韩志峰：基础设施投融资热点问题解析 | 论坛观点
2022年12月25日，由国家发展改革委指导，清华大学主办，清华大学政府和社会资本合作（PPP）研究中心、清华大学中国发展规划研究院、清华大学区域发展研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院共同承办，中国高校PPP论坛、中国PPP咨询机构论坛协办的第七届中国PPP论坛在线上成功举行。论坛以“创新投融资模式 助力高质量发展”为主题。
国家发展改革委投资司副司长、一级巡视员韩志峰发表主旨演讲，以下为发言全文。
基础设施投融资热点问题解析
韩志峰
各位在线参加本次论坛的嘉宾和朋友：
大家上午好！
首先，请允许我代表国家发展改革委投资司，对本次论坛克服种种困难如期举办表示热烈祝贺！也对为本次论坛举办付出辛苦努力的清华PPP研究中心表示衷心感谢！
我想借这个机会，和大家交流基础设施投融资五个方面的问题。
第一，关于明年经济走势。
刚才，伟民副主任对中央经济工作会议精神做了非常好的解读，我受益良多。关于明年经济走势，我认为极大概率会好于今年，甚至可能会成为一个新的长经济增长周期的起点，类似于1992年或2003年。为什么这样讲呢？我个人认为，过去三年中国经济发展确实不容易，经历了很多困难，这些困难都是前所未有的，主要有三大不利因素。一是从国际局势来看，逆全球化趋势的出现，贸易保护主义的抬头，美国对我国经济发展的打压，包括一些局部危机如俄乌风波的发生等，都极大加剧了国际经济形势的不稳定性、不确定性，对全球经济增长也对中国经济增长带来了很大的困难。二是从国内经济来看，过去三年，经济发展中长期积累的一些深层次问题集中凸显，比如地产领域、金融领域，还有债务风险等，而且这几方面因素互相交织、互相影响，加剧了经济困难。三是新冠肺炎疫情，这也是前所未有的影响经济发展的重要因素。过去三年，这三方面因素互相叠加，确实对中国经济发展造成了很大影响，困难程度可以说是前所未有。
展望明年，这几方面因素可以说是利空出尽，某些方面还出现了积极转变。从国际局势来看，无论是美国对我国的阻遏打压，还是贸易保护主义，它的基本态势可能也就这样了，俄乌风波也没有进一步恶化和扩散。当然，我们依然要增强忧患意识，坚持底线思维，随时准备经受各种考验。从国内来讲，经济发展中的深层次矛盾已经得到了比较充分的暴露，党中央国务院采取了一系列有力措施，正在有效化解这些问题和风险。关于疫情影响，近期党中央国务院根据形势变化，及时对疫情防控政策做了重大优化调整。我想这些变化和调整，为明年经济增长奠定了非常好的基础。特别是过去三年来为了应对疫情影响、稳定经济运行，党中央国务院出台了许多政策，明年也将采取一系列有针对性的措施，政策效应会在明年得以充分显现。
结合以上几种情况，我个人认为明年经济增长会极大概率好于今年，甚至可能是一个新的长经济增长周期的起点。
第二，关于明年政策支持力度。
我觉得明年对于基础设施建设的政策支持力度至少不会弱于今年，而且可能更精准、更有力。
首先，从财政政策来看，中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加力提效”，要“保持必要的财政支出强度”，特别提出“优化组合赤字、专项债、贴息等工具”。大家知道，我国在财政政策上一直比较谨慎，特别对赤字率更是非常慎重。这次明确提出来要把赤字、专项债、贴息等工具统筹考虑、优化组合，就是要形成政策合力，增强政策效果。我印象当中，过去是很少用“优化组合”这个提法的。基础设施很重要的一点是需要政府支持，这样看来，明年财政政策对基础设施的支持力度不会减弱。而且，具体操作上也提出要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，也就是说，基础设施建设不是政府一家干，而是要发挥政府投资的带动效应，形成各方联动。
其次，从货币金融政策来看，中央经济工作会议的提法是“稳健的货币政策要精准有力”，“要保持流动性合理充裕，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”。也就是说，明年的货币资金供应应该是相对宽松的，而且在具体操作上提出“政策性金融要加大对符合国家发展规划重大项目的融资支持”。根据这一要求，今年一些行之有效的支持基础设施建设的做法，比如说大家都知道的政策性开发性金融工具，在明年有可能会继续实施。政策性开发性金融工具，提供了长期限、低成本的资本金，可以很好地解决基础设施项目最为迫切的资本金需求问题。
第三，在具体投向上也提出了一些明确的政策要求。比如提出要“围绕经济发展和民生急需，推动补短板重大项目建设”；要“通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施‘十四五’重大工程，加强区域间基础设施联通”，“鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设”等。
