是当地在经验借鉴、运行成本比较、管理绩效衡量等探索过程中理性选择的结果。集体经济组织的合法性问题是其如何促进产业兴旺、人民安居乐业的实践问题，因而其实施价值的主要功能在于运行模式的合法化，即村民的广泛认同和接受。集体经济组织生产的主要“产品”抽象化以后被农村这个大系统所利用和“消费”，与乡村治理形成类似的共同信念和知识体系一起成为“合乎情理的逻辑”而被社会所承认。因此，集体经济组织的价值被接纳后，也具备了合法化要素，并通过镇、村的理性选择而不断强化同构深度，以此弥补农村治理主体长期缺位所导致的治理失效。

2.组织结构层面：功能冲突中的职责同构

韦伯认为，科层制组织具备层级节制的权力体系、非人格化管理、职业化倾向、合理的权责边界等。虽然，集体经济组织是农村最为基层的一个微观经济组织，村党委是党组织的“神经末梢”，村民委员会是群众性自治组织，但它们均具备了科层制组织的基本特征，如明确的上下级关系、制定正式规则、固定薪酬制度、基于管理高效的人员作用制度等。这三类组织的核心职责、派生功能等各不相同。例如，村党委的核心职责是政治引领；村委会的核心职责是居民自治，包括经济、社会的发展与治理权；集体经济组织的核心功能是发展经济、提高居民收入，派生功能是反哺乡村治理。在农村社区组织的演进过程中，村党委与村民委员会和集体经济组织的边界时而模糊，时而清晰，在履行各自职责时，往往发生各种矛盾冲突。在乡村振兴战略背景下，彭州市基层组织的组织同构过程中也出现了竞争性与制度性趋同特点，但通过制度设计较好地规避了以往出现的职责冲突问题。从组织趋同的纵向演变看，彭州市农村社区组织的三种制度性趋同路径并没有依次演进，而是同时出现；从组织趋同的横向实践看，其他区域组织结构的异质性特征明显，而彭州市社区组织的制度性趋同与竞争性趋同相互交织，促使三大组织的多种职责与核心功能在融合中同构，又各有侧重。在组织同构后，原有的基层党委引领乏力的村社，通过发展集体经济而将其带头人培养为党员、书记，基层自治弱化的村社也因为集体经济的发展壮大而培育了新型的社区治理精英。总之，三大组织相互弥补了主体缺位问题，为乡村高质量发展和高效能治理的乡村振兴目标实现奠定了社会基础。

3.历史与现实层面：特定行政生态环境下的选择

新制度主义组织理论认为，随时间变迁，社会组织的结构会日益趋同。集体经济与村两委的组织结构趋同是中国特定行政生态环境下的现实选择。1954年，《中华人民共和国宪法》把集体经济明确作为国家层面的所有制形态，农村土地产权变成集体拥有，以土地集体所有、集体共同劳动以及工分制为标志的集体经济形态成为体现社会主义公有制的基本特征，并形成了“政社合一”的管理模式。显然，该模式是中央层面体制强制嵌入的结果，通过政府自上而下的强制性同构以形塑新兴国家的政治与行政体系，以此弥补国家基层治理制度供给的不足。随着中国的政治行政体系和社会治理体系日趋完善，农村各类组织开启了专业化的规范同构路径，村民委员会和集体经济组织建立了与村党委类似的组织结构，不断规范管理流程，尤其是人员管理的制度规范。但是在集体经济发展的新时代，省际差异日趋明显，东部农村地区“政经分离”模式在空心化较为严重的中西部农村地区“水土不服”，彭州市诸多镇街在模仿龙门镇宝山村的一体化管理体制过程中逐渐形成了“政经社”三位一体基层组织结构，确保了农村社区高质量发展与高效能治理所需的人力、物力和财力保障，妥善解决了发展过程中的各类社会矛盾与问题，使得农村发展与治理相互依存、相互促进。

