论文推介 | 威尔逊及创始人：一个非正统的观点

威尔逊及创始人：一个非正统的观点

[美]保罗·里佩尔（Paul P. Van Riper）[1]

【中文摘要】本文通过四个历史时期回顾了美国政府的行政演化，关注行政国家的系统性变革，并讨论了创始人及其理论与目标，最后基于历史对未来提出了若干建议。

【关键词】创始人；行政国家；伍德罗·威尔逊；行政

The American Administrative State: Wilson and the Founders - An Unorthodox View

Paul P. Van Riper

Abstract: This is a review of the administrative evolution of our national government through four notable periods of American history. The focus is on system transformations of our administrative state with an emphasis on founders and their theories and goals. The essay closes with a critique of the Reagan program and some suggestions for the future based on the past.

Keywords: Founders, Administrative State, Woodrow Wilson, Administration

周年纪念总会让人们重审过去及其意义。本文对美国行政演进的回顾就源于这样一个契机——即将到来的伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）1887年《行政之研究》（The Study of Administration）的百年纪念。[2]本文梳理了美国行政国家的变迁，重点关注行政国家的缔造者及其理论和目标，最后为未来的发展提出了若干建议。

“行政国家”的概念

“行政国家”这个词已经流传了一段时间。它到底是什么含义？最近有两部名为《行政国家》的政治学著作：一部是德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）在1948年写的，另一部是弗里茨·莫尔斯坦·马克斯（Fritz Morstein Marx）在1957年写的。[3]沃尔多以间接方式定义“行政国家”，将其视为一个研究议题，并与现代公共行政的发展划上等号。这种定义过于狭隘，不适合本文使用。莫尔斯坦·马克斯对行政行为和理论富有兴趣，他给出的唯一定义仅见于脚注：“……‘行政国家’不应被视为一个没有立法机关和司法机关的国家，而是一个行政组织及运作特别突出的国家，至少在数量方面如此。”[4]尽管莫尔斯坦·马克斯并未做出更多解释，但“数量”一词在有关现代行政的任何定义中都是一个至关重要的限定词。这就好比，一个行政国家如果不掌握完备的统计信息，那它肯定还未发育成熟。

莫尔斯坦·马克斯所采用的中立与常识化的路径为概念界定提供了基础，但有没有更好的方法？当前大量涌现的关于官僚制的著作提供了其他观点，其中大多数都来自马克斯·韦伯（Max Weber）。[5]无需对韦伯进行充分解读，多数社会科学家在描述任何一个行政国家（无论是古代还是现代）时也能认识到以下六个标准：

1、等级式的组织设计；

2、基于专业知识的择优录用；

3、决策理性化；

4、依法管理，特别强调法律面前的平等性；

5、正式文书和档案记录；

6、货币经济以及公共财政对复杂行政机器的支持。

在这六条的基础上，我们可能还要增加另外四条标准：

7、莫尔斯坦·马克斯对定量数据和技术的要求；

8、充分的技术支持，尤其与记录、交流、计算有关的技术；

9、责任和道德标准的落实；

10、以及上述所有标准处于一个适度发展且相互支撑的体系中。

换言之，为了做到名副其实，“行政国家”必须形成一套运行制度——现代意义上的“制度”。它可能或好或坏，其变化方向也不确定。变化方向和发展质量取决于高度不确定的文化和目标等因素，后文会对此进行讨论。

美国的公共行政符合这些标准吗?至少有两个时期是这样的，虽然背后的原因完全不同，又都伴随着行政效率的下降。

1789年到1829年间，在联邦党人和杰斐逊派的支持下，我们形成了符合上述所有标准的第一个现代形式的行政国家。[6]从1829年到南北战争和重建时期，高度政治化的杰克逊—激进共和派（Jacksonian-Radical Republican）曾获得过短暂发展，再到1876年的妥协促使联邦军队从南方撤离，最终结束了重建时期。从那以后，我们很快进入了一种高度自觉和富有创造性的行政机制变革状态，并在总统的战时管理机构中达到了高潮。第二次世界大战以来则构成了第四个阶段，此时，第二个行政国家的功能失调所带来的问题和它的成就一样明显。前述的十项标准为本文的选择和论述提供了指引。

本文仍存在不足之处。这是一篇非常简短的概述，几乎完全围绕中央政府展开。即使在那里，仍然缺少重要的二手文献，疏漏也在所难免。我的一些判断也是非正统的。本文更像是一份行政（如同国家之船里的发动机舱）视角下的报告，而非政治（如同国家之船上的指挥甲板）视角下的研判。接下来的两节将对此作进一步的说明。

文化和目标

回到文化和目标这两个核心要素上。这两点，与其说是反映现状的指标，不如说是它们决定了行政国家的演进方向和最终性质。限于篇幅，此处只对文化要素做简短评论。本节还涉及目标（purpose）和目的（goals）的一般意义，着重分析了作为时代组成部分的目标。

在丰富资源和受过良好教育、有事业心的人民的共同作用下，在一个民主、务实、注重技术和流动的社会中，在新教伦理的驱动下，在进步意识的激励下，这里的文化环境为（公共和私人）行政体系的发展提供了肥沃的土壤。此外，我们的文化中较少出现重大分歧，除了关于奴隶制和黑人的激烈争论以外。当然，我们也有其他冲突。分赃制已垂死挣扎了很久，我们对官僚制也失去了耐心。但是，理想与行政行为之间的鸿沟比多数国家都要小。

尽管当前对我们的行政体系还有很多批评，但学习公共管理或商业管理的大学生比以往任何时候都要多。这个主题深深植根于我们的文化精神之中。这同时也给我们造成了一些麻烦，因为我们倾向于把困难视为结构或过程问题，而不是更基本的目的和目标问题。现在，如果没有行政的支持，几乎没有什么目标可以实现，但是，这仅仅是一种手段。如果没有明确可理解的目标作为指导，政府充其量只能暂时维持局面。在最坏的情况下，还会自毁长城。

创始人与行政国家的创建

我已经非正统地将我们行政国家的最初版本归功于开国元勋，从而将起源日期往前推了整整一个世纪，这似乎消弭了威尔逊及其论文的贡献。但事实并没有那么简单。

威尔逊被许多人认为是美国公共行政学术研究的创始人，而没有一位开国元勋获此殊荣。人们认为威尔逊的论文似灯塔般照亮了整个学科。但事实上，最近即将发表的研究清楚地表明，以上两个结论都是不正确的——前者的争论余地可能不那么大，但后者则有些离谱。我的发现可以总结如下。[7]

这个故事始于1879年多曼·B·伊顿（Dorman B. Eaton）应海斯总统要求发表的广受好评的英国文官研究。伊顿（1823-1899）当时是纽约著名的律师和全国文官改革联盟（National Civil Service Reform League）的创始人。后来，他起草了1883年《彭德尔顿法案》（Pendleton Act），并成为美国文官委员会（U.S. Civil Service Commission）的首任主席。35年前，沃尔多就指出，伊顿在1879年的研究中讨论了英国行政科学的发展，并指出我们在美国也应如此。[8]不过，伊顿的寥寥数语显然比不上万字文章，威尔逊因此被认为是“真正的”创始人。一年前，我发现，在1882年出版的拉罗（Lalor）三卷本《政治学百科全书》（Cyclopedia of Political Science）的第一卷中，伊顿在一篇2500字文章的结论部分，将其1879年的观点作了更为详细的阐述。[9]我们也知道，威尔逊在1884-1885年第二学期曾聆听了经济学家理查德·T·伊利（Richard T. Ely，1854-1943）在霍普金斯大学的行政学讲座。伊利后来在其自传中也写道，“当我谈到行政的重要性时，我觉得我点燃了威尔逊的思想。”[10]那么，谁到底是创始人呢？

另外，这篇文章对1887年后的公共行政学科又发挥了什么影响呢？实际上，威尔逊的文章与该学科后期发展之间的任何联系都纯粹是幻想。1890年至第一次世界大战期间主要的政治学和社会科学著作中都没有任何一处引用该文章。二战前的四本公共行政教科书的作者——伦纳德·怀特（Leonard D. White）、威洛比（W. F. Willoughby）、约翰·菲夫纳（John Pfiffner）和哈维·沃克（Harvey Walke），只有怀特在其教材的第一和第二部分中提到了这篇文章。20世纪30年代中期，一些人也开始引用这篇文章，但直到20世纪50年代和威尔逊诞辰100周年时，这篇文章才真正脱颖而出。也就是说，在1950年以前，这篇1887年的文献对美国公共行政的无论是理论还是实践都未曾产生过影响。[11]