中央经济工作会议特别提出要“防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量”。也就是说，明年搞基础设施建设也不是一哄而上、什么都可以干，还是有高压线、有红线的。特别是在当前许多地方财政收入状况不容乐观的情况下，更要高度重视地方政府债务风险防范工作。
第三，关于明年基础设施投融资重点方向。
对于基础设施投融资重点方向的判断，应根据多次会议精神、多个政策文件统筹考虑，从长周期来把握。具体来讲，我们要结合“十四五”规划、党的二十大精神、中央经济工作会议精神，还要看明年的政府工作报告等，这样才能相对精准地理解和把握。我个人觉得，明年以及今后一个时期，我们国家基础设施投融资的重点领域至少包括以下六个方面。
一是低碳减排领域。实现碳达峰、碳中和“双碳”目标是非常重要的。与此相适应，清洁能源、储能（因为储能和清洁能源发展是密切关联的）、特高压输电线路、智能电网等，这些项目肯定是今后相当一个时期内的重点建设方向。
二是新型基础设施。随着数字时代到来，我们要全面建设数字中国、数字政府、数字社会，所以新型基础设施建设任重道远。
三是重点民生保障。民生保障范围是比较广的。通过这次疫情，反映出来我们在诸如医疗卫生等基本公共服务领域仍需加强投入。我们要解决年轻人、新市民住房困难问题，就要大力推行保障性租赁住房建设。另外，适应新的消费方式发展，特别是疫情中如何保障居民基本生活需求，对仓储物流等建设也要加强。党的二十大报告提出今后要高质量发展，这也意味着民生高质量保障，因此在重点民生保障方面要加大投资力度。
四是区域发展重大战略和乡村振兴规划等也对基础设施建设提出了明确要求。比如粤港澳大湾区、京津冀协同发展、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等，这些战略和规划里面对于基础设施建设都有很明确的要求。随着这些发展战略和发展规划的实施，相应的项目也会逐步推进。
五是基础设施补短板领域。总体来看，我们很多基础设施的“量”可能已经够了，但在区域上、结构上还不均衡，“质”上还有待提升。比如，城市地下管网更新改造力度亟需加大，市域市郊铁路建设需要加强，区域间基础设施联通有待完善等。因此，基础设施补短板领域要进一步加强。
六是城市更新。城市更新这两年提的很多，我觉得对这方面要高度重视。很多西方发达国家在发展过程中都遇到了城市更新问题，也有很多比较好的经验做法。比如，2012年伦敦奥运会主场馆就建设在东伦敦一个贫困落后的地区，奥运会的举办、奥运场馆的建设带动了这一地区发展，这就属于城市更新的一种做法。再比如，法国马赛南部地中海沿岸区域也进行了城市更新，重新焕发了生机。日本对于综合交通枢纽改造非常重视，成立了专门的机构，它的交通枢纽改造类似于我们的TOD模式，就是把交通运输功能放到地下，地面上建各种各样的商场、休闲娱乐设施等。所以，城市更新是一个世界性的问题。随着我们国家经济发展和社会进步，城市更新投融资的需求量是非常可观的，创新模式也会有很多种。
第四，关于基础设施REITs。
这是当前基础设施领域的一个热点话题。从目前来看，无论是从投资人对REITs产品的追捧、REITs二级市场的表现以及社会评价等方面，REITs是比较成功的。特别是前不久在北京展览馆举办的“奋进新时代”主题成就展中，基础设施REITs有幸入选中央展厅，这也代表了有关方面对这个事情的认可。
我个人感觉，经过一年多的发展，REITs对基础设施投融资的带动效果正在日益显现。发行REITs之后，把回收资金用于再投资，只是一个最直接、也最简单的体现。除此之外，它的深层次带动作用至少体现在三个方面。
一是REITs恢复了已经停滞多年的基础设施企业权益融资能力。大概从2008年以来，基础设施企业在公开资本市场的权益融资能力似乎丧失了。REITs把这个功能又重新恢复了，让很多以基础设施投融资为主要业务的企业重新拥有了权益融资渠道。还有一点，它对基础设施企业的市场估值进行了再发现。我们一些内地基础设施企业在香港上市，市场估值总体偏低，部分企业市净率甚至只有0.3、0.4。但当同样的企业发行基础设施REITs时，其市净率远远高于它在香港股市的市净率。可以说，从基础设施企业、基础设施项目的自身价值来讲，REITs也做到了再发现，这是基础设施REITs一个非常重要的贡献。
二是从目前来看，已经发行REITs企业的再投资能力和意愿大大提升，投资积极性显著提高，很多企业正在积极寻找新的投资方向和新的投资目标。
三是以Pre—REITs为标识的各类基金风起云涌，吸引了大量社会资金。因为REITs打通了基础设施领域募、投、管、退的全流程，让投入到基础设施项目的资金看到了切实可行的退出路径，而且退出标准和退出收益也很明确。这样投资人很容易算账，很容易做决策，进而带动很多社会资金投入基础设施建设。
