新书速递 ∣ 《面向实施、服务管理：城市总体规划改革与创新研究》

导读

中国城市规划协会副会长单位北京清华同衡规划设计研究院有限公司出版系列专著之《面向实施、服务管理：城市总体规划改革与创新研究》。本书以“面向实施、服务管理”为主线，对城市总体规划编制、审批、实施、管理、评估、维护、修改等工作层面的工作，提出了改进的思路、方向和具体工作建议。

01

序   言

尹  稚

清华大学 建筑学院 教授/博士生导师

清华大学 中国新型城镇化研究院 执行副院长

这场改革与创新的探索源起于湖北省随州市城市总体规划编制中的探索，历时二年成书出版，可以讲来的很是时候，正赶上我国空间规划体系大变革的前夜。其中的许多探求即使放到当下这个充满不确定性的时刻仍可一窥城市规划的初心和坚持，并可看到清华同衡少壮团队的迅速成长。

首先，书中一句话讲的很好：“总体规划改革是围绕规划工作本身，还是围绕规划的服务对象——城市需求，这是有本质差别的。基于前者，体现的是本位主义和形而上思维；基于后者，才回归了规划工作本源。”

现代城市规划自诞生之日起就不是技术精英的自洽式思维的产物，而是对社会改良和改革需求的真实回应。其技术手段始终是多变的、与时俱进的和组合运用的，实际上并无一个放之四海而皆准的技术框架能解决既有的城市问题；其政策思维也始终是开放的、跨界的、因地制宜和因势利导的，也没有一种技术官僚的操作体系一旦被奉为经典就万古永恒；唯有这个行业和学科的社会情怀是不变的，那就是对美好愿景追求的高度责任感。这种责任感来自于对城市中真实社会需求的识别，来自于对真正需要关注的对象——市民及其生活的专注，这恐怕就是这个行业和学科的“不忘初心”。

其次，城市总体规划是在一个庞大、纷杂的规划体系中发挥其应有的作用的。

就空间层次而言，可以简单地分成国土、区域、城市、乡村这四个层级，从本位主义出发去开展的改革与融合的最大问题是迷信单一学科、单一管理模式的技术逻辑可以实现对空间层级的全覆盖。近年来各自为政的“多规合一”实践已证明此类思维的荒唐。城市总体规划的改革也存在着在一个规划层级上试图叠床架屋的倾向，如果讲国土和区域规划是宏观尺度的宏观调控和社会的宏观治理的话；城市总体规划则是市县级中观尺度的中远期宏观调控和近期及当下中微观治理的基石；同时，如果讲国土和区域级空间规划更多的体现的是国家意志，市县级空间规划则更贴近市民及其生活的诉求。正如昂利·列斐伏尔讲的，“空间是政治性的，城市规划是策略性的”。对接完上层政治权利的宏观管控要求所剩下的空间，是用来响应和服务于地方政府治理和当地社会公众的实际需求的，而这才是城市规划在历史上真正发挥作用并有所成就的关键领域，也是行业及学科积累的精华所在。

第三，在变革期中不要迷信贪大求全的顶层设计。

城市规划的历史进程从来不是精英技术官僚自上而下的顶层自洽，而是无数的社会试验产生的或成功或失败、或毁誉参半的留给后人的实验教学课程。空间与城市问题、社会问题之间的复杂关系决定了空间调适的长期性、渐进性，人类社会其实不是在精准预见未来中进步的，反而是在不断“试错”中成长的。所以书中的一个观点很重要，即“城市总体规划改革并非一劳永逸，而是一个基于有限目标、重点突破、持续探索、动态反馈的长期性、持续性、渐进式过程，需要结合具体实践不断深化认识和完善思路。”

第四，一张蓝图干到底。

对城市规划而言，这张蓝图是个动态的、可维护、可更新的系统。每当看到我们的城市规划督察员拿着总体规划的方案图去核查斑块差异，并以此当作执法的依据时，都感到很无奈。这种僵化的、以设计方案为核心的城市规划有二个源头，一是柯布西耶的遗产，一是对中国城市规划体系产生过更大影响的波兰规划师萨伦巴的“整体规划论”的遗产。两者的共同之处在于把规划看成是“根据已知的制约条件，去实现既定目标的行动的一种有序计划”，但城市规划恰好并非如此。规划不属于设计范畴，它应对的是一个充满不确定性的复杂巨系统，这是一种建立在抽象思维基础上的理性主义程式，它的输出是多样化、多时段的情景，以及情景背后的变量取舍与抉择。所以规划中需要的“蓝图”在现实中是一个信息化的平台，识别问题、演绎情景、评估政策、监管运行、汇集民意，实现更加连贯的动态调控，以应对当下社会瞬息万变的变化。