（三）治理嵌入：集体经济组织嵌入乡村治理的基本路径

嵌入式治理是社会学领域中的常用概念，也是近年来基层治理的常态，包括党组织、社会组织的主体嵌入，文化、关系等内容嵌入，以及管理技术等路径嵌入等。随着市场经济体制建立，执政党对农村各类组织的监控能力和奖惩能力逐渐减弱，后者对前者的组织依赖程度趋于弱化，不仅导致农村地区的简约治理和悬浮治理成为常态，更严重影响了乡村治理的现代化进程和乡村振兴的步伐。按照顶层设计，村级党组织应发挥统筹乡村社会的整合功能，然而，农村党员大量外出务工的同时，滞留党员素质不高导致基层党组织软弱涣散，在基层治理中难以充分发挥作用，这为各类组织的嵌入提供了外部环境。十九届四中全会提出，要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”和“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这为学界研究地方政府如何在实践中将集体经济组织嵌入乡村社会治理提供了方向。彭州市等地根据农村社区特质和经济社会发展现状，及时将集体经济的发展壮大与乡村治理高效能相链接，以集体经济全员化为转轴，通过制度供给、治理资源输入、新型治理权威塑造等途径嵌入乡村治理过程，实现了激发农村社区活力和增强农民政治认同等多重治理效果。

1.制度嵌入

自主治理理论认为，环境变量的改变和重新组合会对治理主体的策略选择产生影响，并形成新的治理规则供给。中国农村集体经济组织在中华人民共和国成立之后的较长时期内与其他基层组织合二为一，虽然在改革开放以后，这种组织结构被打破，却仍悬浮于农村社区。党的十八大以来，先后颁布了《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等支持农村集体经济发展、改善乡村治理成效的政策文件。连续8年发布的中央一号文件也再次强调发展集体经济的民主协商方式，加强村党组织对村级集体经济组织的领导，村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，通过带领群众共同富裕、动员群众参与乡村治理，维护农村和谐稳定。显然，中央政府试图通过民主协商和法定程序等治理规则的嵌入引导，将集体经济组织的经济属性和政治属性向社会属性延伸，充分发挥乡村内生秩序的社会规范作用。四川省彭州市根据众多中央文件和省市要求，对农村合作社、农村集体经济组织等降低了工商准入门槛并给予了大量经费支持，把具有较强行动能力和经济价值生产能力的农村精英纳入基层党组织和乡村治理体系中。一方面，作为逻辑起点的农村集体经济环境变量与作为最终选择结果的组织同构，在与村民自治偏好契合的同时，及时有效地回应了各个治理主体的需求，保证了中央制度嵌入乡村治理的规则有效和可持续。另一方面，通过党组织将原子化的村庄重新组织起来，缩小群众与各类组织的情感距离和空间距离，避免乡村社会治理精英的非理性外流，使得村两委与集体经济组织在目标耦合中实现治理价值同轨，利用嵌入的制度规范正确引导农村内生社会秩序。

2.资源嵌入

近年来，各级政府在农村社区的治理资源投入力度越来越大，不仅为各村社匹配了相应的社区发展治理保障资金以用于社区治理，而且鼓励有条件的村社培育本土社会组织或引进外地社会组织为本地村民提供公共服务和生活服务。更为重要的是，许多地区开启了乡镇治理现代化、市域社会治理现代化的试点工作，在基层党建引领下探索建立以村民自治为基础、以农民专合组织和集体经济组织为纽带的乡村治理体系，推行基层干部“基本报酬+考核绩效+集体经济创收奖励”的报酬制度和晋升通道。四川省彭州市与全国其他许多地区一样，开启了乡村治理现代化的创新探索。一是文化资源嵌入。尝试将农村固有的礼、信、仁、义等传统文化与集体经济组织中的契约文化结合，形成组织同构后的新型村规民约，并内化为村民间平等、民主参与社区公共事务管理以及相互协作和互利共荣的思想观念。二是关系资源嵌入。相对于村民而言，村党委是党政体系，是农村社区发展治理的领路人；村民自治委员会是村民的自治组织，维护村民权益；集体经济组织是集体利益的代言人，在长期“政经”一体化影响下，村民对其发展持观望态度。正是这三类组织代表不同的利益群体，在“政经社”三合一体制下，其治理行为有着更为复杂的关系嵌入。彭州市各镇街的集体经济发展势头良好，年均反哺社区治理的资金占集体收益的30%以上，村民与村两委和集体经济组织建立了信任机制，有效激发了村民参与公共事务的意愿，促使契约关系、行政关系与乡村关系迅速融合。三是治理资源嵌入。彭州市作为成都市较为偏远的农村地区，外生资源较为缺乏，集体经济以内生型为主。在村两委与集体经济组织同构后，文化、关系资源不断嵌入，不仅加速了内生治理主体的培育进程，而且保证了内生治理需求并未受到外部治理方案的主导而弱化。