衷心希望广大原始权益人早日参与到REITs当中来，特别是以下四类原始权益人，我觉得更应该积极参与。
第一类是所处的行业正在快速发展时期。比如说新型基础设施、仓储物流行业，目前就处于快速发展当中，REITs可以助力有进取心的企业抓住机遇、快速建设和资金循环，是争取市场竞争相对有利地位很重要的手段。
第二类是有些企业近年来建了大量基础设施项目，导致杠杆率过高、债务负担沉重、现金流紧张，很希望轻资产运营。REITs为这些企业提供了很好的实现轻资产运营的工具。
第三类是在已经成熟的传统行业，如果企业有独特的技术优势、管理优势、品牌优势、商业模式等，可以通过REITs实现快速扩张，收购、兼并同类型的资产，实现行业重组、资源整合和扩募上市。
第四类是有些企业想实现整体转型，转换到新的赛道，原来资产怎么处置？可以通过发REITs把它转让出去，再用回收资金投资新领域。
我个人觉得，有了过去两年的试点基础，明年基础设施REITs很可能会进入一个快速发展期，我们希望明年能够实现这样三项目标：一是制度规则更完善，二是资产类型更丰富，三是市场运行更稳健。
12月27日还有一单REITs将正式挂牌，预计到今年年底有24只REITs正式挂牌，总发行规模为783.6亿。我们希望到明年年底，基础设施REITs能够超过60只，总发行规模能够超过2000亿元，进入一个相对快速的发展期。
第五，关于PPP。
这一轮PPP从2014年开始到现在已经8年时间，期间风风雨雨、起起落落，值得总结、反思的东西确实很多。我个人对中国的PPP发展有三个观点。
第一，国家支持PPP模式发展的大方向没有改变。刚才永恒主任在开幕致词当中，列举了近期党中央国务院关于PPP的政策表述，从“十四五”规划纲要到今年4月26号中央财经委员会第十一次会议，以及前不久发布的《扩大内需战略规划纲要》，都明确提出要推进PPP模式。因此，党中央国务院支持PPP模式发展的大方向没有改变，也很难改变。因为PPP符合国际惯例、适应中国国情，为中国基础设施建设做出了应有贡献。
第二，当前推行PPP模式的政策基调应该是规范有序。无论是“十四五”规划纲要还是前不久的《扩大内需战略规划纲要》，对于PPP的总体要求就是“规范有序”，今年4月26号中央财经委员会第十一次会议提出要“规范发展、阳光运行”。为什么现在特别强调规范有序？换一个角度讲，可能就是以前PPP快速发展中有一些不够规范有序的地方。对PPP也要坚持两分法，既要看到它对于中国经济发展、基础设施建设做出的贡献，也要看到它本身有待改进的方面。这些方面我归纳至少有四点。
一是从地方政府来看，有的地方政府还是简单地把PPP当成建设融资的工具，超越自身财力，进行项目包装，甚至“万物皆可PPP”，由此一定程度上引发或加剧了地方政府隐性债务风险。
二是从社会资本方来讲，有一些社会资本方参与PPP的根本目的不在于长期运营，而在于获取施工利润，在于通过PPP合同绑定政府支出。因此，一些社会资本方超越自身能力拿了大量项目，既导致了自身高负债、高杠杆，同时由于不善于运营、不愿意运营，资金链也很脆弱，给项目长期稳定运营带来一定隐患。
三是从金融机构来讲，特别是《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》出台以前，一些金融机构为了获取低风险甚至是无风险的投资收益，采取明股实债方式给PPP项目提供融资支持，背后的逻辑在于绑定地方政府信用、绑定大企业信用，以为这个风险是由地方政府或者是这些大企业承担了。这也一定程度上助长了PPP的无序发展。
四是有一些中介咨询服务机构，很多时候只是帮助有关方面把项目做下来，没有起到客观公正把关的作用。
我们要辩证分析和看待PPP，讲这几个方面的问题并不是全盘否定PPP，而是为了今后更加规范有序地推广PPP模式。
第三，怎样才能规范有序推广PPP？我觉得需要做到以下六点：一是项目科学决策，不该上的项目坚决不能上；二是过程公开透明，也就是要阳光运行；三是合同公平合理，真正实现利益共享、风险共担；四是建设运营并重，不能赚一把就走；五是融资依法合规；六是严防债务风险。如果能够做到这六点，PPP就能很大程度上避免以往的问题，进入良性健康运行的轨道。其实，这些道理相对容易理解，难的是在实践中能不能真正坚持和落实。
最后我想讲的是，中国PPP一定要与时俱进。PPP是基础设施投融资方式之一，随着经济社会发展、政策优化调整、金融深化、技术进步等，基础设施投融资的方式方法也应不断改进。所以我们推进PPP时，既要坚守传统的好经验好做法，同时更要把PPP和REITs、ESG、XOD模式、数字化建设运维等密切结合，不断加强PPP项目的技术创新、商业创新、金融创新，切实提升管理运营水平，这样才能够使PPP永葆青春活力。
以上不当之处，敬请批评指正。最后，祝本次论坛圆满成功，祝大家元旦、春节双节愉快！谢谢大家！
相关链接