学术 | 论城市更新中平台公司产生背景、介入路径及整治对策
摘 要
2021年3月1日广东省施行《广东省旧城镇旧厂旧村庄改造管理办法》。2009年以来，“三旧改造”工作成绩斐然，城乡面貌焕然一新，在市场机制唱主角的城市更新中，市场主体涌现大量平台公司，这类平台公司普遍出现在旧村改造中，其作为市场主体参与城市更新，推进了市场的活跃发展，但同时在特定领域也产生了一定负面效应，如在旧村改造的前期阶段。为此广州市2020年4月就发布了平台公司禁令。
本文主要探讨在城市更新之旧村改造过程中平台公司产生背景、介入路径和整治对策，以期对务实工作有所裨益。
关键字：城市更新 旧村改造 平台公司
一
平台公司产生的缘由
村集体大部分选择与市场主体合作改造的方式，而村集体这种具有中国特色的农村集体产权属性，形成了集体的民主决策制度、党组织与村行政机关双重的管理体制，加上中国农村的传统宗族观念、村民之间利益冲突等因素，使旧村改造项目应运而生。相比于产权较单一旧厂改造、政府收储为主导的旧城镇改造，存在决策程序更为复杂、进度不可预测及政策频繁变动等大风险。
其一，《中华人民共和国宪法》第17条规定，村集体有独立经济活动自主权，实行民主管理。村集体对涉及土地利用、权属等重大决策，均需获得绝大多数表决权，旧村全面改造，就包含了6大表决事项，例如《广州市旧村庄更新实施办法》规定村民改造意向表决、项目实施方案、补偿安置协议等都需达到80%比例通过，“村民表决在城市更新项目中非常重要，很多项目由于程序存在瑕疵，从而导致功亏一篑。”[1]
其二，党和行政机关的双重管理体制，有时难免导致村集体决策效率低下。“村党组织是党在农村的最基层组织，具有领导村民自治的核心作用”[2]，而《村民委员会组织法》规定，村长是经集体民主选举出来，对村民事务具有重要职权，这就形成书记和村长在职权和实际执行方面可能存在对立和矛盾。“在中国很大一部分农村，‘四议两公开'这一民主创新机制仍然举步维艰。”[3]
其三，中国数千年的宗族历史传统，形成了宗族的元老、族长、话事人对村事务的实际影响力，村民家族恩怨等矛盾，也导致难以合作。因此，在这样的背景之下，旧村全面改造面临重重荆棘，但城中村、城中郊区的旧村改造，又是过去十年和未来存量土地开发的重要一环，面对这朵“带刺的玫瑰”，为尽早介入旧村改造前期事务，抢先获得村集体资源和信息等各种优势，平台公司应运而生。
二
平台公司角色类型与介入路径
作为市场主体的平台公司，并不是经公开选出的前期服务机构、合作企业和合作意向企业，而是在旧村改造的前期阶段[4]，为获取与村集体合作的资格、资源和利益，参与到旧村改造市场的企业或者个人（本文统称平台公司），平台公司最大特征是缺乏合规性，其资质主要目的是作项目筹划的平台，因此平台公司无论从主体的适格性，还是与村合作内容的合法性及程序性来看，都难以达到法规和政策的要求。例如，2015年12月《广州市旧村庄更新实施办法》第24、第25条就对选择合作企业提出明确规定，2020年2月出台的《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》，以及2021年1月出台的《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》，对合作企业的选择和引进，进一步提出更高的标准和要求，平台公司一般是难以达到的。
实务中发现平台公司主要有如下三类：
（1）大型地产公司自行设立的平台公司。大开发商在项目没有正式立项之前，需要设立可以处理前期投资、平衡各方利益、不贸然进村等工作制度，这类公司一般由大公司间接控制，有时公司的高管团队、投资方、关联方等也可跟投参股。
（2）寻求合作开发的中小型地产公司。由于缺乏与大开发商竞争的实力和品牌影响力，难以取得村民的依赖、支持及旧村合作企业的资质，其作为平台公司或设立平台公司通过获得村旧改的资源和信息，再与大公司洽谈合作开发。