显然，并非所有创始人都是显而易见的。对此，我只是得出了一个大致的结论。至于创始人的特征，第一阶段的创始人构成了某种具有一定凝聚力的精英群体，而第二阶段的创始人则是某种混合体，除了一小撮参与文官改革的人（他们为了人事改革或其他目的而一道工作）之外，他们没有什么共同之处。

第一个行政国家

第一个行政国家（1789-1829）的建立，就像规制它的宪法一样，直截了当。当时的美国虽然没有关于行政的有用文献，却有着大量的实践经验。联邦主义的行政国家（the Federalist administrative state）开启于由两个主要部分构成的经典的金字塔式组织设计。[12]

从1787年6月1日开始，直到9月6日，也就是制宪会议解散的前12天，总统职位的诞生经历了一个复杂的过程。这一创举打破了一长串软弱行政的先例。后来经过华盛顿（Washington）、汉密尔顿（Hamilton）和杰斐逊（Jefferson），总统终于发展成为一个“充满活力的”制度。自此，组织结构的基石已经就位。

第一届国会很快在总统之下建立了一个简单的、等级森严的部门结构，还明确给总统赋予了罢免权，而这在宪法中最多只能算是一种暗示。我们和英国的前辈都倾向于采取邦联条款下那种典型的委员会管理（committee management），而这在革命期间并不可取，所以我们比英国人早一个世纪就产生了部门制（departmental system）。[13]此后一直保留（仅仅有些微调），直到20世纪30年代。相比之下，在州政府和地方政府，委员会管理的殖民传统以及碎片化的行政，在杰克逊主义的强化下，一直延续到了1900年。但是，几十年来一直都缺少明晰的人事部门，尽管很早的时候通过汉米尔顿的财政系统也进行了一些集中采购。

华盛顿开创了择优录用的制度，以追求专业性并保证任期，这一时期的其他总统基本上保持了这一制度。建立于1800年的国会图书馆则提供了进一步的支持。

理性决策在当时的任何地方都不被关注。但是开国元勋们深受启蒙运动的影响，他们的理性在宪法辩论以及之后的几年里都是清晰可见的。汉密尔顿关于金融和经济的国家报告是政治家成果中最令人印象深刻的，它为规划和立法提供了理性基础。

对法律和平等的关切明显地体现在宪法辩论中，更不用说《权利法案》了。

系统的程序和记录在汉密尔顿领导下的财政部最为常见，作为当时最大和最重要的机构，财政部尤其需要这些程序和记录。正如怀特所描述的，奥利弗·沃尔科特（Oliver Wolcott）——一名会计兼汉密尔顿的首席审计员，后期担任秘书——从“混乱的旧记录”中恢复了秩序。[14]汉密尔顿甚至还自己设计了相关标准。

新建立的美国迫切需要一个坚实的财政基础。汉密尔顿和加拉廷（Gallatin）的贡献是非凡的。汉密尔顿的综合财务提案最接近一个多世纪以来我们所看到的行政预算。他通过大力征收关税来保证我们的收入，多年来我们在这方面都做得不尽人意。财政支出也得到了充分审计。美国第一和第二银行成为早期公司模式应用的代表。

伴随人口普查而来的是定量数据。会计是符合时代要求的，感谢上帝，汉密尔顿坚持了十进制货币体系！数学和科学在不断发展，人们在航海图中寻求更大的精确性，国家文件中的经济和社会分析水平同样令人惊讶。[15]

尽管蒸汽船（1807年）和伊利运河（1825年）以及其他运河有助于贸易交流，但这一时期的技术对行政并没有太大帮助。

迅速建立适当的审计制度是我们早期确保问责与责任（accountability and responsibility）的举措之一。对军队的严格控制是另一做法。也许，我们的第一部权益纠纷立法就在1789年国会法案有关建立财政部的完备条款中。[16]其中，我们再次看到了汉密尔顿的影子。关于联邦党人和道德操守，怀特曾说“联邦公务员的道德标准已经达到了很高的水平。”[17]

换言之，正如怀特所观察到的，在不到五年的时间里，联邦党人“修补了宪法的疏漏，几乎从零建立起了一套行政系统。”[18]

这一体系被杰斐逊派继承了下来，并——如同在联邦党人的领导下一样——运行良好。这一时期的高效管理者包括：加勒廷（Gallatin），最有能力的战争部长之一约翰·C·卡尔霍恩（John C. Calhoun），邮政部长约翰·麦克莱恩（John McLean）和司法部长威廉·沃特（William Wirt）。

然而，主要的行政革新是由联邦党人完成的。华盛顿坚定而老练的手腕，以及他对先例重要性的判断，使这个国家得以正常运转，但正是汉密尔顿的天才指导，使行政国家迅速走上了正轨。对于汉密尔顿的贡献，当代重要的行政历史学家怀特和考德威尔（Caldwell）都表示赞同[19]。如果有人从理论和实践上称得上是美国行政国家的缔造者，那他不是威尔逊、伊顿或伊利，而是亚历山大·汉密尔顿（1757-1804）。这就是我为第一行政国家的辩护。

杰克逊主义和激进派的插曲

杰克逊主义者（Jacksonians）和共和党激进派（Radical Republicans）很少被放在一起进行分析，但他们的政权有很多相似之处。在政治上，其结果正是许多开国元勋所担心的：一种蛊惑人心的多数主义统治，后期在权力的强烈驱使下，通过分赃制以及对自然资源肆无忌惮的开发，彰显了人性之恶。其高潮是十年来对南方的强行占领、对安德鲁·约翰逊（Andrew Johnson）的弹劾、以及镀金时代令人难以置信的腐败。无论是中央集权还是地方分权，他们都被那个不受约束的、腐败的、但组织强大的政党系统操控着，这些都意味着政府——在政治上，尤其是在行政上——的重大变化。

然而，第一行政国家和第二行政国家之间的半个世纪并非没有成就。一些革新源于南北战争。人们开始重新理解组织、业务与人员关系以及程序的重要性。这时也为后期总参谋部的成立奠定了基础。林肯（Lincoln）的军需局长蒙哥马利·梅格斯（Maj. Gen. Montgomery C. Meigs）（任职到 1882 年）出色地完成了战时的后勤保障工作，为北方的胜利作出了巨大贡献。林肯本人在国家科学院（National Academy of Sciences）的成立中发挥了重要作用（当时美国正处于南北战争期间，政府急需构建一个科学咨询组织，作为智囊和咨询服务机构的美国国家科学院应运而生——译者注）。当激进分子以“国会政府”的名义干涉这一切的时候，他们——林肯和格兰特（Grant）——成功地赢得了这场现代战争并维护了联邦的统一！

1860年，第一个中央服务机构的成立，对分赃制度造成了第一次冲击。多年来，印刷合同都与党派利益挂钩，这给执政党带来了数百万美元的回扣。最终，国会成立了政府印刷局（Government Printing Office），由其开展竞争性投标。令人难以置信的是，相关成本下降了50%到90%。

此外，我们还发现，文官制度的初期改革也零星出现在这一时期。[20]最重要的行动发生在1871年，当时美国伊利诺斯州的参议员莱曼·特朗布尔（Lyman Trumbull）几乎单枪匹马地成功在民事拨款法案上附加了一项改革条款。该条款授权总统通过自由的权力下放来规范人事程序，这同样体现着总统权威。令人惊讶的是，根据这项法律，格兰特总统于1871年创立了鲜为人知的第一个文官委员会，该委员会因缺乏拨款和有损总统权力于1875年撤销。然而，相关基础性工作为1883年的改革——在乔治·威廉·柯蒂斯（George William Curtis）以及伊顿的指导下——打下了基础。

第十三、十四和十五修正案及其正当程序和平等保护条款的强制批准，以及一个世纪以来我们的权利法案，为此后的民权运动奠定了法律基础。

杰克逊主义者和早期共和党人的强大政党机制中几乎没有明显的行政成分。马丁·范·布伦（Martin Van Buren）是第一个有组织的竞选系统的主要功臣，他在1828年策划了民主党的成立和安德鲁·杰克逊的选举。就连分赃制也是一套体系：提携，评估和回扣，资金。尤其是激进分子，他们组织严密，集中了国会的权力。但是，他们的目标与理性管理——行政国家的主要功能——相去甚远。

