谦智 | 严防PPP项目新增地方政府隐性负债的15个工作备忘点

谦  智

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前 言

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）明确要求把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量。今年11月财政部又发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），从通知内容可见国家对PPP项目涉及的隐性债务风险实施常态化监控机制，禁止新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

为规范项目运作，以下三阶段的15个工作备忘点可予以关注。

一、

准备阶段

1.不泛化滥用PPP名义违规举债。政府举债应适度，预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行，上新项目前应充分重视PPP项目的适用范围，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。

2.不越财承红线上项目。上新项目前统筹考虑政府综合债务率和财政承受能力双重因素，按照穿透式监管原则审核项目是否存在其他影响PPP项目规范运作、增加地方政府隐性债务的情形。PPP项目财政支出责任超过10%红线的，不新上PPP项目，不“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式规避财政承受能力10%红线约束；超过5%的，不新上政府付费PPP项目。

3.存量交易不虚增财政收入。涉及存量资产交易的：（1）不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入；（2）确定存量资产价格时应合理确定转让价款，不宜盲目追求存量资产转让过度溢价。

4.合同审查复核不放水。财政部门应建立项目入库联审机制，严格做好项目合同审查和复核，明确权责边界。

5.风险划分不兜底。不回购投资本金、不承诺固定回报、不保障最低收益、不承担社会资本方投资本金损失、不承担项目融资偿还责任以及不签订以其他名股实债方式融资等兜底条款。

6.不签抽屉协议、阴阳合同避免监管。

二、

采购阶段

禁止地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）作为本级PPP项目的社会资本方。

三、

执行阶段

1.待管理库调整为准备库和执行库后，未进入执行库的项目不安排预算付费。

2.严格按照预算编制程序和要求将合同约定的年度财政支出责任纳入预算管理。

3.财政部门动态监测PPP项目支出责任情况。

4.政府出资代表不以任何方式抽回、挪用项目资本金和注册资本金。

5.不通过项目公司为政府举债，无合理理由占用项目公司资金，项目公司债务不得推给政府偿还。

6.不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费。

7.加强政府性资源统筹管理。将依托特许经营权拍卖收入按规定全面纳入预算，加大预算统筹力度，盘活存量回收资金应全额纳入本级财政金库，及时确认收入并纳入预算管理，避免虚收空转，回收资金优先用于化解地方政府性债务。

8.做好绩效运行监控，严格执行按效付费，硬化绩效管理约束，对重大项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，政策到期、绩效低下的项目要及时清理退出，实现项目付费与产出绩效完全挂钩。

相关依据

《政府投资条例》

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）

《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）

《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）

《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》财金〔2021〕110号

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）

《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）

律师简介

郭清仪

云南八谦律师事务所  高级合伙人

·云南八谦律师事务所政府投资与特许经营业务部主任

·建设工程与基础设施专业委员会委员

·昆明市西山区人民法院分、调、裁、审中心调解员

执业领域：政府投融资、破产与清算、民商事纠纷解决

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文章编辑：郭清仪

文章排版：何苏艳

律所执业许可证号：315300006765938381

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