论文推介 | 王程伟、马亮：排名何以促进环境治理绩效提升？——中国城市地表水的实证研究
王程伟 马亮
（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）
王程伟，中国人民大学公共管理学院博士研究生。
马亮，男，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师，国家发展与战略研究院研究员，研究方向为公共组织创新、政府绩效管理。
基金项目：本文为中国人民大学2021年度拔尖创新人才培育资助计划成果。
02内容摘要
摘要：在水污染治理领域，自上而下的目标设置、过程监管和激励机制日益明晰。全国水环境质量总体保持改善势头，水环境治理绩效持续提升。本研究以生态环境部开展的“地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名”为研究场域，探究月度排名如何促使342个城市提高水环境治理绩效。研究发现，排名机制能够促进城市在下月显著提高水环境治理绩效，并会通过绩效反馈机制影响地方政府的回应性。排名机制会对绩效反馈的影响产生调节作用，削弱环保领域“治标不治本”的政策现象，说明中国情境下的“弱排名激励”能够发挥更持续的作用。本文的结论为政府信息公开与环境治理绩效提供更深层次的理论解释，并为政府设置和使用更为科学的排名机制与工具提供理论支撑。
关键词：环境治理；水环境污染；城市排名；绩效反馈；绩效提升
Abstract: In the field of water pollution control, top-down goal setting, process supervision and incentive mechanism have been used increasingly. National water environment quality has maintained an overall momentum of improvement, and the performance of water environment treatment has improved since then. This study uses the case of the water environment quality ranking of national surface water assessment section of prefecture-level cities by the Ministry of Ecological Environment to explore how the monthly ranking promotes 342 cities to improve the performance of water environment treatment. The study found that the city ranking mechanism promotes municipal governments to significantly improve the water environment governance performance, and the ranking affects the responsiveness of local governments through the performance feedback mechanism. The ranking mechanism moderates the impact of performance feedback and weakens cream skimming in the field of environmental protection. The results show that the "weak ranking incentive" in China can play a more sustainable role than other policy instruments. The findings provide a deeper theoretical explanation of government information disclosure and environmental governance performance, and provide theoretical support for the government to develop more evidence-based ranking mechanisms and tools.
Key words: Environmental governance, Water pollution, City ranking, Performance feedback, Performance improvement
03前言
党的十九大提出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。如何在持续发展经济的同时完善生态环境治理体系，是值得探索的重要现实与理论问题。近年来，党中央、国务院、生态环境部等多级环境治理主体在水环境治理领域颁布了多项计划、条例，以促进水污染防治，强化流域水环境管理。
2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》（简称《水十条》）[1]，制定了水污染治理目标，进一步加大水污染防治力度；2018年3月，党中央发布《深化党和国家机构改革方案》，宣布组建七大流域（海域）生态环境监督管理局[2]，将水污染监管权向中央和省级政府集中；2019年5月，生态环境部出台《地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名方案（试行）》，要求地级及以上城市开展水环境质量季度排名[3]，并向全社会公开。