（3）以取收中介、服务费为目标的小型公司或个人。例如，大开发商的下游供应企业、村大宗物业持有人、村集体关系户、利益代言人等，凭借与基层政府、村集体、村民关系网，获取村集体旧改资源，再转让、倒手给大开发公司，以获得中介或服务的费用，此类平台公司为转卖为目的零散主体。
笔者根据务实经验，观察到平台公司主要采用如下方式或路径，介入到村集体的旧改进程之中：
1.在旧改政策早期，直接与村集体、村领导、部分村民代表签订的改造合作协议，或进村开展基础数据调查。
2.在旧改政策中后期，由于旧改政策管理较严，多以咨询、服务、合作等名义与村集体签订合作协议。
3.利用控制村集体土地和物业，包括签订长期租赁、实际占用使用等，以影响和参与合作进程。
4.其他方式，如新建扩建抢建物业，买受私分的集体资产或建设土地使用权，以产生实际控制。
平台公司参入旧改关系网、利益链中，也出现了利益输送、权力寻租等违法乱纪行为，例如，广州市著名的冼村旧改就产生了令人震惊的腐败窝案[5]，由此可见，平台公司的介入，也使旧改市场无序竞争、项目倒卖、利益输送等情况更加复杂。
三
对平台公司的整治对策
“2017年，广州市城市更新项目中出现很多的‘平台公司’，平台公司扮演的角色及所做的工作与合作意向企业基本一致”[6]，平台公司对激活市场、提供前期服务起到了积极的促进作用，但其负面效应也不容忽视，且其资质和实力、经验等不符合政策要求，其“合法性”身份也难以被法律政策认同，清理和禁止也在情理之中。
对平台公司整治，主要应从“禁”和“立”两方面进行，一方面对平台公司参与旧村改造进行明令的禁止，另一方面制订和规范前期服务机构、合作意向企业、合作企业选择的法律政策。以正反两方面强有力的措施为抓手，堵住平台公司流入的缺口，净化旧村改造市场交易秩序，使村集体可选择到资质优良、实力雄厚、具有社会责任感、符合旧改要求的企业，以保障项目依法合规、快速健康发展。
首先，在“禁”的这一方面。禁止平台公司、中介公司参与旧改项目，是保障村民、村集体利益的措施，得到政府、村集体和村民的支持和拥护；是净化市场、规范秩序的措施，保障真正具有实力和专业能力的企业，参与到旧改的服务中去。另外，也能起到减少旧村合作纠纷发生、保障改造顺利推进的作用。例如，2020年3月某市一个平台公司，该公司实际控制人宣称已经与村委达成口头合作协议，各种关系已处理妥当，某大型地产公司信以为真，立即与其签订合作协议并投入1000多万元前期费用，但随后发现该公司根本没有取得村委的信任和支持，也无合法有效的服务协议等，后产生纠纷形成诉讼案件，该村被列为诉讼第三人卷入诉讼中，影响了该村旧改项目的推进。2019年9月广州发布《关于加强旧村全面改造项目监管工作的通知》，明令禁止平台公司参与旧村前期改造，要求各区自查自纠、清理、整治平台公司参与旧改项目[7]，坚决查处倒卖旧改项目行为，对于转让项目公司股权倒卖项目，明确规定“转让项目公司的股权，须经村集体书面同意，村集体自主改造的项目公司转让股权的，视为合作改造，须重新走合作企业招商程序”[8]。在明令禁止平台公司参与旧改的地区，村集体与平台公司签订的合作协议，均应依规解除终止。关于解除此类合作协议，客观上村集体具有较多的主动权，除了政策和政府层面支持之外，此类协议大多存在合法性、有效性、公平性等瑕疵，解除协议的诉求，一般会得到法院的支持。例如，合作协议约定，村集体如单方解除合同，应承担巨额违约金或双倍定金返还，对此，法院可根据实际损失情况，对违约金过高予以调整，平台公司一般也难以举证具体损失。另外，村集体可将旧改产生的历史费用，商洽由新接手的合作企业承担。