最后谈点信念。对于未来我是充满期待的。空间规划正在成为一个跨学科、多领域凝聚合力的大系统。面对日益复杂的真实问题，共识正在超越分歧。正如彼得·霍尔所言：“城市规划的终极目标是美好社会的愿景，而不是与社会变革几乎没有交织的‘官僚常规’或者‘技术演练’。这一愿景与某种严密性或者连续性的抽象思维并无直接的因果关系，而是需要通过反复的探索，在整体层面上而不是在局部领域中达成相对合理。”

任何改革都来自于对传统、现实的不满足，顺应的是需求的变革、时事的变迁、技术的更叠，它只有开始，没有终点，城市总体规划的改革也概莫能外。

02

新书介绍

城市总体规划是综合性、战略性、前瞻性的工作，是城市空间资源配置和城市发展建设的基础依据，在城镇化和城市发展建设进程中，发挥着战略引领和刚性管控的双重职责。

近些年来，随着中国经济社会发展主要矛盾的变化，中国快速城镇化和城市扩展带来的矛盾日益突出，城市总体规划工作也出现了一系列与治理需求的不适应。自本世纪初开始，行业内外关于总体规划改革创新的努力就一直未停止，行业主管部门、规划设计机构和高校科研院所，分别从不同视角，研究探讨总体规划工作的改革和创新。

自2013年以来，清华同衡总体规划研究中心围绕总体规划改革创新，开展了一系列研究工作。包括承担：

住房城乡建设部委托的《城市总体规划审查要点和行政要求研究》、《城市总体规划强制性内容表达和管理规定研究》、《城市总体规划指标体系研究》、《绿色城市指标体系研究》等；

湖北省住房城乡建设厅委托开展的《随州市城市总体规划改革试点研究》、《天门市空间规划改革试点研究》；

以及广州市委托的《基于战略总规实施的规建管一体化研究》；

杭州市委托的《新治理体系下的总体规划实施机制研究》等。

同时，清华同衡总规中心也开展了“面向未来的城市治理”、“空间规划体系改革背景下的总体规划改革创新”两项自主研究。

本书对清华同衡总规中心持续多年的项目实践和课题研究成果，进行了系统的总结凝练，以“面向实施、服务管理”为主线，对城市总体规划编制、审批、实施、管理、评估、维护、修改等工作层面的工作，提出了改进的思路、方向和具体工作建议。

伴着空间规划体制改革和职能调整，虽然城市总体规划的实践存在形式面临重大变革，但在城市总体层面，空间规划如何从宏观、战略、整体、长远层面对城市发展建设和自然生态资源环境保护施行有效调控，仍然是持续要研究的命题。因此，在新空间规划治理体系的时代背景下，本书研究中关注的核心命题和解决问题的思路，仍然有其实践参考价值和宏观适用背景。规划体系变了，但规划要应对和解决的问题有时代相通性，规划调控的基本规律、原则、理念、思路和方法也有共通性，解决问题的基本技术逻辑、政策逻辑和行政逻辑是可前后借鉴的。这也是本书与读者共同探讨的一个基本思维基点。

03

核心内容

1. 对城市总体规划改革创新的基本认识

我国的城市总体规划工作实践走到今天，有必要进行冷静的反思和检讨。在以往对总规工作改进提升的研究中，在政策科学和管理科学视角下，在政策可行性、制度可行性、行政可行性和社会可行性视角下，缺少系统认知、成型思路、有效应对与可行方案，更谈不上有多少实际成效和工作局面变化。总体规划当前局面的形成，有很多原因，很难一言以蔽之。但有一点是基本可以肯定的：总体规划当前工作的困境，技术、政策和管理的过度分离和脱节是重要原因之一。这种分离和脱节，体现在基础理论、技术方法、管理体制、实施机制等各个层面。

本书的编著者认为，当前城市总体规划改革最重要、最紧迫的不是做基本理论和方法论的创新，而是应对国家城镇化和城乡发展建设的宏观背景形势、突出矛盾性问题，以及针对不同城市实际需求，推进在实践应用层面的改革创新，面向实施、服务管理，使城市总体规划切实发挥战略引领和刚性管控作用。

城市总体规划改革的落脚点应当是针对特定地区实际需求，破解当前城镇化和城乡发展建设面临的突出矛盾性问题，提出解决地方实际问题的定制化应对方案。总体规划改革是围绕规划工作本身（下图左），还是围绕规划的服务对象——城市需求（下图右），这是有本质差别的。基于前者，体现的是本位主义和形而上思维；基于后者，才回归了规划工作本源。总体规划改革的出发点和落脚点，必须是顺应和满足城市发展建设的实际需求。

城市总体规划改革的基本出发点

城市总体规划改革的核心应当是基于各级政府事权上下协同的改革过程，应当坚持规划编制、审批、实施管理、督查、修改维护的全链条、全方位、系统性协同推进，既要落实国家、省市上级政府的宏观调控管理要求，也要响应和服务地方政府管理和社会公众的实际需求。城市总体规划改革并非一劳永逸，而是一个基于有限目标、重点突破、持续探索、动态反馈的长期性、持续性、渐进式过程，需要结合具体实践不断深化认识和完善思路。