在水污染治理领域，自上而下的目标设置、过程监管以及激励机制日益明晰。全国水环境质量总体保持改善势头，水环境治理绩效持续提升。在此过程中，作为环境治理中自上而下的监管手段和自下而上的问责工具，环境信息公开与绩效排名发挥了重要作用。但是，关于这些工具如何发挥作用的研究有限。基于此，在政府信息公开视域下探究绩效排名如何有效促进水环境治理绩效提升，是值得关注的现实问题。
在理论层面，关于我国环境治理的政治与行政学研究成果丰硕。环境问题的负外部性导致环境保护成为政府职责范围内的重要公共问题之一。政府的环保措施通过以企业为客体的环保税费征收[4]与政府内部自上而下的“控制型”治理模式[5]发挥作用。这引申出以“环境治理”为因变量的实证研究的两条路径，分别为企业管理学科内政企合作[6]、环保税费[7]改革为主题的研究，以及公共管理学科内目标责任制[8]、目标设置[9]、绩效考核[10]、环境分权[11]、公众参与[12]为主题的研究。作为政府管理的重要政策工具，城市排名在环保领域内发挥着重要的作用。然而，城市排名对环保绩效产生作用的理论机制仍旧处于模糊状态，仅有的研究仅围绕空气污染治理展开[13]。
城市绩效排名作为政府信息公开的一种形式[14]，不仅能为公众问责提供信息渠道，同时能通过绩效反馈机制对管理决策产生影响，或者通过“声誉管理”机制发挥作用。不同于一般政府信息公开机制，城市排名发挥作用的理论机制更加复杂，涉及到微观层面的心理学理论、中观层面的组织行为学理论、以及宏观层面的政府治理理论，相关理论机制亟待开发与完善。
基于此，本研究旨在探究城市排名如何促进水环境治理绩效提升。本研究以生态环境部开展的“地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名”为研究场域，探究月度城市排名如何促使342个地级及以上城市提高水环境治理绩效。
本文关注的关键问题分为两部分：其一，城市排名是否会通过绩效反馈机制促进下月水环境治理绩效提升；其二，城市排名对水环境治理绩效具体的影响机制。
本文主要的研究问题聚焦在如下几方面：
1. 被公开点名的城市水环境治理绩效是否会显著提升？
2. 相对于期望值产生的绩效差距是否会影响城市水环境治理绩效？
3. 相对于同级“竞争者”的横向比较压力是否会影响城市水环境治理绩效？
4. 空气质量排名与水环境质量排名之间是否存在注意力争夺现象？
对上述问题进行研究，具有重要的实践价值与理论意义。一方面，回答这些问题能够为政府信息公开与环境治理绩效提供更深层的理论解释，也能够为城市排名发挥作用开辟新的理论路径；另一方面，相关研究结论可为中央政府设置更为科学的排名机制、完善排名工具提供理论支撑。
首先，本文将对环境治理相关研究进行回顾，总结现有研究的发现与不足，并结合多方理论提出假设，实证研究城市排名何以促进水环境治理绩效提升。其次，论文将介绍研究情境，并基于已有文献与现实构建研究设计。再次，使用“地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名”数据，对假设进行验证。最后，报告实证分析结果并进行讨论，为政府管理实践提供针对性建议。
04相关研究进展
由于环境治理是涉及政策执行和自上而下的政府治理模式的复杂过程，触及政府、企业、公众等多方利益相关者，因此已有理论视角非常丰富。从政治学与行政学视角，中国特色的“压力型体制”、“晋升锦标赛”、“目标责任管理体制”是研究环境治理的重要视角。
在“以GDP论英雄”的时代，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，然而粗放型的经济发展模式使得环境问题日益严峻[15]。北京PM2.5指数与“穹顶之下”纪录片使得中国的空气污染问题成为公众普遍关注的问题，中国的环境危机与环境治理的失败也成为学界的共识性观点。
与之相关的第一个热点讨论是，为什么经济崛起与环境危机在中国并存？中国特色的“压力型体制”是学者倾向于解释该问题的理论视角。冉冉的研究发现，地方政府环保绩效与官员晋升无实质性联系；在中国特有的“压力型体制”下，指标与考核是压力上传下达的核心工具。一方面，环保绩效考核指标设置与检测存在制度性缺陷，使得地方官员操纵环保数据，进一步导致政府环境治理的公信力流失[16]。另一方面，“晋升锦标赛”加剧了地方政府对GDP单一经济指标的过度追求，进一步加剧了地方政府在环保领域的不作为与逐底竞争[17]。
针对环保治理失效的情况，中共中央和国务院制定了一系列政策与办法以加强生态环境治理。比如，将污染物减排量纳入地方政府领导干部考核指标[18]，建立环保领域“一票否决”机制[19]。然而，自上而下政策的出台与落实，在政策初期却体现为治理失效与生态环境的日益恶化。相关研究问题逐渐聚焦于为什么自上而下的环保政策会失效。
袁凯华的研究将中央开展的约束性考核政策为自然实验，探究约束性减排政策是否促进了官员的减排激励。研究发现，约束性考核促进了政治官员的“策略性”选择行为，使得外溢性与非约束性指标成为牺牲品[20]。薛秋童的研究同样证实了这个观点，即环保目标责任制的实施对约束性污染物排放的改善优于非约束性污染物[21]。政企合谋理论提供了政策失效的另一条路径。由于中央和地方政府的信息不对称，地方政府出于经济发展的需求，会放松对当地企业的环境规制以扩大企业生产规模，进而造成环境污染[22]。李斌等人的研究发现，政企合谋会进一步促进省级政府污染转移，这一影响程度会随污染程度的加深而加剧[23]。
环境污染恶化使得公众对环保问题的关注进一步加剧，加强了各级政府的环境治理压力。随着中央工作中心从“经济建设”转向“科学发展”，地方党政领导的污染治理责任进一步明确，压力更加落实[24]。环境保护部实施环境保护约谈[25]，国务院开展环境保护督察[26]，环境治理成效开始显现。相关研究也随之关注新的问题：环境治理效果为什么会提升？