到格兰特时代，结合了杰克逊主义和激进派思想的体系已经在多个层面暴露出了问题。不过，有点讽刺的是，为了打击中央层面集权的邪恶而进行的新一轮改革浪潮却提供了集权的新版本，以结束中央和地方政府的腐败和行政混乱。

第二个行政国家

到了1876年，一个基本的问题变成：我们能否在改造陈旧的行政体制的同时，重拾昔日推动第一个行政国家的理想主义？

与第一个不同的是，我们的第二个行政国家是有理论作为指导的——但只是从中期开始。在第一次世界大战之前，很少有什么理论能帮上忙，例如西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）领导的巴拿马运河建设——当时世界上最大的工程项目。第二个行政国家的推动者与联邦党人有相似之处，他们注重实务，富有实践经验，他们当中的许多人在内战中扮演了重要的军事角色。规模性和复杂性的激增则催生了观察和实验手段。到1910年，文科理论（literate theory）开始流行。沃尔多对此也有所论及。古典管理理论是其主要的推手，尤其是那些强调业务和人员、功能主义和管理“原则”的理论，所有这些都指向“经济和效率”。从1914年开始，国会禁止在接下来的40年里使用泰勒的工时研究。福利特（Follett）等人正在萌芽的人际关系运动也没有产生多少影响。

尽管在这一时期，我们看到公共行政教育已于1890年左右开启，并在第一次世界大战后迅速扩展，但学术著作大多是法律性或描述性的。在两次世界大战之间，公共行政的主要原则是由一小群由实践行政人员转为理论家的兼职者来阐述的。哈林顿·爱默生（Harrington Emerson）、路德·古利克（Luther Gulick）、林达尔·厄威克（Lyndall Urwick）、亨利·法约尔（Henri Fayol）以及穆尼（Mooney）和雷利（Reily）是其中的主要人物。古利克和厄威克在1937年发表的《管理科学论文集》（Papers on the Science of Administration）是第一部将管理视为一种普遍过程的文集。最初，这些文献是由总统行政管理委员会（President’s Committee on Administrative Management）的研究人员编写的，该委员会1937年的报告是最后一份建议按照纯粹的古典路线改革行政部门的报告。

1876年，简单的联邦制组织结构基本完好无损。在复杂性不断增加与竭力排除党派分赃影响的双重压力下，一些早期做法为行政部门的某种分化打开了大门。但在民事和军事两个领域，中央集权蓬勃发展。

在克利夫兰（Cleveland）、西奥多·罗斯福和威尔逊（Wilson）的领导下，总统重新获得了以前的威望和道德权威。罗斯福总统委员会建议设立一个由行政助理组成的总统办公厅（Executive Office of the President），并最终得到1939年《重组法》的授权，于9月11日成立。这为总统提供了一个有效的上层建筑，以管理战争事务。联邦主义时期的行政基石再次复位，两大分支之间的平衡再次转移。

在军事战线上，总参谋部统领整个军队。尽管从拿破仑（Napoleon）时代起，参谋的观念就得到了迅速发展。但是，直到西奥多·罗斯福及其顾问伊莱休·鲁特（Elihu Root）共同推动的1903年《总参谋法案》（General Staff Act）（尽管国会很不情愿，尤其是一位固执的陆军指挥官不满），这一为了行政支持和规划的设计才成为现实。鲁特在其1902年报告中提出的改革方案被称为“美国文献的不朽之作”。[21]该系统在第一次世界大战中得到了很好的检验，并在二战后保留下来，适用于整个军事机构。到1900年，这种业务与员工的安排方式已经成为一些企业的模式，后来在所有的国内事务中都变得越来越重要。

然而，尽管总统的亲信群体在第二次世界大战结束时得到了极大的加强，但他领导的体系正在经历缓慢的裂变。碎片化以新旧两种形式出现，此处的议题主要与新形式相关。

经过长时间的稳定后，随着1870年检察长被提拔为新的司法部负责人，部门制体系（departmental system）开始缓慢扩张。农业、商业和劳工等部门在1913年紧随其后。其他等级制的、单一领导机构的增长仍在继续。第一次世界大战期间，“行政”（administration）“权威”（authority）等词被用来描述一些临时的战争机构。一些名称后来得以保留，其中最大的机构就是美国退伍军人局（U.S. Veterans Bureau），它在1930年与一个财政局合并，成为目前的退伍军人管理局（Veterans Administration），这是第一个如此命名的重要常设机构。在大萧条时期，又增加了十几个，工程进度管理局（Works Progress Administration）就是其中的典型。

至于中央人事机构，1933年6月，财政部原有的采购职能扩充，通过财政采购办公室（Treasury Procurement Division）来管理所有的国内采购。战后，这一职能及相关职能并入新的事务管理局（General Service Administration）。

第一个组织良好的人事机构（staff agency）是关于人力（personnel，这是个20世纪的术语）的，即1883年重新建立的文官制度委员会（Civil Service Commission）。《彭德尔顿法案》开创了一个两党委员会的先例，并赋予其新的角色：行政部门的一部分通过监督资助来控制其他部分，甚至是最高管理层。1925年，在斯托克伯格（W. W. Stockberger）指导下，农业部成立了第一个人事办公室。在富兰克林·罗斯福（Franklin D. Roosevelt）的1938年行政命令之前，在机构内设立人事办公室的做法并不常见。不过，这对于二战的极端人事扩张而言还不够。二战期间，美国的雇员人数从1939年的90多万增加到1945年的380多万常规人员，外加33万无津贴人员（WOCs，without compensation）和象征性薪酬（dollar-a-year）人员。

随着1912年文官制度委员会增设效率处（Division of Efficiency），管理分析（management analysis，20世纪50年代的术语）职能开始出现，其特殊目的其实是代表国会对行政部门进行审查。这一并行的安排事实上造成了混乱，该处在1916年成为一个独立的部门。由于过分关注细节，这一内部分析小组的影响十分有限。1933年，罗斯福采取紧缩措施，废除了该机构。直到20世纪40年代末，这项职能才重新出现在预算局和相关的人事部门。[21]

塔夫脱的经济效率委员会（Commission on Economy and Efficiency）在1912-13年间的报告，加上一些州和地方的试验，为行政预算和财政人员机构的启动奠定了基础。在大多数国家，行政的财政控制先于其他资源，但在美国，却被排在最后。财政是一种被小心保护着的立法职能。与议会制度不同，分权体系使合作不那么容易。第一次世界大战以前，预算编制和拨款程序是混乱的，1921年的《预算和会计法》（Budget and Accounting Act）最终对此进行了改革。新的预算局（Bureau of the Budget）经由总统提出并得到国会批准。会计程序的控制、事后审计以及后来的事前审计都从行政部门转移到了一个新的国会机构——由总审计长领导的审计总署（General Accounting Office）。这两个新的机构都享有管理分析与研究的权力，但是，可能由于效率处的缘故，直到第二次世界大战后，这两个机构都没有太多地行使这一权力。

在接下来的40年里，总审计长几乎没有什么创举。但是，新的预算局（1970年更名为管理和预算办公室（Office of Management and Budget）在查尔斯·道斯将军（Charles G. Dawes）的领导下开始了飞速发展。道斯将军是芝加哥的一位银行家，曾在第一次世界大战期间负责美国陆军在欧洲的供应服务，后来成为美国副总统。行政预算终究成为现实，而国会准备把它作为一个整体进行审查，这还是自汉密尔顿时代以来的第一次。国会开始对机构立法提案进行中央审批，设立份额和预算上限，并在总体区域协调方面作出了第一次初步努力。

1935年至1943年间，通过国家资源规划委员会（National Resources Planning Board）及其前身，规划有望可以进行试点，但最终没有得到国会的支持。