3.技术嵌入

如果制度嵌入为集体经济与村两委的组织同构提供了必要前提，资源嵌入为组织同构提供了基本保障，那么技术嵌入则是保障同构后的组织良性运行的客观存在。党的十九届四中全会提出新时代社会治理体系必须强化科技支撑，因为科学技术正在形塑着社会的时空结构，以一种权力主宰者的角色向经验现实靠近，潜移默化地深入城乡空间场景，不断改变着社会秩序结构与运行架构。在传统的农村社区中，村党委在治理中既要采取管控和法治举措，又要及时回应村民诉求，而村民委员会的重点在于自我管理，这两种治理路径均强调维护和平衡村民的多项权利诉求。同时，集体经济组织更加注重村民的经济权利，较少将其技术性管理路径融入农村社区事务治理中。彭州市在推动集体经济全员化发展过程中，充分结合村党委在社区治理中的引领作用、集体经济组织与社区治理同频共振以及村民委员会的事后监督机制，将天府市民云、网格化管理系统与集体经济组织的管理系统进行整合，率先在宝山等村社形成一体化平台，打破了农村社区碎片化治理的传统格局，为全员化的集体经济组织成员提供了便捷的社区事务参与渠道。特别是，宝山村等集体经济发展较好的村社还把村民的技能素养提升、乡村治理参与度等通过信息技术平台予以公示，将其结果与年底的集体经济分红挂钩。可见，技术嵌入路径增加了集体经济组织与村两委组织同构之后的政社互动和村民参与机会，一定程度上有助于农村社区树立整体性治理思维，促使其通过科学化、精准化来改变农村社区的简约治理现状。

四、研究结论与反思

（一）研究结论

在发展农村集体经济的热潮中，各地分别采取了内生型、外生型、合作型等适应当地社会经济现状的模式，通过构建经济利益共同体来推动同类型组织的同构，并以此强化村庄公共性。乡村振兴二十字方针强调产业兴旺、治理有效，彭州市13镇街的农村集体经济实践表明，农村集体经济全员化是全体村民在合法化机制引领下做出的理性选择，通过制度、资源和技术的嵌入实现了经济组织与治理组织同构。在组织同构过程中，制度性趋同、竞争性趋同和模仿性趋同交织进行，并在较短时间内将集体经济组织嵌入乡村治理体系，及时补位治理主体的缺位场景，既降低了乡村治理成本，也提升了治理效率与效能。

1.农村集体经济促进乡村治理高效能的三个维度

推进乡村社会治理现代化需要大量的、持续的财力投入，完全依靠国家兜底是不现实的，必须增强农村的“造血功能”，不仅依靠集体经济增强乡村治理的“硬核”能力，而且有赖于通过利益联结、经济支持和引领发展加以实现。从利益维度看，集体经济全员股份化形成全村“一荣俱荣，一损俱损”的利益共同体，村民为获得更多共同利益而重新聚合；而集体经济组织将三成以上的收益反哺社区，在为村民提供多样化社会保障后，同构以后的村级组织具有更强的动员能力和治理权威。从经济维度看，集体经济全员股份化以后，村集体的收入直接影响村民的收入，当集体经济发展越好，村民认同度越高，对治理主体的信任度以及对村庄公共事务治理的支持度越高。从发展维度看，通过集体经济组织嵌入乡村治理，实现村两委与集体经济组织同构，有效解决了空壳村和薄弱村的发展问题，在发展中重新凝聚规则和共识，为乡村高效治理奠定了物质基础。

2.农村集体经济为乡村高效能治理强基固本

乡村高效能治理需要足够的人力、财力和技术作支撑，而农村集体经济的发展有助于强化致富带头人的社会责任意识并增强村民凝聚力，进而通过日益增长的集体经济收益反哺资金支持以提升乡村治理效能。彭州市农村集体经济在发展过程形成了整村共富模式、区域联动模式、租赁自营模式、村企共建模式和平台孵化模式等多种类型，其共同特点在于因地制宜地发展集体经济，通过组织同构将经济元素嵌入治理体系，以共同问题的解决为导向建立临时的共建共治共享单元，在农村社区治理中建立“三共”“三会”和“政经社”三位一体的多级议事体系，形成依法治理与群众依法自治有效衔接的协商治理方式，在解决服务群众“最后一公里”问题的同时，促进乡村发展与治理的深度融合。