已有研究发现，公众参与对地方政府环境治理起到重要作用，公众参与可能通过环保信访、网络舆论监督等非组织行为以及人大提案、政协提案、环保组织参与等组织化行为对环境治理产生积极影响[27]。随着新媒体参与渠道的建立与扩张，电话网络投诉、网络搜索、微博舆论等新媒体参与渠道也被纳入研究范畴，已有研究发现新媒体渠道的公众参与对环境治理效果的促进作用显著优于传统渠道[28]。基于公众参与发挥作用的确定性，学者开始关注公众参与的前置变量。已有研究证实，政府环保督察可以通过动员公众参的方式促进环境治理[29]。另一条更关键的提升路径是，环保考核对官员晋升的作用日益重要。张鹏等人的研究发现，环境绩效对官员晋升的影响在中国工业化进程中发生变化，随着中央政府对环境治理的重视，环境绩效对官员晋升的影响加剧[30]。吴建南等人的研究证实，实施自上而下的环保考核对改善环境治理有积极影响，且对非约束性污染物排放的减少更为显著[31]。
近年来，政府信息公开在环境治理中扮演着越来越重要的作用。最新研究开始探讨一个新话题：政府信息公开如何环境治理发挥作用？政府信息公开涉及到多元主体、多层级政府，影响机制较为复杂。杨煜将政府信息公开的影响划分为“倒逼效应”与“声誉效应”两种相反作用机制，通过对120个重点城市的环境信息透明度数据废气、废水、固废数据进行实证分析后发现，环境信息公开能够促进环境治理，倒逼效应占据主导地位[32]。
政府环境信息公开形式多样，不仅可以通过排放数据公开，也可以通过考核排名公开、通报等方式。不同于杨煜等人对信息公开总体效应的评估，梁景天等人的研究以深圳市空气质量治理“一街一站”的政策创新为研究场域，讨论通报对空气质量提升是否具有作用。通过双重差分法的实验设计，研究证实通报对空气质量的影响在通报后的1-2月影响不显著，但在第3个月起到显著促进作用[33]。马亮对于城市排名的研究同样证实，排名可以提高政府信息披露的质量，然而并未有效促进政府的环保承诺[34]。
城市排名作为一种新的政策工具，不仅包括政府内部开展的自上而下的排名，也包含以第三方部门为主体进行的排名。因此，第三方评级与监测也为环境治理提供了新的研究方向。一项在中国全国范围内开展的实地实验证实，第三方评估与监测能够增加地方政府对中央政府的政策遵从效果[35]。研究发现，第三方评级能够在不增大公众对议题关注度的情况下，降低地方政府对中央政府的政策遵从监管成本。另一项在江苏省开展的实地试验发现，非政府组织的环境监测能够促进水质改善[36]。研究结果表明，将第三方监测结果传播给当上级政府，能够显著改善当地水质。然而，将监测结果传播给公众无法有效促进水质改善。因此，第三方评级与监测发挥作用的前提是，能够提供使得上级权威机构对资源管理者问责的信息。
综合来看，在数据选择上，已有研究多选择多种污染物排放的综合数据作为变量考察环境治理效果，并多以政府信息公开数据作为环境信息公开的代理变量，较少细分针对不同污染物的治理政策。事实上，由于观测难易程度的差异，不同污染物治理效果存在差异。卢洪友等人的研究发现，由于中国的空气污染更加严重，加之空气污染结果更易于观测，导致政府对空气污染治理更为重视。企业在面临空气污染物征收标准上升时，可能会对水污染治理投入产生“挤出”，在短期内对水污染治理产生负面影响[37]。郑君君等人对环境污染与居民幸福感的研究发现，空气污染对幸福感更加重要[38]。基于此，对不同污染物的细化研究有利于产生更具针对性与实用性的政策建议。
环境信息公开与绩效排名作为绩效管理的手段之一，可能通过绩效反馈机制对管理决策与组织未来的绩效产生影响[39]。然而，已有研究较少从绩效问责、绩效反馈视角探索水环境治理机制。作为为数不多的研究之一，唐啸在环境政策领域验证了绩效反馈对下一年政策实施效果的影响。他们发现，排名较后的省份会在未来提高其环境政策表现。他们的研究关注的指标是实际的政策产出（污染物排放量）而非绩效结果。然而，研究中使用的绩效排名并非官方发布的，而是基于污染物排放量形成的自制排名，研究结果是否能够解释城市排名的实际效应值得商榷[40]。
通过对相关研究进行回顾可以发现，尽管环境治理研究成果丰硕，但是定量指标缺乏统一标准，研究内容有待细化，研究路径与理论视角亟待更新。基于此，本文从绩效反馈理论入手，探究城市排名是否会促进水环境治理绩效提升，为环境治理相关研究提供新的理论路径。
05理论背景与研究假设
伴随着“河长制”将水污染治理责任落实至地方政府，中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，将环境保护的监测和监管权向中央与省政府集中。这种行政制度安排的变迁，逐步将“检查验收权”收至中央政府，通过环境监测实现中央政府对地方政府环境保护治理绩效的控制。自上而下环境监测的结果，通过生态环境部月度公布的国控地表水城市排名进行政府信息公开。这一过程中蕴含的理论问题包括水环境治理领域的政府信息公开，月度排名引发的绩效反馈机制，以及层级机构中自上而下（中央对地方）的绩效问责压力与同级政府间的竞争压力。
（一） 环境信息公开视角：政府环境信息公开是否促进环境治理？
政府环境信息公开是实现绩效问责与政府响应的重要政策工具，也是近些年来环境治理领域广泛推行的政策理念[41]。政府信息公开是否能够促进环境治理是值得探讨的重要问题，这与相关利益主体、公开内容、力度等具体情境相关[42]。“声誉管理”与“组织合法性”理论认为，组织为维持声誉与合法性会通过“自律“行为对排名产生响应行为，从而遵从排名规范并提高绩效。然而，“注意力分配”相关研究结果表明，政府有限的注意力会分配至“成本低、效益高”的治理目标上，因此环境信息公开有可能“治标不治本”。在城市地表水考核排名的研究情境中，我们认为地表水排名公开会促使城市水环境治理绩效提升。其一，环境保护属于问责压力较大的领域；其二，生态环境部对城市国控地表水治理成效的排名刚刚开始，地方政府还未进入“习以为常”的疲倦期。
另外，排名公开形式有前30名与后30名，这两种公开是否都护促进水环境治理绩效的提升？相关研究存在对立的交叉观点，分别为环境治理地方分权视域下的上限竞争(race-to-top)还是逐底竞争(race-to-bottom)[43]。如若遵循上限竞争假设，排名前30名的城市下月水环境绩效应显著提升；如若遵循逐底竞争假设，排名后30名的城市下月水环境治理绩效无显著提升。
该问题同时可以与官员激励视角下的“邀功”还是“避责”产生理论对话[44]。“邀功”与“避责”看似对立，实际处于共存的状态。我们认为，环保领域作为中央政府高度重视的领域，地方政府存在“上限竞争”，并同时存在“邀功”与“避责”两种行为逻辑，因此提出假设如下：