中央人事机构的建立有助于总统的控制，但独立监管委员会和国有企业的兴起却不是这样。前者在1887年通过州际商务委员会（Interstate Commerce Commission）的成立从州一级上升到国家一级。联邦储备委员会（Federal Reserve Board）成立于1915年，联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）成立于1914年，其他机构成立于20年代和30年代。一些监管主体，如食品和药品专员（Commissioner of Food and Drugs），被安置在部门内部，但大多数机构不仅是多头领导和独立的，而且任命是两党交错进行的，职位也是受保护的，除非因低效或渎职才可以被免职。这些机制，而非机构单独存在的事实，使他们独立于除了最有权势和最具影响力的总统之外的所有人。到第二次世界大战时，最高法院维持了这些机制，总统的免职权（甚至针对政治任命的官员）也首次受到限制。

一般认为，第一个被纳入联邦政府的国家拥有和管理的商业机构是1904年从法国购买的巴拿马铁路公司（Panama Railroad Company）。随之产生了一系列国有企业，由董事会和经理进行管控，企业自身的收入和资源与常规预算提供的收入和资源是分开的。那些给予监管专员的保护也通常适用于董事会成员，这些成员在自营收入和许多豁免方面都享有额外的独立性。1939年的官方统计（Official Register）显示，至少有12家联邦公司，其中一些也有私人参与。第二次世界大战中又创建了一些，之后又创建了一些。[22]

前文已经提到了文官制度的专业知识和择优录用。如果说有谁配得上我们现代公共雇佣制度创始人的头衔，那就是多曼·伊顿。然而，他和其他文官改革者有关功绩制的两个重要观点通常都被误解了。

第一，他们充其量是在政治和行政之间构筑了一种相当温和的分立。他们主张文官的党派中立，但不是完全的政治中立。他们的中立原则和英国的一样。职业文官禁止在政党中扮演任何积极的角色，且不受党派罢免和评估的影响，但是，人们认为他们应当推动执政党的合法政策。20世纪30年代的《哈奇法案》（Hatch Acts）将相关规定纳入了法律之中，还扩大了所禁止的党派政治活动的范围。第二，1883年的改革只是关闭了所谓的“前门”。除了禁止因党派偏见而罢免，改革者强烈反对一切形式的保护。1892年，马萨诸塞州法官福尔摩斯（Holmes）在他的名言中强有力地阐述了公共就业作为一种特权的理论，即警察“没有成为警察的宪法权利”，这一理论在我们的第二个行政国家期间一直有效，最近几十年才逐渐失效。到1900年，一些改革者，尤其是卡尔·舒尔茨（Carl Schurz），开始重新思考相关问题，以及1912年的劳埃德·拉福莱特法案（Lloyd-LaFollette Act，授权邮政雇员可以加入自己的工会）要求罢免官员时必须以书面形式陈述理由，并允许被免职者进行答辩，相关文件还必须存档以供检查。不过，并没有设置听证或法庭程序的强制要求，这种情况维持了许多年。

还要注意的是，《彭德尔顿法案》对长期以来的赞助体系并没有造成严重冲击。该法最初只适用于12%的文官；总统有权对其进行扩张。在西奥多·罗斯福执政期间，适用范围扩张了约50%，到1930年逐渐增长到80%。在富兰克林·罗斯福执政期间有一些倒退。但另一方面，在总统委员会的建议下，他签署了1940年的拉姆斯派克法案（Ramspeck Act），该法案将大约95%的文官置于文官制度委员会的管辖之下，其中85%都是全职，这一数字与今天的规模都相当。1920年的养老金制度和1923年的职位分类发挥了重大作用。到第二次世界大战时，大多数机构都采用了现代的人事管理。战争初期，亚瑟·S·弗莱明（Arthur S.Flemming）专员（后来的卫生教育与福利部长）在其他专员和总统的许可下，设计了一种新的人事管理办法，根据这一办法，委员会将其大部分权力下放给新的机构人事办公室，并接受审计。这一权力下放的重要创新有助于人员的迅速扩张，而它对于战争则至关重要，同时又不会破坏功绩制。从那时起，人事管理成为一种受统一标准指导的组织职能。

到19世纪70年代，相当数量的知识分子开始对各级政府产生了兴趣。许多杰出的文官制度改革家都值得在此一提——柯蒂斯（Curtis）、伊顿（Eaton）、E·L·戈德金（E. L. Godkin）、摩尔菲尔德·斯托里（Moorfield Storey）、理查德·亨利·达纳（Richard Henry Dana），更不用说西奥多·罗斯福和威尔逊了。伊顿坐镇人事部门，罗斯福担任专员，托马斯·M·库利（Thomas M. Cooley）——前密歇根法律顾问和密歇根最高法院法官——担任新国际商会（ICC）的主席。康奈尔大学第一任校长、著名历史学家安德鲁·D·怀特（Andrew D. White）出任美国驻普鲁士和俄国大使。罗斯福个人则试图将聪明的年轻人引入政府，其中包括吉福德·平肖（Gifford Pinchot）、菲利克斯·法兰克福特（Felix Frankfurter）、威廉·艾伦·怀特（William Allen White）、亨利·史汀生（Henry L. Stimson）和詹姆斯·加菲尔德（James Garfield）。为了帮他诊断各种问题并开具处方，罗斯福设立了许多义务的专家委员会。但国会却反对这种无端建议，并试图阻止这种行为。罗斯福迅速回应说，他可以听取任何他想听取的建议。从此以后，公共服务的志愿人员——随即被官方称为“象征性薪酬”的人——成为一种普遍现象。塔夫脱委员会的六名成员包括主席弗雷德里克·A·克利夫兰（Frederick A. Cleveland）、W·F·威洛比（W. F. Willoughby）和古德诺（Goodnow）。1905年至1907年之间，克利夫兰（Cleveland）和其他人组织了纽约市政研究局（New York Bureau of Municipal Research），后来由比尔德（Beard）和古利克（Gulick）领导，从1921年起改称公共行政研究院（Institute of Public Administration）。

与此同时，拉福莱特和范海斯（Van Hise）正在制定大学与州合作的威斯康辛计划（Wisconsin Plan），在专业基础上开始了私人咨询。1911年，公共服务培训学校（Training School for Public Service）与后来的公共行政研究院联合发起了一项培养公共行政学生的课程。这就是今天雪城大学（Syracuse University）麦克斯韦学院（Maxwell School）的前身。军方在技术培训方面已经有了很长的历史，而1901年鲁特又在堪萨斯州的莱文沃思（Ft. Leavenworth）建立了著名的美国陆军司令部（U.S. Army Command）和总参学校（General Staff College）。陆军战争学院（Army War College）的建立也是从这个时候开始的。

威尔逊对知识分子的态度是矛盾的，但很多知识分子在第一次世界大战之前和战争期间就进驻公共事务。1919年，豪斯（House）上校组织了大约150人，被称为“调查学者”（Inquiry Scholars），以辅助和平条约的谈判。[23]公共服务的正式培训在经济萧条期间第一次得到了巨大的推动，当时各阶层的优秀青年成群结队地进入大学，然后从大学进入政府。由于政治家和商人无法解决当时的难题，罗斯福常常求助于大学。他的“智囊团”（Brain Trust）和他对知识分子（通常是专业人才）的持续依赖是大家耳熟能详的故事。他的总统委员会则由布朗洛（Brownlow）、梅尔·里亚姆（Merriam）和古力克（Gulick）等组成。这一时期反映了研究在现代政治决策中的永恒重要性、政治创新之传统来源的衰落、以及知识分子在公共生活中的持久作用。

到1940年，理性决策及其应用的组织与专业基础已经就位。与此同时，陆军采用了其著名的“形势评估”（estimate of the situation）模式进行战场决策，这一模式在今日的决策文献中仍占据主导地位。新的行政预算对国内事务有很大帮助。在整个过程中，人们对行政科学（a science of administration）的前景很是乐观，这一领域后来在管理科学的名义下得到了更精妙的发展。

到1900年，最高法院对激进派修正案的司法解释在一定意义上促进了法律面前的平等性。西奥多·罗斯福在白宫午餐时间对布克·华盛顿（Booker T. Washington）的公开接待具有重要的象征意义。更具实质影响的是，他经常任命黑人担任公职，甚至在南方也是如此。不过，也许对机会平等和社会流动的最大支持来自于文官制度改革。国会在两个关键方面对伊顿的《彭德尔顿法案》草案进行了修改，而这一点并没有被广泛认识到。它取消了“只对基层开展选拔”（entrance only at the bottom）的要求，并增加了一个要求，即考试应该尽可能偏向实践。这改变了我们的人事观念，即从英国式封闭的体系转变为一个开放的、程序导向的系统，任何有竞争资质的人都有希望进入该系统。此外，文官制度委员会从一开始就把教育与经验划等号，因此，与多数外国制度不同，我们的制度从不局限于拥有正式学位的人。显然，国会的这些改变是出于直觉感受以及深厚的文化倾向。这个新制度允许大量人，包括黑人和妇女，在这一时期进入我们的国家公务系统并获得发展，而这远远早于私营企业。

