观察丨魏建国：自贸港不是自贸试验区的简单升级
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来源：21世纪经济报道
作者：魏建国
单位：中国国际经济交流中心
中国正瞄准更高水平的对外开放，党的十九大报告提出探索建设自由贸易港。
为什么要探索建设自贸港，自贸港与自贸试验区有何不同，将在哪些领域进行探索？
不是自贸区的简单升级版
问：自贸港在全面开放的整体格局中扮演怎样的角色？
魏建国：十九大报告提出推动形成全面开放新格局，这释放出一个很强烈的信号：在未来五到十年内，中国要成为全球营商环境最好的开放高地，成为全球贸易和投资自由化、便利化的领跑者。
全面开放的一个关键就是，通过自贸港的探索要带动中国经济高水平地发展，推动全方位开放。所以，自贸港为中国未来的开放打开了一扇新的窗户。
问：自贸港的定位与自贸试验区有何区别？
魏建国：自贸试验区和自贸港有着不同的战略定位。自贸试验区的定位是“试验田”，在特定地区探索试验可复制推广到全国各地的经验。自贸港的定位或是全面开放的新高地，作为全球开放水平最高的区域，需要在市场准入、金融制度、税收等方面做出一系列特殊的政策安排。
因此，不能将自贸港看作是与自贸区相衔接的简单升级版。如果把自贸试验区视作中学教育、重在推广普及的话，自贸港的开放水平可被视作研究生教育，是瞄准开放水平最高的目标做出的制度设想。
问：从自贸试验区到自贸港，要在哪些方面作出新探索？
魏建国：自贸区和自贸港最大的区别在于，自贸区侧重于货物流通方面的开放，而自贸港则是全方位的开放，包括货物流通、货币流通、人员流通、信息流通，以及更重要的法律和监管方面的全方位变革。
由现在的申报和审批制度改为负面清单和事中事后管理后，现在自贸区很多还是要申报的，而自贸港不需要申报货物就能自由进入，自贸港将真正实现“境内关外”。
这对立法机构、政府监管机构都提出了更高的要求。比如货币流通涉及到外资银行准入、人民币汇率开放、资本项下放开等问题，其他的税费减免，人才、信息的自由流动也需要新的制度安排。
最关键的变革来自于政府的改革。这些地方需要比新加坡、中国香港、荷兰鹿特丹更加高效又能确保服务到位的政府。
建设自贸港需六大条件
问：在你看来，自贸港的探索需要具备哪些软硬件条件？
魏建国：自贸港的探索可能需要六个方面的条件。
第一，自贸港应当临近主要的交通枢纽。从现实需要看，自贸港是货流、资金流、人流和信息流的集聚地，必须具备高度便利化的海陆空交通。从既有经验看，香港、新加坡等自由港都是海运与航空的交通枢纽。一般而言，自贸港都有“港”的元素，这可以是海港口岸，也可以是空港。
第二，自贸港需要依托并辐射庞大的经济腹地。世界上有很多交通便利之处并未形成自贸港，主要原因是缺少经济腹地的支撑。腹地应该有能力为自贸港源源不断地提供货流、人才、货币，从而带来大量的转口、建厂、保税等市场需求，自贸港也会对腹地形成辐射作用。
第三，自贸港应是全球高科技、高素质人才的聚集地。这需要当地有高水平的科研教育机构供给大量的高素质人才，也需要有相应的产业吸引外来的各类高层次人才，为其提供出入境的便利、政策优惠，以及完善的服务业和宜居的生活环境。成功的自贸港比如新加坡、香港都是高水平科研教育的集聚地，每年能供给大量的高素质人才。
第四，自贸港需要具有权威性、服务到位、管理到家的政府机构，和按市场化运作的、高效的运营机构。国际上看，纽约、新加坡都有专门的运营公司，完全按市场化方式来高效运转，同时又有一个权威性高、管理高效的政府来监管这一运营机构。
第五，自贸港要有一套完整的国际化服务支撑体系。这包括金融、法律等中介机构，也包括物流、人员流动所需要的生产、生活方面的国际化服务体系。
最后，自贸港应当成为全球营商环境最好的地区。这主要包括三个方面：第一是完善的知识产权保护；第二是实现所有企业的权利平等、规则平等、机会平等；第三是要有公正公开透明的法治化环境，使各方有稳定的预期，而不必担心政策多变。
问：自贸港将实现“一线放开、二线管住”，怎么理解“二线管住”和辐射带动作用之间的关系？
魏建国：“一线放开”是为了提升开放水平，“二线管住”主要是管住税、费和财政等内容，这也是世界上其他自由港的普遍做法。
在开放节奏上，自贸港需要选择少数具备条件的地方做重点突破，打造成高质量高水平开放的标杆，其数目不会太多，范围也不会过大。不可能把全国都变成自贸港，也很难把一个省全部改为自贸港，开放需要一个过程。
改革应主动不能再倒逼
问：和国际上成功的自由港相比，现在我们建设自贸港差距在哪？
魏建国：我认为现在最大的差距就是理念，其中最重要的理念是顶层设计。中国特色社会主义进入了新时代，需要由一个权威机构做出新时代改革开放的顶层设计。
自贸港的探索需要地方政府的配合，可能涉及行政区域的再划分，更牵扯到多个部门的改革。比如说金融改革、资本项下改革、人民币汇率改革，人员流动方面需要公安部门的改革，货物流通方面需要海关、商务、发改、税收、财政、检疫等多个部门的改革，这都需要一个高层次的顶层设计。
自贸港的顶层设计要比原来11个自贸区更加重要。自贸港不仅只吸引制造业服务业的发展，也是总部聚集地，是多个领域的全方位开放。
问：“以开放倒逼改革”是中国探索出的一条成功路径，如何通过自贸港这种高水平的开放倒逼更高层次的改革？
魏建国：中国从最早的经济特区到后来的自贸区，在逐级向高处攀登，而从自贸区到自贸港的过程是一个跨越式的、甚至弯道超车式的过程。
当今全球最高层次的开放就是自贸港，中国以最高水平的开放衡量自己，这是了不起的事。如果未来全球十大自贸港半数以上在中国，那中国就将成为全球营商环境最好的高地，成为全球贸易便利化和自由化的引领者。
但是必须考虑现实，如何让现实跟上这种高水平的开放？这要求所有部门、所有法规和制度都朝这方面走。未来把自贸港提到这个高度后，其他方面的改革必须加速，而不能像以前一样被动的“倒逼”，必须主动加快改革步伐，进行大范围全方位深层次的改革。
来源/21世纪经济报道
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