H1a：当月被点名表扬的城市，下月水环境治理绩效会显著提升。
H1b：当月被点名批评的城市，下月水环境治理绩效会显著提升。
（二）绩效反馈视角：相对期望值的绩效水平如何促进绩效提升？
传统绩效管理研究以绩效水平为因变量，并探讨它的影响因素，而绩效反馈理论则反其道而行之，讨论已有绩效评估结果对管理决策与未来绩效水平的影响[45]。绩效反馈理论认为，影响管理者决策的主要因素并非组织绝对绩效水平，而是相对于期望值产生的相对绩效差距[46]。组织关注的不是绝对绩效水平，而是相对于竞争对手与“从前的自己”而产生的绩效差距。相关研究在企业、医院、学校和公共部门中得到了大量验证。在中国情境下，绩效反馈理论曾经在“接诉即办“领域得到验证[47]，然而，相关研究局限于街乡镇、区级层面，尚未有研究涉及较高层级政府中的绩效反馈。
一个值得探究的问题是，高于期望值的绩效反馈对绩效水平的促进作用更大，还是低于期望值的绩效反馈影响更为显著？环境保护是政府治理“攻坚战”的重点问题之一，水与空气的“负外部性”公共产品特征以及环境治理“高成本、微效果”的特点，导致地方政府环境治理往往存在“治标不治本”的现象。研究显示，地方政府在取得一定环保成效后，由于问责压力的缓解，对环保信息公开的反应会降低[48]。这意味着正向历史绩效差距可能与未来绩效水平显著负相关。
多项研究显示，地方政府存在“负向反馈”的行为特点，即负向绩效差距更有可能引起管理决策的改变，进而影响绩效水平[49]。因此，排名落后的城市会优先并及时对排名作出反应。因此，负向历史绩效差距可能与未来绩效水平显著正相关。基于此，我们提出假设如下：
H2a：当月正向历史绩效差距与下月水环境治理绩效显著负相关。
H2b：当月负向历史绩效差距与下月水环境治理绩效显著正相关。
由于水环境治理是一项长效工作，因此城市排名的“固化”程度相对较高。处于不同治理阶段的城市，对于相同的排名反应不同。比如，处于环境治理上升期的城市对点名批评的反映更为强烈，而水环境治理绩效处于持续下降期的城市，可能对排名落后的情况习以为常。这说明绩效排名与水环境治理绩效的关系会随历史绩效差距情境产生变化。基于此，我们提出假设如下：
H2c：历史绩效差距会调节当月城市排名与下月水环境治理绩效之间的相关关系。
（三）行政压力视角：横向比较是否会影响城市对排名情况的反应？
在中国“压力型体制”的治理情境下，绩效考核与问责压力体现为自上而下的行政问责压力， “晋升锦标赛”视域下同级政府之间的竞争压力[50]，以及自下而上的公众问责压力[51]。在水环境考核研究情境中，自上而下的行政问责压力与自下而上的公众问责压力，具体体现为342个城市对生态环境部月度点名通报所产生的提升绩效的行为。与竞争对手之间的横向比较压力，则体现为与省内的其他城市的直接比较。比如，面临同样倒数第一的考核结果，如果省内有“垫背”城市，其反应可能不会过于强烈。然而，也可能由于出现了竞争者，城市在下月提升绩效的愿望更加强烈。基于此，我们提出假设如下：
H3：省内行政压力会调节当月城市排名与下月水环境治理绩效之间的关系。
（四）多任务委托-代理理论视角：空气质量排名与水质量排名是否存在注意力竞争？
地方政府面临多个政策目标，在一个目标上的努力，必然导致在冲突目标任务上的绩效变差[13]。城市政府在进行环境治理时，面临治理多种污染物的任务。生态环境部不仅对342个城市开展国控地表水考核排名，还对168个重点城市开展空气质量排名。空气排名与水环境排名在不同城市中均由市生态环境局参与，这两个治理目标存在多任务委托-代理视角下的注意力争夺现象。其一，是否参与空气质量排名可能会对水环境治理绩效产生影响。其二，是否参与空气质量排名可能会显著影响水质量排名与下月绩效水平间的关系。若城市也参与了空气质量排名，由于注意力转移，则其对水质量排名的反应可能比较“迟钝”。基于此，我们提出假设如下：
H4a：是否参与空气质量排名会影响城市水环境治理绩效。
H4b：是否参与空气质量排名会调节当月城市排名与下月水环境治理绩效之间的关系。
（五）边际效应递减规律：城市对水治理绩效排名的反应是否随时间递减？
一项政策往往存在“边际效应递减”规律，即新政策产生的激励水平可能会由于时间推移而丧失一开始的新鲜感。城市可能从一开始的曝光感到不自在，到习以为常，乃至“破罐子破摔”。这有可能使排名的影响减弱。与此同时，季度考核与年度考核作为大考，相对于月度考核可能会使得地方政府产生更为强烈的反应。另外，类似于年底“突击花钱”，这种突击效应可能导致排名的影响在年底（10-12月）最强。因此，城市排名与下月水环境治理绩效的关系可能随时间发生变化。基于此，我们提出假设如下：
H5：时间会显著调节当月城市排名与下月水环境治理绩效之间的关系。
基于上述讨论，我们将本文的理论框架总结如图1所示。
06研究设计
（一）数据来源
本文使用的数据均来自于政府公开的数据资料，具有较强的可靠性和可复制性。研究选取生态环境部开展的《地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名》为研究场域。
1. 排名对象：设置有国家地表水考核断面的所有地级及以上城市（342个）。
2. 排名依据：各城市水质综合指数（CWQI）。该指数由《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）表1中除水温、粪大肠菌群和总氮以外的21项指标计算得来[52]。
3. 排名周期：生态环境部每季度发布国家地表水考核断面水环境质量相对较好的前30位城市和相对较差的后30位城市名单、与上年同期相比水环境质量改善幅度相对较好的前30位城市和相对较差的后30位城市名单，以及该城市相对应的国家地表水考核断面所在水体的名称。我们根据数据调查发现，从2020年2月开始，生态环境部每月都会公布水环境质量相对较好的前30位城市和相对较差的后30位城市名单。我们将已公开的所有排名数据均纳入研究范畴内。
主要因变量和自变量数据来源于《地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名》2019年6月至2021年7月间公开排名，共计342个城市22期数据。空气质量排名相关数据来自于参与全国重点城市空气质量（AQI）的城市名单。