1903年，罗斯福在米勒一案中决定重新起用一名印刷局干事，此前他因为被工会开除而被辞退。这一决定显示了文官制度的开放性，并延续至今。柯立芝（Coolidge）在20世纪20年代以及富兰克林·罗斯福在20世纪30年代坚定地声明，政府无权进行罢工，这在当时受到赞赏，但后来却引发了争议。1947年的《塔夫脱-哈特利法案》（Taft-Hartley Act）明确了这一禁令。即便如此，第一次世界大战期间，多数邮政工人都加入了工会。到了1917年，通货膨胀和增加工作时间的威胁催生了全国联邦雇员联合会（National Federation of Federal Employees）的成立，这是联邦部门中第一个由白领工人组成的总工会。[24]

在美国，承认行政法是公法的合法构成，通常被归功于古德诺1893年的两卷本《比较行政法》及其影响。斯通将这本著作描述为“美国第一篇论述公共行政的论文”，而古德诺在很多方面都是美国公共行政学术的创始人。[25]为特殊行政目的而成立的特别法院始于1855年的美国索赔法院（U.S. Court of Claim）。此后每隔10年或20年就会成立新的特殊法院，直到1971年达到了现在的6个。法院和监管机构代表了如何处理日益增加的复杂性这一问题的两种方案。其基本观念很简单——需要一个人来了解一个人——在法律的指导下用专家控制专业，以为所有政党提供活动空间，同时像文官制度改革一样努力排除党派偏好。1935年建立的《联邦公报》（Federal Register）最终汇聚了来自不同机构的大量行政法规。通过1939年成立的美国法院行政办公室（Administrative Office of the United States Courts），行政甚至直接进入了司法系统。

从19世纪80年代开始，文书工作和档案保存真正成了负担，详细的程序分析也更加普遍。这些是由规模化、复杂性和日益增长的法律要求所推动的，但新技术在很大程度上推动了这一进程。1905年，罗斯福任命了一个部门计划委员会（Committee on Department Method），即“存档委员会”（Keep Committee）。从那时到1909年，它定期报告记录、照明、休假、职位分类等情况。效率处、早期的咨询公司以及政府研究部门也提出了各自的方案。到1913年，经济与效率委员会对财政预算、出版发行、差旅支出、档案、养老保险金等广泛议题进行了多达85项研究。1937年总统委员会紧跟其后，但研究更加全面而较少关注细节。这些努力大多起源于行政部门，但国会委员会也采取了类似做法。

当然，我们实行的是货币经济。但是，1913年通过的第十六修正案批准征收所得税，为几乎任何紧急情况提供了充足的资金。随着有关森林保护的1911年《威克斯法》（Weeks Act）的通过，第一个面向州政府的财政补贴项目应运而生。美国最高法院对这一做法和许多类似的措施表示认可，这些举措加速了我们从旧的竞争性联邦制转变为更具合作性的制度安排，并开始从根本上改变了我们的财政和行政制度，因为这些制度与州和地方政府都有关。到1938年，简·佩里·克拉克（Jane Perry Clark）描绘了《一种新联邦制的兴起》（The Rise of a New Federalism），这比莫顿·格罗赞斯（Morton Grodzins）更完备和更精细的“大理石花纹蛋糕”（marble cake，作者比喻道，美国政府体制不是层次分明的千层蛋糕，而是相互交融的花纹蛋糕——译者注）版本早了25年。

从19世纪70年代开始，技术和计算变得不可分割。人口调查仍在进行，但编制过程非常原始，数据量令人望而生畏。这促使赫尔曼·霍尔瑞斯（Herman Hollerith）开始关注1890年人口普查的自动化。到80年代中期，他设计了第一个电子打卡系统。这被证明是可行的，并通过合并他1896年的制表机公司最终发展成为IBM。1886年的巴勒斯（Burroughs）计算机专利在商业上取得了成功。随着1937年哈佛大学霍华德·艾肯（Howard Aiken）研制的第一台大规模数字计算机马克一号（Mark I）诞生，并在1944年由IBM制造，定量方法和自动化得到飞速发展，并给信息处理和数据管理带来了真正的创新浪潮。与此同时，劳工统计局（Bureau of Labor Statistics）的前身成立于1884年，著名的卡罗尔·赖特（Carroll B. Wright）被任命为局长，此人曾于1869年在马萨诸塞州建立过类似的统计局。1901年还成立了国家标准局（National Bureau of Standards）。

通讯也在不断变化。19世纪30年代出现电报，1866年出现跨大西洋电缆。1876年出现电话，此后不久又出现了收音机。1884年纽约和波士顿通过电话相连。1901年马可尼（Marconi）的第一份跨大西洋无线电报发出。1915年，人们拨打了第一个横跨大西洋的电话，还有第一条横跨大西洋的电话讯息。革新不断涌现，大大加快了事务的处理速度，但也增加了组织系统的压力。

新的记录形式出现，旧的记录形式成倍增加。1873年后，打字机就具备了商业可行性，到19世纪90年代得到广泛使用。单体机和线型机分别于1885年和1886年问世。1900年，大卫·基士得耶（David Gestetner）的模版复制机获得了专利。报纸的泛滥触发了更多的创新。19世纪70年代，梅尔维尔·杜威（Melvil Dewey）发明了第一个十进制图书馆书目分类系统，当时的美国陆军部也筹划了一个类似的归档系统。大约1890年，出现了第一个立式木制文件柜，当时的人们还预言，这种愚蠢的设计永远不会流行！20世纪40年代，又开始出现了电子数据库。

1904年至1914年间，西奥多·罗斯福和军方努力挖凿巴拿马运河的时候（尤其在法国工程失败后，以及最初的文官管理陷入混乱之时），曾遭遇了巨大的工程挑战及其引发的医疗和行政等重大问题。[26]这一成就在与两次世界大战有关的组织管理奇迹面前显得黯然失色。科技——更不用提汽车、飞机、战舰、柴油发动机等的影响——对行政管理的影响是显而易见的。亨利·亚当斯（Henry Adams）等人都曾感叹这进步的神速。

幸运的是，19世纪晚期也带来了一种新的道德和伦理观念。文官改革者首先以道德的名义成功地挑战了政治制度的巨大腐败。克利夫兰（Cleveland）宣称：“公职是一种公共信任。”这种观念随着进步主义得以强化，并引来了一系列反对特权和党派偏见的行动。西奥多·罗斯福的“实践理想主义”（practical idealism）是这场运动的总结，而他充满活力和创造力的人格使其成为现实。当时，布莱斯勋爵（Lord Bryce）说道，他“……从未在其他国家见过如此热心、高尚和高效的公务人员，对国家有如此价值的人，除了那些在华盛顿和战场上为政府工作的人们”。[27] 除了茶壶山事件（Teapot Dome）和其他在哈丁（Harding）统治下的丑闻，以及罗斯福执政初期新机构内部大量的资金操纵之外，该体系的道德基调都保持在很高水平，其声望在各阶层中明显上升。

我们的第二个行政国家比第一个行政国家更像是一个一体化的工作系统。第二个行政国家主要有三项成就。首先是在古典管理的自觉理论的宽松指导下，行政管理得以拓展和细化。更重要的是，这个体系中渗透着一种新的精神气质和使命感。梦想是一盏指引灯，这一时期我们还打了三场战争，将我们的海岸整合在了一起。即使在本世纪最严重的萧条中挣扎，但仍设法保持着很高的生活水平。

结果，到第一次世界大战结束时，一种奇特想法开始生根发芽。这就是，现代行政国家，如果管理得当，几乎可以完成任何我们可以想象的事情，而更重要的是，其成本合理。接下来25年政府的成功更坚定了这一信念。到1945年，在我国历史上第一次，积极的行政国家被大多数选民视为一件积极的好事。