其次，在“立”的方面。随着旧村改造的深化推进，对于旧村改造参与主体的合规性要求，各级政府也不断颁布法规和政策，明令要求旧村改造中，尤其是旧村改造前期，村集体如需要前期服务机构的专业协助选择意向合作企业的，需要依政策、按标准、公开选择适格的服务主体，保障选出的企业是具有资质、旧改经验和富有社会责任感的优质企业。2020年9月发布的《广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字[2020]10号）第18条要求“加强合作企业管理，完善引入退出机制”，并且颁布选择合作意向企业、合作企业的意见、指引[9]。为防范平台公司扰乱市场、破坏旧村改造的秩序，某些市、区、镇和街道也已颁布相应规定，明确前期机构选择须具备相应的条件和要求，具有代表性地区有中山、佛山、东莞地区。例如，2019年东莞市颁布了《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》第16、17条规定。2019年东莞常平镇颁布了《常平镇城市更新单一主体挂牌招商招引前期服务商工作指引（试行）》，明确规定前期服务机构，须具有相应资信条件、开发经验、对省、市“三旧”改造政策具有一定的认知、理解与执行的熟悉程度等。笔者建议合适降低前期服务商标准，让更多具有专业资格和服务经验的企业参与旧改市场，为村集体提供更多选择。
除上述措施外，还要加强对区级、镇、街道等相关部门，村集体的领导干部进行政策、法制培训和指导，对村民进行法制和政策宣讲。尤其“在加强农村法治建设方面，既强化法治宣传教育又加强村务工作监督和管理，全面贯彻旧村改造的法规和政策。”[10]
四
结语
平台公司作为旧改主场主体丰富并推进了市场的发展，但其负面因素也要依规进行约束和整改，对非法劣行的平台公司要进行清理和整顿，降低前期服务机构准入门槛，保障前期服务机构、合作企业和意向企业公开、公平、公正选择，以高质量推进旧村改造。
注释
【1】参见：黄山、李鑑辉、王晓蕾、蔡樱梓等：《城市更新项目法律实务及操作指南》法律出版社2020年9月第1版第96页。
【2】 邢峰娜：《村民自治制度困境分析》 摘自《山西大学》硕士论文 2012年。
【3】 邢峰娜：《村民自治制度困境分析》 摘自《山西大学》硕士论文 2012年。
【4】本文所说的旧改前期是指，合作企业经正式的公共平台招标成功，并签署合作协议为分界点，在招投标成功之前，则为旧村改造的前期阶段，招投标成功之后则为后期阶段。。
【5】腾讯网：《高管与开发商勾结冼村改造曝腐败铁三角》。
【6】引自黄山、李鑑辉、王晓蕾、蔡樱梓等：《城市更新项目法律实务及操作指南》法律出版社2020年9月第1版第74页。
【7】见《广州市住房和城乡建设局关于报送旧村全面改造项目平台公司清理整顿工作情况的通知》2020年4月15日。
【8】见《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》穗建规[2020]第16号（2020年2月21日）第十条规定 。
【9】《广州市城市更新项目管理监督管理实施细则》穗建规[2020]15号（2020年2月21日）、《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》穗建规[2020]第16号（2020年2月21日）、《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》等。
【10】 袁延文 《强化农业农村法制建设助力乡村振兴》 摘自《湖南农业》2019年02期。
作者简介
蒋修贤
广信君达合伙人、中国政法大学硕士客座教授、市律协房地产和城市更新组副组长、广东省三旧改造协会专家，具有丰富的三旧改造实务案例和经验。
吴剑良
广信君达专职律师，在房地产诉讼及非诉讼业务、股权并购及经济、民事诉讼等领域具有丰富经验。
往期回顾
作者 | 蒋修贤、吴剑良