（二）变量定义与测量
本文因变量为城市地表水治理绩效，表示某地级及以上城市下月断面水环境质量状况（数字越大，表示质量状况越好）。该自变量由月度排名情况构造而成，如若进入当月排名前30名，按照排名1至30赋值为30至1；如若进入当月排名后30名，按照排名倒数1至30赋值为-30至-1；如若未进入公开名单，赋值为0。
由于需要检验点名机制与绩效水平间的因果关系，故仿照前人研究的做法，我们将提前一期（N+1）的绩效数据作为因变量带入回归模型[53]，同时重复纳入提前二期与三期的绩效数据作为因变量，以检验自变量影响是否具有时间延续性，并提供稳健性检验[54]。
自变量为是否被点名表扬、是否被点名批评、正向历史绩效差距、负向历史绩效差距、省内正向行政压力、省内负向行政压力、是否参与空气质量排名。
首先是点名相关的两组自变量，如若城市进入当月排名前30名名单（后30名）中，则点名表扬（批评）变量赋值为1，否则为0。
其次，借鉴Greve的做法，我们采用样条函数来构造历史绩效差距[55]。采用本月治理绩效与上月绩效之差计算历史绩效差距，再根据正负赋值。
最后，我们采用城市所在省本月被点名表扬城市的数量占所有城市的比例构造省内正向行政压力，被点名批评城市所占比例构造省内负向行政压力。我们将变量的定义与测量方法汇总在表1中。
诚然，地表水质量受到诸如季节、气候、地域、地形等自然地理因素的影响；同时，也受到地级市政府主管领导任期以及环保政策注意力等行政特征与政策变化的整体影响。然而，由于本文数据为市级月度数据，无法采用统计年鉴中的年度数据对经济、社会发展等因素进行控制。
基于此，我们选用合适的计量模型消除其他变量可能造成的影响。一方面，我们使用固定效应模型消除了不随时间变化的因素的影响。另一方面，我们将时间虚拟变量纳入模型，采用双向固定效应模型，在消除个体固定效应影响的同时，控制时间带来的系统性变化[56]。
表1 变量定义与测量表
资料来源：作者自制
07实证结果
（一）描述性统计分析
本研究的数据为342个城市22期平衡面板数据，共记7524个观测点，无缺失值，描述性统计分析如表2所示。
表2 主要变量的描述性统计分析结果
资料来源：生态环境部发布的“地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名”，自制。
省内正负向行政压力的均值为0.04，意味着每个省平均有4%的城市被点名表扬或者批评。省内正向行政压力的最大值为0.25，说明一个省内最多有25%的城市同时进入前30名；省内负向行政压力的最大值为1，说明一个省内最多时所有城市同时被点名批评。约有49%的城市同时参与了空气质量排名与水环境质量排名。
（二）回归结果
由于数据为多城市多期月度面板数据，无法获取月度政治、经济变量作为控制变量，因此我们采用固定效应模型对不随时间变化的因素进行控制。同时，豪斯曼检验结果（Hausman test）也提示使用固定效应模型。为控制时间效应可能带来的整体性影响，实证部分同时汇报了控制时间效应的双向固定效应模型的回归结果，而随机效应、固定效应与双向固定效应模型的回归结果大致相似。逐步放入关键变量后，各因素显著性基本未发生变化，说明回归结果较为稳健。
回归结果（如表3所示）显示，被点名表扬的城市下月绩效会显著提升；被点名批评的城市下月绩效会显著降低。这为上限竞争假设提供了有力支持，即进入前30名对城市水环境治理有正向激励作用。然而，被点名批评的城市下月绩效会持续降低。因此，本文提出的研究假设H1a得到了证实，而H1b没有得到支持。对于这一结果有两种解释路径。
表3 关键自变量的逐步回归分析结果
注：***p<0.01，**p<0.05，*p<0.1。括号外为回归系数，括号内为稳健性标准误。同时汇报了随机效应模型、固定效应模型与双向固定效应模型的结果。随机效应模型R2为总体，固定效应模型R2为组内。因变量取滞后一期。限于篇幅，年份及常数项的估计结果忽略。
其一，水环境治理是长效过程，本月的治理绩效可能需要2-3个月甚至更长时间才可显现。一项关于空气污染的研究发现，通报空气质量倒数前十名城市的这一行为，在3个月后才开始发挥效果[57]。
其二，点名批评机制失效，负向激励对城市下月绩效无显著影响，导致本月被点名批评的城市下月绩效水平依旧落后于其他城市。为进一步探清该结果的深层次原因，我们对提前2期、3期的因变量重复回归，结果显示，点名批评对绩效水平的负向影响在2-3月后依然显著[58]。这一结果支持第二种解释，即点名批评机制失效。
其次，正向历史绩效差距与绩效水平呈负向相关关系，负向历史绩效差距与绩效水平呈正向相关关系，因此本文提出的研究假设H2a和H2b均得到支持。这说明，若城市本月绩效提升，则下月绩效水平会降低；若城市本月绩效降低，则下月绩效水平会提高。这一结果再次验证了绩效差距理论的“负向反馈”机制，即负面绩效信号的作用更强。
省内正向行政压力与省内负向行政压力的影响并不显著，这说明横向竞争压力在环境治理领域体现的并不明显，因此假设H3没有得到支持。
由于城市是否参与空气质量排名是确定的，并不随时间发生变化。因此，我们只能在随机效应模型中观察到它的作用。随机效应模型显示，参加空气质量排名与水环境治理绩效之间呈现显著的负相关关系，然而其有效性与稳健型有待进一步检验。因此，假设H4a得到了初步支持。
（三）调节效应回归分析结果
调节效应回归分析结果（如表4所示）显示，正、负向历史绩效差距会对点名表扬、点名批评与绩效水平间的关系起显著的调节作用，说明研究假设H2c得到了支持。
表4 调节效应回归分析结果（1）
注：同表3。
调节效应回归分析结果（如表5所示）显示，省内负向行政压力会对绩效排名与下月治理绩效的关系产生调节作用；是否参与空气质量排名的调节效应并不显著；同时，时间会对历史绩效差距与绩效水平的关系产生调节作用[59]。因此，假设H4b没有得到支持。为对调节效应展开具体分析，我们对回归分析结果显著的调节变量进行具体分析。
表5 调节效应回归分析结果（2）
注：同表3。
（四）调节效应展示