这些年来，总统的整体领导能力是非凡的。不过，西奥多·罗斯福的执政能力以及他面对20世纪即将到来的问题所展现出的复兴政府的强力，使他脱颖而出。他和华盛顿一样有深刻的原则性，两人都试图在实践中树立榜样。与汉密尔顿相比，两人都是高级的知识分子，他们在广泛的兴趣上有着惊人的相似，在民事和军事问题上有丰富的经验，而且常常表现得“有动力”去确保事情顺利进行。罗斯福的政治能力更全面有效，他成功地扭转了整个政治—行政机制，但汉密尔顿的文笔远远超过了罗斯福。汉密尔顿在金融和政治经济学方面的理论与实践能力在当时是巨大而独特的。西奥多·罗斯福在公共事务几乎所有其他方面的非凡能力使他在一个世纪后都显得独树一帜。

威尔逊、胡佛和富兰克林·罗斯福都能够与时俱进地重新制定并增强我们的使命感。他们的领导能力也很高。然而，尽管这些总统富有创造力，且精力充沛，但他们只是改进、调整和增加了国家的行政机制。大部分基础性的行政模式已经被设计好了，也有许多先例，而且在他们就职时基础已然确立。

官僚国家

第二次世界大战的结束开启了我国行政体制演变的第四个重要阶段。“官僚的”这个尚未定义的标签适用于当前时期，因为这个词的模糊性完全符合我们对当今行政状况的复杂感受。

社会系统自身就包含自我毁灭的种子。正如第一个行政国家的阿喀琉斯之踵在于其广泛存在的精英主义，而杰克逊激进主义时代的弱点则在于权力的腐败倾向。第二行政国家的脆弱性，是共和党人和民主党人共同创造的，在于对其非凡成就、积极的行政国家和作为其基础的古典管理理论的盲目而夸大的期望。到20世纪60年代，两个罗斯福政府的行政体系已经成为一个完备的行政政府，其重心就在华盛顿，并由华盛顿提供资金。我们的首席执行官被期望管理几乎所有的事情。

每个时期都有自己的补救方案，以弥补之前制度的不足和危险。还有一句格言：一事顺则百事顺（Nothing succeeds like success）。某些药物在当时很有效，但后来用得多了，就会再次生病。正如彼得·德鲁克（Peter Drucker）在1969年所断言的：“政府病了。”[28]他本可以说：“又病了”。用最坏的话表述，我们的两剂神药是总统委员会对中央行政管理的官僚力量，兼具汉密尔顿式的无情，或者“党派人士恶毒而过度的活动”所拥有的权力（这是1879年伊顿的话）。[29]对于每一剂药物而言，内部的精确配方从来都不是完全相同的，但其基本成分却有很多共通之处。有意思的是，1983年，米尔顿•弗里德曼（Milton Friedman）呼吁通过里根人事管理办公室（Reagan Office of Personnel Management）的内部机构，回到分赃体系。[30]

可以肯定的是，从1945年到20世纪60年代，我们感受到了快乐。朝鲜战争结束后，长期的繁荣创造了我们历史上最长的人力短缺时期，肯尼迪把荣光带回了总统之位，让我们登上了月球，约翰逊的“伟大社会”计划让我们对民权与城市发展充满了向往。

源于早期动机，行政方面的改革继续进行。让我们再次按照前述标准的顺序回顾一些重要行动。1948年至1950年间，国防部（Department of Defense）以及国家安全委员会（National Security Council）和中央情报局（Central Intelligence Agency）等机构的成立，带来了最引人注目的组织变革。与之能够匹敌的就是，1970年旧分赃体系的核心——邮政部门——的消亡，以及它转变为我们有史以来最大的国有企业——美国邮政服务公司（U.S. Postal Service），它拥有全面的奖励制度和足以维持收支平衡的业务。1949年和 1955年的胡佛委员会刺激了一系列渐进的补充与合并。从1949年开始，优秀人才进驻，工资大幅提升，扩大的入门考试吸引了大批优秀的大学毕业生。在20世纪60年代早期，系统分析和绩效预算进入决策体系，数据处理转变为信息系统。约翰·肯尼迪将正式的劳动关系引入了公共部门。在约翰逊的领导下，出现了第二波令人印象深刻的民权法规和执法浪潮。1945年的《公司控制法》（Corporation Control Act）和1946年的《行政程序法》（Administrative Procedures Act）在各自领域都具有重要意义。在财政方面，越来越多的资金以补贴形式分配给了州和地方政府，最后以尼克松总统的一般收入分配而告终，这是自1836年分配了令人尴尬的盈余以来的第一次。尽管联邦预算在这种压力下突然增加，再加上个人转移支付体系的迅速发展，预算仍然维持了基本的平衡。未指数化的所得税起到了很大的推动作用，持续的繁荣促进了国民生产总值的增长，其增速高于累积赤字，这使得后者虽然很大，但似乎不那么具有威胁性。1974年的《预算及截留控制法案》（Budget and Impoundment Control Act）规定了预算时间，并对拨款总额提供了统一方案。计算机和运筹学象征着定量分析的复苏，而正是在这里，新技术对一般管理产生了最大的影响。利益冲突规则得到了强化，问责和责任方面似乎也一切顺利。在前述原则的所有方面，我们都有所作为。此外，大约在1967年以前，该体系作为一个整体似乎还运转得不错。

尽管如此，在六十年代末七十年代初，我们的行政国家陷入了困境。正如德鲁克15年前所说的那样，“我们正迅速转向对政府的怀疑和不信任，年轻人甚至开始反抗政府。即使是出于习惯，我们还是把社会任务交给了政府。我们一遍又一遍地对失败项目进行修补，并坚信这没有什么错，程序上的修补或一个‘优秀的管理者’将无济于事。”[31]果不其然，尼克松在1971年的国情咨文中提出了宏大的改革方案，他提议将整个联邦机构置于四个传统机构的领导之下——国务院、财政部、国防部和司法部，再加上自然资源部、人力资源部、经济事务和社区发展等四个新部门，它们全部隶属白宫及其中央机构。当然，在随后的尼克松危机下，该计划失败了。

人们对政府失去信心的征兆有哪些，即使在那些最先进的工业社会中？在我们这里包括越南战争、国内骚乱、水门事件、尼克松的弹劾与辞职、以及20世纪30年代以来的第一次大萧条，这些都深深地刻印在我们的生活中。德鲁克提到了城市低收入区的破败，尽管有数十亿资助；拯救家庭农场的计划最终却促进了公司的农业生意；错综复杂的法律法规也令人困惑。1883年的《彭德尔顿法案》有4页长；1978年的《文官制度改革法》（Civil Service Reform Act）长达116页。“谁能想到”，哈佛大学校长博克（Bok）在1980年说，“10000字的监管条文中只有45个字是为残障人士提供机会。”[32]鲁弗斯·迈尔斯（Rufus Miles）强调了地球生态系统的敏感性、应对相互依存性的失败、以及复杂技术系统对事故、渗透和破坏的极度脆弱性，1977年的纽约大停电以及近期学生入侵计算机系统的恶作剧很好地说明了这一点。[33]采购周期的延长是危险的，作为国防支柱的重工业也深陷困境。令人沮丧的是，当国会和法院将行政司法化时，每个人都在上诉，结果，公共就业再次成为了一种资产。司法部门也开始管理选举和教育，因为最高法院——不考虑立法者的初衷——允许民权修正案凌驾于宪法的其他部分之上。[34]这一切的共同点似乎不仅仅在于司法系统的明显过载，而是整个系统的过载，以及人们对此的厌倦。

在过去的四次总统竞选中，华盛顿的“官僚”总是成了替罪羊。那里确实存在问题，而且问题的根源也主要是在华盛顿，但是，官僚——即大量的公务人员——已经不再是联邦层面上的问题了，而且30年来一直如此。联邦公务员已从210万人增加到将近290万人，但其增长仍低于人口增长的比例。与此同时，部分因为联邦资金的刺激，我们的州和地方的公务人员翻了三倍，从1950年的大约400万激增到1980年的1300多万。除此之外，近90%的联邦服务机构不在华盛顿特区，而且联邦服务机构也从未如此广泛地分布在我们中间，仅在德克萨斯州就有15万人。大部分的“官僚”不在华盛顿！就在我们生活的地方！此外，预算中有大量资金用于补贴州和地方政府，用于个人转移支付以及国防事务，弗雷德里克·莫舍（Frederick Mosher）最近估计联邦预算中“拨给联邦政府自己开展国内活动”的比例不超过5%至7%。”[35]也就是说，联邦政府的具体花费确实非常少。