3.迈向现代化的乡村治理

在中国现代化进程中，乡村的现代化发展相对较缓。中国农村长期面临社会事业发展滞后、发展利益分配矛盾、管理体制与能力难以适应新型农村社会发展需要等问题，农村社区治理依然采取传统治理模式，通常依靠村两委实施简约治理，尤其是在欠发达地区的精英治理人才流失与发达地区外来精英无权参与治理时，农村社区治理陷入公共性与自主性、传统性与现代性的双重治理困境。党的十九大提出了乡村振兴战略，主要从户籍制度、社会保障制度、产业制度、区域协调发展制度等方面对乡村振兴的制度体系进行全方位设计。党的十九届四中全会提出，要完善“共建共治共享的社会治理制度”，建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”等，并投入大量物力财力完善基础设施，搭建信息化平台，通过手机、键盘、鼠标让农村与城市、世界连接，使“山高皇帝远”变为“政府在身边”，推动社区治理主体协同化、治理手段技术化、治理内容多元化、治理方式规范化；从治理人才的多元开发渠道着手，大力提升乡村振兴的制度执行能力，避免现代化治理体系成为摆设，通过人才治理理念与知识结构更新，熟悉并掌握新技术、新工具、新思维，使广大农村从“村官自治”延展到线上参与，实现真正的“村民自治”、城乡融合治理。农村集体经济的发展壮大、组织体系的同构为乡村治理体系和治理能力的现代化提供了强有力的载体和抓手，构成乡村经济发展和善治的一体两面，即以发展集体经济破解乡村治理现代化进程中的难题，实现良序善治；以有效的乡村治理保障集体经济的发展壮大，维护乡村社会的和谐稳定。

（二）研究反思

农村集体产权制度改革实践表明，以“股份全员化、参与全员化”的集体经济作为发展与治理的转轴，既有助于为农村发展提供经济保障，也能够为农村治理聚合群众，进而以基层之治破解发展之困，推动高效能治理与高质量发展同频共振。然而，值得注意的是，集体经济全员化也可能为乡村治理带来风险。一是利益联结风险。基层组织为了推动农村集体经济建设目标快速落地，通常以农村土地股份化为基础，以集体收益分红为利益联结点，建立了类似于彭州模式的集体经济组织，极大地提高了农民的收益预期，但忽略了集体经济发展不力可能带来的沉没成本。因此，农民往往会以分红收益低或收益损失为由要求退出集体经济组织，这在一定程度上会弱化村两委实施基层治理的有效性。二是“三位一体”的权力运行风险。尽管相关政策允许村委书记通过合法程序担任村委会主任，但党组织的选拔与任命程序有别于村民自治组织的选举与任命程序，这有可能导致政治权力运行与村民自治权力运行相冲突。另外，彭州等地建立了村两委与集体经济组织“三位一体”的管理体制，从制度上促进了农村事务的集成治理，在操作上降低了村级组织的运行成本。但是，“三位一体”的权力集中于村支书一人，如何避免“片面对上”的领导体制重启，如何确保权力不被滥用，如何保障村支书高效工作，如何畅通优秀人才进入管理队伍的渠道，这些问题有可能成为基层之治的新困境、新风险。为此，我们需要做如下思考。首先，完善集体经济发展的“利益共享、风险共担”机制，在减少村民之间、村民与集体之间新的矛盾纠纷的同时，提升农村社区治理自主性与公共性。其次，重视传统“三会”制度对基层公共权力运行的监督作用，确保公共权力与社区事务治理权力的和谐共生，降低新型农村管理体制下的社会治理风险。再者，明确村两委与集体经济组织班子成员权责边界，提升农村社区治理的有效性。最后，以培育新乡贤为载体构建多层次基层协商治理格局，以此弥补空心村、薄弱村人才流失带来的社区发展和治理人才缺失的困境，进而提升农村社区治理能力现代化水平。