1.历史绩效差距对点名机制的调节作用
根据图2、3所示，相对于未被点名表扬的城市，被点名表扬城市由于正向历史绩效差距导致的绩效降低程度更小，由于负向历史绩效差距导致的绩效提升程度更小。这说明点名表扬机制可在一定程度上缓解绩效提升的“倦怠效应”，可稀释绩效退步的“负向反馈”。
图2 正向历史绩效差距对点名表扬机制与下月绩效水平的调节效应
图3 负向历史绩效差距对点名表扬机制与下月绩效水平的调节效应
根据图4、5所示，相对于未被点名批评的城市，被点名批评城市由于正向历史绩效差距导致的绩效降低程度更小，由于负向历史绩效差距导致的绩效提升程度更大。这说明点名批评机制可在一定程度上缓解绩效提升的“倦怠效应”，可进一步加剧绩效退步的“负向反馈”。因此，本文提出的研究假设H2c得到了证实。
图4 正向历史绩效差距对点名批评机制与下月绩效水平的调节效应
图5 负向历史绩效差距对点名批评机制与下月绩效水平的调节效应
根据图6所示，对于被批评城市而言，省内负向行政压力与下月绩效水平正相关；对未被批评城市而言，省内负向行政压力与下月绩效水平负相关。这说明对于被批评城市而言，同样被点名批评的兄弟城市的出现，会增大问责压力进而促进其进一步提升绩效。然而若城市未被点名批评，同样被点名批评的兄弟城市的出现，会产生类似“垫背”城市的效果。
图6 省内负向行政压力对点名批评机制与下月绩效水平的调节效应
根据图7所示，正向历史绩效差距对下月绩效水平的边际影响随时间基本无变化，负向历史绩效差距对下月绩效水平的边际影响随时间逐渐降低。这说明点名机制存在一定程度的边际效应递减效应，因此我们提出的研究假设H5得到了证实。
图7 时间对负向历史绩效差距与下月绩效水平的调节效应
08结论与讨论
（一）结论
本研究以绩效管理与绩效反馈理论视角为切入点，旨在探究城市排名如何促进水环境治理绩效提升。研究以生态环境部开展的《地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名》为研究场域探究月度城市排名如何促使342个地级及以上城市提高水环境治理绩效。将研究的主要结论汇报如下：
首先，城市排名机制能够促进城市在下月显著提高水环境治理绩效，具体而言，点名表扬机制能够有效促进城市水环境治理绩效提升，而点名批评机制无法有效促进治理绩效提升。本月排名前30名的城市，在下月绩效水平显著高于其他城市，且绩效促进作用可以维持2-3个月。与后30名的城市，下月绩效水均仍显著低于其他城市，且低绩效水平可维持3个月。
其次，研究证实城市排名会通过绩效反馈机制影响地方政府的回应性。不同于传统绩效管理，绩效反馈理论不限于讨论绝对绩效水平，而是聚焦于基于期望产生的绩效差距。研究结论证实，本月排名落后的城市会及时对水环境治理作出反应，使得下月治理绩效显著提升。而取得一定成效的城市，下月水环境治理绩效会下降。
第三，排名机制会对绩效反馈的影响产生调节作用。进入前30名与后30名的城市，对于绩效退步的反应更强烈，且不会轻易降低对水环境治理的努力。
最后，对于被批评的城市而言，若省内有相似情况的城市，他们在下月会更加努力地提高水环境治理绩效。这说明在省内存在水治理绩效的良性竞争，导致“垫底”城市能够共同努力提高城市排名。
（二）讨论
第一，本研究的实证结论与绩效反馈理论在基层政府的应用结论相呼应[60]。我们发现，同基层政府类似，省级政府行为逻辑倾向于“负性反馈”而非“热手效应”。在理论层面，这一研究结论再次证实了“负向反馈”理论。在现实层面，该结论与环保领域的激励机制设置相关。根据《水污染防治行动计划》，生态环境部仅会对水环境治理情况较差且在整改后仍无法达标的城市施以适度惩罚，取消其在环境治理方面荣誉称号的评选资格。已有研究显示，政府在环境领域设置的考核指标看似具有“一票否决”的作用，然而实际还是体现以声誉激励为主、以官职升降为辅的特征。这最终导致点名表扬机制通过激励机制发挥长效作用，而点名批评机制则失效。
第二，本研究的结论再次印证了已有研究环保信息公开“治标不治本”的发现。当水环境治理绩效下滑时，城市在问责压力的作用下，会努力提高绩效。然而，当取得一定治理成效后，城市又会减少对环境治理的努力，使得环保绩效再次下滑。这说明环保领域亟待建立长效机制，能够使得高治理绩效的城市维持水环境治理较好的状态，并且持续激励低绩效城市坚定水环境治理的决心。
第三，研究发现“排名机制”具有累加效应，这说明排名机制在一定程度能够缓解环境治理领域“治标不治本”的问题。也为排名机制的合理性提供了理论依据，说明中国情境下的“弱排名激励”能够发挥更持续性的作用。
最后，研究结论多层级政府的纵向问责机制提供了理论支撑。作为一级城市政府，不仅面临来自于省级的问责压力，且面临中央政府的问责压力。省级问责压力以及同级政府之间的良性竞争，能够在环境治理的纵向结构中更大程度发挥环保部的问责作用。
（三）研究不足与展望
本研究从绩效反馈机制入手，探讨水环境领域城市排名对绩效提升的作用。尽管研究结论丰富了绩效反馈理论的场景与实证证据，然而仍存在以下不足之处：
首先，尽管探讨了横向政府之间的竞争压力，但并未直接证实省内自上而下的问责压力的作用。未来会将省内是否有考核排名纳入研究范畴，探究中央政府与市级政府，以及省级政府与市级政府之间的互动关系，丰富相关研究结论。
其次，研究以排名数据构造水环境治理绩效变量，可能存在客观性不足的问题。未来研究将纳入水污染数据或水环境监测数据，提供更为全面的测量方法。
最后，尽管研究纳入了是否参与空气质量考核虚拟变量，然而限于数据的完整性，并未能观察到多任务视域下排名的完整影响。未来研究将纳入完整的空气质量考核数据，以提供更为客观与完整的结论。
[1] 详见国务院印发《水污染防治行动计划》，中国政府网（http://www.gov.cn/xinwen/2015-04/16/content_2847709.htm）。
[2] 详见中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，中国政府网
（http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/21/content_5276274.htm）。