那么，问题出在哪里呢？内战结束后，有人说共和国军队（北方退伍军人）曾经拯救了国家，现在想要回去。如今，大多数公务员都在国内服务我们；通过补贴和转移支付，我们正在接受大约60%的联邦预算，就在我们生活的地方，改善我们自己的地方和个人命运。一个世纪前，在激进共和党人的领导下，以多数主义、自由、经济和其他名义，我们的土地和资源向我们所有人开放。如今，几乎没有什么类似的资源可供使用。相反，四分之一个世纪以来，通过一种渐进主义，在依赖我们连任的参议员和众议员的热切帮助下，我们为自己投票，这是过去难以想象的。即使像艾森豪威尔（Eisenhower）这样的总统也不例外。

在这种情况下，改革依旧是一项艰苦卓绝的任务。再次重申，我们自己才是根本。现在，如往昔一样，人们普遍感到有些地方不对劲，并深深渴望改革。今天的情况与十九世纪有许多相似之处。

历史只是序幕

1876年建国百年之时，仍然没有明却的解决方案；相反，却出现了一系列令人困惑的选项，例如：禁酒党、美钞党、自由共和党、顽固保守党、黄金民主党、单一税党和社会党。随着选民寻求纲领性领导，主要政党迅速交替掌权。像1884年克利夫兰（Cleveland）那样，里根（Reagan）竞选成功，在共和党和民主党交替执政的四届政府中，他第一次提出了一个基于历史原则的计划。克利夫兰主张缩减开支，尤其是在政治上回归廉洁和正直，这一点固然重要，却不涉及经济、自由或平等等基本问题。也就是说，克利夫兰主张的是一个“如何做”的项目，而不是一个“做什么”的项目。

里根就职演说的主题是，“政府不是问题的解决方案；政府才是问题所在。”这是几十年来为削减开支而进行的第一次严肃斗争（retrenchment，一个十九世纪的术语）。经济、效率和放权的旧口号再次出现。

里根三管齐下的计划是十分恰当的，但在具体操作上却有三个主要缺陷和两个巨大困难。

最根本的缺陷在于其三个目标的根本属性，就像克利夫兰一样，它们强调的是“如何做”而不是“做什么”。三个目标没有说明哪些地方应该削减，哪些地方不应该削减，哪些应该分权，哪些不应该分权。它们似乎不是实质性的，只是程序性的问题。效率也是如此。所谓实质性以及“做什么”，我要回顾一下格兰特和麦金利（McKinley）两任总统之间的那段时期，当时的根本争论是，工业主义是否会取代农业成为国家的优先事项。麦金利在1896年大获全胜。然后问题变成：什么样的工业主义?当时有三种选择：马克思主义（Marxism）的国有企业道路；卡特尔主义（cartelism）；或者重拾《谢尔曼反托拉斯法》（Sherman Antitrust Act），支持强制竞争。在西奥多·罗斯福和威尔逊的指导下，我们选择了第三条道路。尽管如此，这场战斗被一场软硬货币争论和其他次要问题搞得十分混乱，比如克利夫兰关心的那些问题（这些问题固然需要被解决，但它们分散了政治注意力）。也就是说，里根的计划在本质上很像克利夫兰——没有回答“做什么”的问题。

现在的关键问题不仅仅是控制政府，而在于达到什么目的。至少从1960年开始，我们显然进入了丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）所谓的后工业时代。问题仍然是：瓶中酒到底是什么？这个问题不像1900年那么简单，在当时，工业主义提供了一个明确的答案。让我们考虑以下根本情形。

目前我们面临两种选择：（1）走高科技知识加工的道路，走向世界前列；（2）重新重视、重建我国的重工业基础。我们两者都要追求，但方式不同。凭借我们的研发基础，推动高科技。至于重工业，利克斯·罗哈廷（Felix Rohatyn）——纽约市金融复兴的主要推手——的观点是完全正确的：没有坚实的工业基础就不会有强国。我们通过克莱斯勒（Chrysler）得到的那种支持来改造重工业基础，当然要依靠昔日重组金融公司（Reconstruction Finance Corporation）的新版本。[36]也就是说，今天对待工业要像对待世纪之交的农业一样。这两者都不再是我们关心的主要问题，但两者都必须保持高效可行。这种方法，再加上对公民权利和弱势群体的持续关注，以及对能源和生态的严格管理（二者的法律基础已经具备），是现在最意义的措施。然后，经济、效率和放权就可以发挥出更大的作用，再加上古典经济学的一些良方。

如此的规划对几乎所有人都有好处，至少有足够的可能性获得强大的政治支持。作为回报，即使是一个平庸的政治领导人也能够要求紧缩所必须的牺牲以及要求高额税收来拯救我们的财政体系。要实现这样的规划，需要我们所有的智慧和技巧。

这一规划意味着——如林肯认识到的——个人、经济自由与机会之间是共生和互助的关系。这一核心议题就在我们的传统之中，也在两大政党的传统之中。

接下来，里根方法的第二个缺陷在于用老式的理论攻击行政部门的组织结构。今天，主要问题并不在组织层面，而在国会和政党制度中。行政需要细微的调整，但不需要过多的关注；我们不需要更多的层级、渠道和文书工作。古典管理是有效的，但在一定程度上，我们已经实现了。现在，行政机关需要的观念是阿什比定律（Ashby's Law of Requisite Variety）。简单地说，就是斯塔福德·比尔（Stafford Beer）的说法：“只有控制机制实现多样性，才能成功应对其所控制的系统的多样性。”[37]现在的行政能力如同一架747飞机的仪表盘一样优秀，而问题出在了副驾驶——国会和政党制度。

第三个缺陷是，在政府需要各种经验和专业知识的时候，文官制度受到不断的抨击。人事问题依然存在，1978年的《文官制度改革法》应该坚决地执行下去。此外，由于经常被攻击，以及衡量标准不再是行政效率，一些事务官正在走向党派化和政治化，这在罗斯福以来从未见过。最近几任总统犯下的一个基本错误是，利用白宫人员（自其产生以来已大大增加到450人或更多）和所有其他可利用的文官来建立一种与政治体系其他部分相分离的“总统私人政党”（President's personal party）。[38]这并不能确保国会的支持，而且目前正在将白宫人员、管理与预算办公室以及大部分政治任命官员的许多职能从他们的行政与政策控制中分流出去。一些分流是合适的，但是以这种方式回到分赃制度只能是自我毁灭。

此外，如果总统们能像罗斯福那样，或者在一定程度上约翰逊和尼克松那样，去使用这些“政党”，那这些“政党”仍然是相当可行的，尽管所有的改革都针对他们。也许到那时，也只有到那时，一个政党和总统的联合，以及一个心存感激的国会，才能解决立法部门的组织分裂问题，这是自1946年以来很少涉及的。关键是：如果国会要想通过统一自身而获得权力，每个国会议员就必须放弃权力。这和说服广大选民放弃个人利益一样困难。但是，如果所有人都分享利益，所有人都分担牺牲，这是有可能的。无论如何，在为时晚矣之前，我们必须做一些尝试!

