谦智 | 起草审查PPP项目融资策划方案三个问题

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方向上认清：中央为什么要干PPP

我们党和政府是干什么的呢？说直白点是为人民服务，说理论点是为社会提供诸如交通，城建，医疗，卫生等等一切公共服务。我们所提供的服务水平是高还是低，从国家来说就需要横向上与美国，欧洲比一比，纵向上与两千年前的汉朝，一千年前的唐宋比一比。从具体县级政府来说，需要横向上与贵州盘县，杭州宁波，红河弥勒，保山腾冲等比一比，纵向上与十年前，百年前，千年前的爨时代的政府水平比较一下。差距在哪？改进的方向在哪？所以作为供给侧结构性改革重要组成部分的公共服务补短板就是中央推行PPP的出发点。在补短板的过程中同步提升党和政府自身的水平与治理能力，这就叫国家治理能力现代化，

四个全面战略中的全面深化改革，改革最终要达到的目标就是国家的治理体系，治理能力全面实现现代化。三十年前，我们谈改革，是“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”，以结果论英雄，过程妥当与否，不太关心。我们现在的改革与三十年前比，最大的不同是没有好结果不行，有了好结果，过程不合法也不行。这就是四个全面战略中全面依法治国的深层意义。

从原来干事只追求一个目标，到同时追求结果增值和过程合法这两个目标。要求高了，自然我们的水平也得同步跟上去，否则是没法完成任务的。这就是中央为什么要干PPP的一个出发点：公共服务补短板。两个目标：过程合法，结果增值。

都是上项目，都是花钱，按照PPP方式干和过去的老办法比起来，你成本节约了多少？你服务效率提高了多少？结果没有增值，不叫PPP。我们学习PPP，发现财政部一套，发改委一套，两套规则听谁的？都得听啊，我们都得罪不起的。那怎么办？发改委的目的是发展经济，所以他的规则依据是《特许经营法》《招投标法》。财政部是干啥的？为国理财啊，政府所花的每一分钱都是老百姓收来的，所以得经过人大举手同意吧。这样财政部规则的依托就是《预算法》《政府采购法》，搞PPP不得违背预算法，否则就问责，不许你乱来。

上海政府的治理能力够强了吧，今年5月份中央督察组去检查环保工作，全上海50座污水处理厂，能够达到国家运行规范的只有60%。对于我们云南来说能够达到国家规范的估计不到30%。具体到我们县的情况又是什么？所谓的问题导向，PPP就是要解决公共服务补短板的问题。所谓的目标导向，PPP就是要实现过程合法和结果增值这两大目标。钱花在刀刃上，让我们的城市有魅力，老百姓包括我们干部自己住得舒心。让我们的产业有实力，有规模，成本更低，增速更快。

只有这样才叫从思想上认清了中央为什么要干PPP，我们为什么要干PPP。

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知识上学会：什么是真正的PPP

无论在理念层面还是实践层面，长期以来我们一直认为公共服务是政府的事，政府理应大包大揽，要管规划、管投资、管建设、管运营，而且常常由不同的部门和机构分别执行；政府既是规则的制定人，又是供应商，也是监管人。这种垄断、分散、分治的治理模式，自然带来供给不足、单调和效率不高等问题。比如，我们现在碰到的上学难、看病难等问题，症结不在于市场没有能力供给，而是因为政府管制过多，没有把市场的活力释放出来。再比如，在政府基本建设方面长期存在“豆腐渣”、超预算、建设营运服务不协调不经济等问题。习近平总书记指出，深化经济体制改革核心是处理好政府与市场关系，政府该放的要放足，该管的要管住。在新一轮改革转型中，政府要从全能政府转向有限政府，精力要放在市场规则制定、监管、服务和宏观调控上，市场能做的、愿意做的，要坚决放给市场做。

所以真正的PPP是政府监督，企业干活。钱从哪来呢？还得找银行等金融机构。再大的企业也离不开金融市场啊。银行关心的是借你的钱，安不安全，到期还本付息有没有问题。企业关心的是有没有利润，风险有多高，高风险就要求高利润，低风险就接受低利润，风险与利润成正比。我们政府要关注什么呢？要关注我们的监督手段有效没效，项目可不可控。上个月，国家审计署在人大常委会的报告里披露，经审计的一百多个收费公路PPP项目，有六十多个处于终止状态，什么意思？就是我们政府操办的这些项目推不下去了，烂尾了，失控了。招标无人来投标，中标了谈不定合同，合同签了开不了工，开工即停工。失控！是我们搞PPP最大的风险。