[3] 详见关于印发《地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名方案（试行）》的函，中华人民共和国生态环境部网站（http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/201905/t20190507_702103.html）。
[4] 刘洁, 李文：《中国环境污染与地方政府税收竞争——基于空间面板数据模型的分析》，《中国人口·资源与环境》，2013年第4期。
[5] 周雪光, 练宏：《中国政府的治理模式:一个“控制权”理论》，《社会学研究》，2012年第5期。
[6] 龙硕, 胡军：《政企合谋视角下的环境污染:理论与实证研究》，《财经研究》，2014年第10期。
[7] 卢洪友, 刘啟明, 祁毓：《中国环境保护税的污染减排效应再研究——基于排污费征收标准变化的视角》，《中国地质大学学报(社会科学版)》，2018年第5期。
[8] X. Tang, Z. Liu, H. Yi: “Mandatory Targets and Environmental Performance: An Analysis Based on Regression Discontinuity Design”, Sustainability，vol.9, 2018.
[9] J. Du, H. Yi: “Target-setting, political incentives, and the tricky trade-off between economic development and environmental protection”, Public Administration, 2021.
[10] 吴建南, 徐萌萌, 马艺源：《环保考核、公众参与和治理效果:来自31个省级行政区的证据》，《中国行政管理》，2016年第9期。
[11] 徐辉, 王成亮, 冯国强：《环境分权对中国污染减排效果的影响——基于空间动态面板模型的检验》，《资源科学》，2021年第6期。
[12] 李子豪：《公众参与对地方政府环境治理的影响——2003-2013年省际数据的实证分析》，《中国行政管理》，2017年第8期。
[13] 梁景天, 吴健生, 赵宇豪, 陈弼锴, 王怡：《基于“一街一站”的深圳市PM_(2.5)时空特征及排名通报作用研究》，《地理研究》，2020年第11期
[14] 马亮：《绩效排名、政府响应与环境治理:中国城市空气污染控制的实证研究》，《南京社会科学》，2016年第8期。
[15] 吴建南, 徐萌萌, 马艺源：《环保考核、公众参与和治理效果:来自31个省级行政区的证据》，《中国行政管理》，2016年第9期。
[16] 冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》，2013年第3期。
[17] 佟健, 宋小宁：《多维政绩考核、冲突任务与“为官不为”——一个多任务委托代理模型》，《当代经济科学》，2018年第4期。
[18] 见国务院2007年11月发布的公文《主要污染物总量减排考核办法》。
[19] 见国务院2007年5月发布的公文《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》
[20] 袁凯华, 李后建, 林章悦：《约束性考核促进了官员的减排激励吗》，《当代经济科学》，2014年第6期。
[21] 薛秋童, 王惠娜：《环保目标对环境治理效果的影响——基于中国省级面板数据的实证分析》，《武汉理工大学学报(社会科学版)》，2020年第2期。
[22] 龙硕, 胡军：《政企合谋视角下的环境污染:理论与实证研究》，《财经研究》，2014年第10期。
[23] 李斌, 张晓冬：《政企合谋视角下中国环境污染转移的理论与实证研究》，《中央财经大学学报》，2018年第5期。
[24] 袁方成, 姜煜威：《“晋升锦标赛”依然有效?——以生态环境治理为讨论场域》，《公共管理与政策评论》，2020年第3期。
[25] 见环境保护部2014年8月发布的公文《环境保护部约谈暂行办法》。
[26] 见国务院办公厅2019年6月发布的公文《中央生态环境保护督察工作规定》。
[27] 李子豪：《公众参与对地方政府环境治理的影响——2003-2013年省际数据的实证分析》，《中国行政管理》，2017年第8期。
[28] 张橦：《新媒体视域下公众参与环境治理的效果研究——基于中国省级面板数据的实证分析》，《中国行政管理》，2018年第9期。
[29] 郑思尧, 孟天广：《环境治理的信息政治学：中央环保督察如何驱动公众参与?》，《经济社会体制比较》，2021年第1期。
[30] 张鹏, 张靳雪, 崔峰：《工业化进程中环境污染、能源耗费与官员晋升》，《公共行政评论》，2017年第5期。
[31] 吴建南, 徐萌萌, 马艺源：《环保考核、公众参与和治理效果:来自31个省级行政区的证据》，《中国行政管理》，2016年第9期。
[32] 杨煜, 陆安颉, 张宗庆：《政府环境信息公开能否促进环境治理?——基于120个城市的实证研究》，《北京理工大学学报（社会科学版）》，2020年第1期。
[33] 梁景天, 吴健生, 赵宇豪, 陈弼锴, 王怡：《基于“一街一站”的深圳市PM_(2.5)时空特征及排名通报作用研究》，《地理研究》，2020年第11期。
[34] 马亮：《绩效排名、政府响应与环境治理:中国城市空气污染控制的实证研究》，《南京社会科学》，2016年第8期。
[35] S. E. Anderson, M. T. Buntaine, M. Liu, B. Zhang: “Non-Governmental Monitoring of Local Governments Increases Compliance with Central Mandates: A National-Scale Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, vol.3, 2019.