里根的其他问题源于右翼支持者对政府的不断骚扰，他们往往打着削减开支的幌子狂热地谋求自己的各种理论，无论是世俗的还是宗教的。一个总统如果有一个广受支持的计划，就不必担心这些零碎的反对声音。当然，就像世纪之交一样，我们迫切需要道德、原则和廉正，但我们更需要的是，在务实和关怀的基础上重新使用我们的社会伦理，而非任何刻板的教条神学。

如果政府被频繁的海外军事行动所牵制，可能会出现更多麻烦。这种情况已经够多了。我们应当首先优化自己的政治运行。

至于里根政府能否——比如从克利夫兰政府——上升为更高级别的威尔逊或罗斯福政府，则值得怀疑。与之抗衡的力量是强大的，而里根的改革计划充其量也只是令人印象深刻。尽管如此，里根还是有可能在1984年获胜的。无论如何，在我们面临更严重的危机之前，但愿我们不会再遭遇一连串的哈里森和麦金利。我们可以被要求做出牺牲，但必须是值得做出的牺牲。

政治、行政和过往

众所周知，政治与行政，二者实乃水乳交融。两者都是有效行动的核心。一方面要把它们以相互促进的方式结合在一起，同时又让它们处于各自的适当位置。另一方面是要理解，每一个的“适当位置”都会随时间而变化。对于这一或任何其他的目标—手段连续体，没有永久的解决方案，没有固定的范式。在政治—行政爱恨交加的联姻中充满了波折，但人们依旧有意愿和能力采取相关行动，影响历史进程。

本文旨在通过美国历史上的四个阶段来展示我们行政国家的演变趋势。本文的另一个次要主题则可通过沃尔多1948年的结束语来概括：“对组织的正式分析，如果不考虑激发组织的目标，就只是对琐碎小事的乏味陈述。”[39]同时，我也想强调哈里·杜鲁门（Harry S Truman）的先见之明，“总统要面对的大多数问题都源于历史。”[40]我还认为，在历史里经常可以发现富有启发性的解决方案。

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[1] 大家应该对1887年和1941年印刷的威尔逊论文非常熟悉。正如我早期的写作习惯一样，我一般较少引用文献，我不会引用经典著作中的常见信息，也没有引用流行资料。除了直引，一些有特别价值的文献也会被提及，但仅作为例子。

[2] Waldo (New York: Ronald Press, 1948); Morstein Marx (Chicago: University of Chicago Press, 1957).

[3] Waldo, op. cit., pp. v and vi; Morstein Marx, op. cit., note 1, p. 2.

[4] 我只举一个作品为例: William E. Nelson, The Roots of American Bureaucracy, 1830-1900 (Cambridge: Harvard University Press, 1982), pp. 4-5.当然，我并不会全盘接受纳尔逊（Nelson）的论点。

[5] 在这里我想反驳费勒尔·海迪（Ferrel Heady），他的著作（Public Administration: A Comparative Perspective (New York: Marcel Dekker, Inc., 1979), chs. 5 and 6）只列举了法国和德国的“经典”行政体制，而没有提及联邦党人的努力。

[6] 这些发现将构成1984年出版的著作（Jack Rabin and James S. Bowman, Politics and Administration: Woodrow Wilson and Contemporary Public Administration, to be published by Marcel Dekker, Inc., New York）中的一章。感谢出版社和编辑允许我把文章的概要和几个段落呈现在这里。

[7] Civil Service in Great Britain (Washington, D.C.: GPO, 1879), p. 13. 伊顿在许多地方都有类似讨论，尤其在第一章。沃尔多对威尔逊和伊顿的相关评论见于op. cit., pp. 26 and 40-41.

[8] 1881年伊顿为拉罗写的文章：Civil Administration, (Chicago: Rand, McNally, 1882), vol. 1, pp. 473-475.

[9] Ground Under Our Feet (New York: Macmillan, 1938), p. 114.

[10] 众所周知，马克斯·韦伯关于官僚制的文章在美国几乎没有影响，同样直到1950年代才有所改变。

[11] 为了帮助读者理解本节和另一节中的讨论，文中已用斜体标出了相关的标准。

[12] 关于英国部门制的发展，参见Bernard Schaffer, The Administrative Factor (London: Frank Cass, 1973), ch. 1, titled “The Idea of the Ministerial Department.”

[13] Leonard D. White, The Federalists (New York: Macmillan, 1948), p. 124.

[14] Patricia Cline Cohen, A Calculating People: The Spread of Numeracy in Early America (Chicago: University of Chicago Press, 1983).

[15] Association of the Bar of the City of New York, Conflict of Interest and Federal Service (Cambridge: Harvard University Press, 1960), note 3, pp. 27-28.

[16] Op. cit., p. 514.

[17] Ibid., pp. 511-512.

[18] White, ibid., pp. 126-127; Lynton K. Caldwell, The Administrative Theories of Hamilton and Jefferson (Chicago: University of Chicago Press, 1944), ch. XIV.

[19] 关于文官改革和公共部门人事管理的资料，大部分都是基于我自己的工作。主要包括：History of the United States Civil Service (Evanston, Ill.: Row, Peterson, 1958), “The Tap Roots of American Public Personnel Management,” Personnel Administration, 25 (March-April, 1962), 12-16 and 32. David H. Rosenbloom, Federal Service and the Constitution (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1971).

[20] J. D. Hittle, The Military Staff (Harrisburg, Pa.: Stackpole,1961), p. 201.

[21] 关于这一职能的历史，见Mohammad Afzal: Management Analysis: An Emerging Staff Function((unpublished Ph.D. dissertation, School of Business and Public Administration, Cornell University, 1962)。作者阿夫扎尔最近被任命为巴基斯坦教育部长。

[22] National Academy of Public Administration and Office of Management and Budget，Report on Government Corporations (Washington: The National Academy of Public Administration, 1981), vol. I, pp. 6-15。

[23] Richard Hofstadter, Anti-Intellectualism in American Life (New York: Knopf, 1966), pp. 211-212.他一直在思考知识分子在公共生活中的作用。

[24] 关于公共部门雇员工会的早期历史，见Sterling Spero, Government as Employer (New York: Remsen, 1948).

[25] A. B. Stone and D. C. Stone, “The Early Development of Education in Public Administration,” in F. D. Mosher, ed. American Public Administration: Past, Present, Future (University, Ala.: University of Alabama Press, 1975), p. 27.

[26] 参见Alfred P. Chandler, Jr.'s essay on “Theodore Roosevelt and the Panama Canal: A Study in Administration,” in Elting B.Morison, ed., The Letters of Theodore Roosevelt (Cambridge:Harvard University Press, 1952), vol. VI, pp. 1547-1557; and David McCullough, The Path Between the Seas (New York: Simon and Schuster, 1977).

[27] 引自Van Riper,History, op. cit., p. 206.

[28] “The Sickness of Government,” The Public Interest, No. 14 (Winter, 1969), p. 3.

[29] Op. cit., p. 248.

[30] “Sticking Price Tags on Job Performance in Government,” Management, 4 (August, 1983), pp. 10-12.

[31] Op. cit., p. 4.

[32] Derek C. Bok, “The Federal Government and the University,”The Public Interest, No. 48 (Winter, 1980), p. 86.

[33] Rufus E. Miles, Jr., A wakening From the American Dream: The Social and Political Limits to Growth (New York: Universe Books, 1976). 由一名曾经的行政助理撰写，这是对我们当前状况，尤其是技术状况，的精彩分析。

[34] Jeremy Rabkin, “The Judiciary in the Administrative State,”The Public Interest No. 71 (Spring, 1983), 62-84; 人们指责司法机关干涉几乎所有事情，以及“对法律的傲慢态度”。

[35] Frederick C. Mosher, “The Changing Responsibilities and Tactics of the Federal Government,” in James W. Fesler, ed.American Public Administration: Patterns of the Past (Washington, D.C.: American Society for Public Administration,1982), pp. 198-212. 该文是对相关主题的极好总结。

[36] 参见G. Rohatyn, “Time for a Change,” The New York Review, August 18, 1983, pp. 36-49; 以及对其观点的一个总结，参见Neal R. Peirce, “Felix Rohatyn's Warning Bell in the Night,” Public Administration Times, March 1, 1981. 相比于本文的简短摘录，罗哈廷的分析更加复杂而全面，尤其在财政问题上。

[37] W. Ross Ashby, An Introduction to Cybernetics (New York: John Wiley, 1956), pp. 206-218 and 245; Stafford Beer, Cybernetics and Management (New York: John Wiley, 1959), p. 50.特别是斯塔福德·贝尔（Stafford Beer）在本文和其他组织理论家的著作中占有重要地位。

[38] 关于白宫幕僚当前的状况，请参阅Chester A. Newland,“A Mid-Term Appraisal-The Reagan Presidency: Limited Government and Political Administration,” Public Administration Review, 43 (January/February 1983), pp. 1-21.

[39] Waldo, op. cit., p. 211.

[40] Memoirs, vol. II, Years of Trial and Hope (Garden City, N.Y.: Doubleday, 1956), ch. I.

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引用参考：

保罗·里佩尔,范敏越,许蓝志.威尔逊及创始人：一个非正统的观点[J].秘书,2022,No.398(02):7-24.

来源：《秘书》杂志及微信号“mishuzazhi”（点击“阅读原文”查看原文）

时间：2022年7月18日

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2022.08.08