真正的PPP一定是政府的账，企业的账，银行的账，三本账都能算得过来，找得到平衡点。政府不失控，企业有利润，银行得保障，三位一体，三方共赢。

除了三位一体，真正的PPP还要把握好四个关键：

1.全生命周期整合。采用PPP模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。为什么要搞PPP改革？PPP的价值取向是什么？其核心点就是物有所值，通俗来讲，就是我们要找到一个能少花钱、多办事、办好事的机制和模式，根本目的就是提质增效。财政部为什么规定PPP不得低于十年，就是要通过全生命周期即设计，建设，运营的有效整合，实现这个目的。换句话说，没有运营就没有全生命周期整合。

2.风险合理分配。没有风险分配怎么能做到权责明晰？怎么能做到让专业的人做专业的事？怎么能做到让投资者对结果负责？我政府给你企业赚钱的空间就是要让你把项目中的风险背走。什么原材料涨价，什么逾期总投资超支一类问题，对不起，按合同办，这是你应该承担的风险。

3.绩效监督和鼓励创新。企业干活，政府监督，监督什么？这就要看我们是否建立以数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、能否鼓励社会资本创新。建医院的目的不是为了你看见的大楼，而是为了治好更多的病人。建学校的目的是为了培养出更优秀的人才。我们天天花钱在搞城市建设，但周末我们自己陪家人休闲娱乐的地方都找不到，这背后意味着什么？那就是我们并没理解公共服务补短板的短板是什么意思。不是说要鼓励创新吗？啥东西都被你政府管死了，投资人只能照你政府提供的施工图纸施工了，企业哪去找创新的空间。没有创新我们如何实现低投入高产出的目标？如何实现向第一流水平看齐的目标？如果只需要造价公司算个单价算个工程量就叫PPP，中央何必费这么大的动作来力推PPP。所以搞PPP一定要搞设计采购施工运营总承包（EPCO），就是这个道理。

4.小步快投服务优。时间紧，任务重，要求急。如何办？我们要提升项目管理水平，可以把大项目划成若干个小模块，用最快的时间投入到设计融资建设工作中去，用最快的时间让项目建成让老百姓享受到优质服务。我们也可以把好的项目和差的项目打包成一个项目包，做项目组合，统一招商，协同推进。

把握住三方共赢四个关键，你就懂得了PPP的精髓。

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行动要赶早：如何干好PPP

财政部联合相关部委下发的50号文和87号文，明白告诉我们，要双脱钩：即政府和银行脱钩，政府和融资平台脱钩。

银行要放贷款，就自己去研究PPP项目的风险高低。一旦放款，风险自担，别跟我政府谈什么兜底回购。政府要上项目缺钱怎么办？做PPP啊，使用者付费项目市场买单，纯公益项目财政买单。经人大批准，进入中长期财政支出预算，接受上级财政部门监督就是合法的，银行你就不用担心风险，我地方政府不会破产，出风险上级政府罩得住。

现存的融资平台如果主要承担公益建设，那就政府收回，不再保留。如果融资平台有业务收入，有现金流，就独立经营，借多少债都和我政府没关系，我政府没有义务替你还钱。政府的归政府，市场的归市场，一切依法办事，依合同办事。

不心存幻想，不打折扣的执行中央政策，是干好PPP的前提。另外，还需采取如下有力措施：

1.立即启动融资平台转型工作。培育壮大有发展潜质的融资平台公司，宣布其与政府脱钩，让其合法参与各类PPP项目投资，获取收益。

2. 立即将正在推进的传统融资代建项目或BT项目重新按照PPP模式改造后，取得项目的合法身份，梳通融资渠道，避免资金链短裂，项目烂尾，最后造成政府企业双输结果。

3.加快拟推进PPP项目的前期工作进入采购实施阶段，获取更多上级政府政策资源，争取更多融资渠道。

融资先融智，找短板，学先进，激发各级部门干事的斗志。最快速度去推进PPP落地，就会碰到最多的困难和问题，从而激发最多智慧去笼络人才以高效的解决问题。

律师简介

姚明华 

云南八谦律师事务所  高级合伙人

·八谦碳中和碳达峰交易业务部主任

执业领域：PPP、企业破产清算、重整、金融投资、行政法

联系方式：18187306636

文章编辑：姚明华

文章排版：杨然

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