[36] M. T. Buntaine, B. Zhang, P. Hunnicutt: “Citizen monitoring of waterways decreases pollution in China by supporting government action and oversight”, Proceedings of the National Academy of Sciences, vol.29, 2021.
[37] 卢洪友, 刘啟明, 祁毓：《中国环境保护税的污染减排效应再研究——基于排污费征收标准变化的视角》，《中国地质大学学报(社会科学版)》，2018年第5期。
[38] 郑君君, 刘璨, 李诚志：《环境污染对中国居民幸福感的影响——基于CGSS的实证分析》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2015年第4期。
[39] 朱凌：《绩效差距和管理决策:前沿理论与定量研究评论》，《公共管理与政策评论》，2019年第6期。
[40] X. Tang, Z. Liu, H. Yi: “Performance Ranking and Environmental Governance: An Empirical Study of the Mandatory Target System”, Review of Policy Research, vol.5, 2018.
[41] 马亮：《绩效排名、政府响应与环境治理:中国城市空气污染控制的实证研究》，《南京社会科学》，2016年第8期。
[42] 杨煜, 陆安颉, 张宗庆：《政府环境信息公开能否促进环境治理?——基于120个城市的实证研究》，《北京理工大学学报(社会科学版)》，2020年第1期。
[43] 许佩, 吴姗姗：《环境分权体制下中央政府与地方政府协同环境治理研究》，《经济与管理研究》，2020年第12期。
[44] 倪星, 王锐：《从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究》，《政治学研究》，2017年第2期。
[45] 朱凌：《绩效差距和管理决策:前沿理论与定量研究评论》，《公共管理与政策评论》，2019年第6期。
[46] 王程伟, 马亮：《绩效反馈何以推动绩效改进——北京市“接诉即办”的实证研究》，《中国行政管理》，2020年第11期。
[47] 王程伟, 马亮：《绩效反馈如何影响政府绩效?——问责压力的调节作用》，《公共行政评论》，2021年第4期。
[48] 沈坤荣, 金刚：《中国地方政府环境治理的政策效应——基于“河长制”演进的研究》，《中国社会科学》，2018年第5期。
[49] 王程伟, 马亮：《压力型体制下绩效差距何以促进政府绩效提升——北京市“接诉即办”的实证研究》，《公共管理评论》，2020年第4期。
[50] 同上。
[51] 同上。
[52] 详见生态环境部公开文件：《地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名方案（试行）》的函
[53] 王程伟, 马亮：《压力型体制下绩效差距何以促进政府绩效提升——北京市“接诉即办”的实证研究》，《公共管理评论》，2020年第4期。
[54] 王程伟, 马亮：《压力型体制下绩效差距何以促进政府绩效提升——北京市“接诉即办”的实证研究》，《公共管理评论》，2020年第4期。
[55] H. R. Greve：“Investment and the behavioral theory of the firm: evidence from shipbuilding”,Industrial and Corporate Change, vol.5, 2003.
[56] 马亮, 王程伟：《分管领导对政府部门绩效的影响研究——以中国某市为例》，《经济社会体制比较》，2019年第5期。
[57] 梁景天, 吴健生, 赵宇豪, 陈弼锴, 王怡：《基于“一街一站”的深圳市PM_(2.5)时空特征及排名通报作用研究》，《地理研究》，2020年第11期。
[58] 由于篇幅限制，将关键变量的回归结果汇报如下：将因变量提前2月的回归结果为-7.92***，提前3月的回归结果为-4.92***。如需完整版回归结果，可联系作者获取。
[59] 由于研究数据共记22期，限于篇幅，时间的调节效应涉及30余个变量，故并未报告。如需完整版回归结果，可联系通讯作者获取。
[60] 王程伟, 马亮：《绩效反馈何以推动绩效改进——北京市“接诉即办”的实证研究》，《中国行政管理》，2020年第11期。
来源：北大政治学评论（点击“阅读原文”查看原文）
时间：2022年7月19日
2022.08.12