紧扣时代背景和要求，突出城市总体规划的战略引领和刚性管控，作为提升国家空间治理能力的重要抓手之一，推进市县层面“多规合一”的统领平台以及指导城市中长期发展建设的法定纲领，面向实施和服务管理，坚持“编审督改”四位一体，注重政策工具和技术工具两大支撑体系建设，强化科技支撑、强化纵向衔接和统筹协调，提高规划调控的主动性、及时性、有效性，提高规划决策的灵活性，提高规划审批的严肃性，系统推进城市总体规划改革和创新。

 城市总体规划改革总体思路

2. 城市总体规划改革创新的基本思路和方向

1

加强战略引领和刚性管控：确立总体规划“城市中长期发展建设大纲”的工作地位，以及作为全市空间资源配置和开发管制的基本依据。

总体规划中应确定城市发展的定位和中长期发展战略、总体目标，建立城市建设的核心价值观、基本行动纲领和整体行为准则，应成为市委市政府、各部门、各区县在做出关系到城乡发展建设的重大决策时，遵循的基本依据。

同时，总体规划应作为全市空间资源配置的宏观政策导向和开发管制决策基准。应强化总体规划保城市发展底线的刚性管控能力，严格限定在实施管理中的自由裁量空间。在引导城市开发建设过程的视角下，应强化战略性、全局性、整体性、结构性和时序性导控等行为维度。

2

面向实施和服务管理：做好总体规划实施管理的政策工具和技术工具设计，全面改革总体规划成果体系和内容表达。

做好总体规划实施管理的政策工具和技术工具设计，注重实现规划价值取向的落实，通过制定配套法规和管理办法，形成一以贯之的，既有宏观目标，又有实施路径的政策体系，还有有效的政策工具作为抓手，有机嵌入到日常规划管理工作中，确保总体规划管控意图的有效落。

针对当前总体规划成果重技术、轻政策，重编制、轻实施管理的现实问题，在技术性规定的基础上，补充政策适用环境和条件、自由裁量空间、管理工作尺度、调整变更依据和程序等规定，强化针对性的实施操作指引，提高规划方案的可读性、可传导性和可应用性等，使规划成果能够更好的服务于实施管理工作。

3

强化衔接和传导：加强与相关规划的统筹协调，明晰与下位规划之间的关系。

明确不同类型规划的调控职能边界，发挥总体规划空间资源配置的统领作用，加强与相关规划的统筹协调，实现多规合一。同时，加强总体规划对相关重大项目选址的调控和引导，明确总体规划对交通、市政等区域性重大基础设施及开发区、政策区等重大项目的选线、选址具有结构性导控职能。

在中心城区层面，应对法定规划的两个层次总规和控规，清晰的界定它们各自的法定职责，不能交叠。总体规划的管控职责是总量、结构、布局和时序控制，控规的管控职责是用途、强度、边界和形态控制。因此应强化总体规划在中心城区的功能控制，而不做建设用地的属性控制。在规划编制过程中，必须对总体规划空间布局图隐含的规划控制意图做出清晰的界定，以便于控规等下位规划制定时，衔接和传导总体规划的管控要求。

4

强化科技支撑：全面提升包括总体规划在内的城乡规划智慧化、智能化工作水平。

在信息科技支撑下的城市总体规划工作变革，首先是规划思维理念的变革，以系统化思维，动态化检测、精细化的人本服务为理念；其次是规划技术方法的变革，利用大数据和集成化信息平台支撑下的现状问题精准识别，动态化、即时化规划方案拟定，并对规划方案进行实施效果的真实仿真模拟和预评估；最后是借助信息科技，智慧城市平台支撑下的总体规划智能化实施和管理，从模糊决策、经验决策向精准决策转变，从被动性决策向主动预测决策转变，从滞后性向动态及时性决策的转变，建设城市规划信息化平台，基于智慧城市理念和框架，搭建规建管一体化信息平台，以信息化建设，支撑一张蓝图管到底。

5

促进共同治理：充分发挥不同主体在总体规划全过程中的作用。

城市总体规划是一项具有综合目的的公共政策集，其发挥作用的过程实际上是一个政策制定、执行、评估、修正的循环，涉及到政府各部门之间的工作协同和反馈，因此需要发挥政府机构、企业等社会组织及个体公民等各个主体在规划制定、实施和管理工作各个环节中的不同作用，实现社会的共同治理。

3. 城市总体规划改革创新的六个方面重点内容

对于城市总体规划工作的改革与创新的研究，分别从以下六个方面重点展开（后续官微中将逐一展开介绍）。

☑  一是面向实践需求和应用，推进城市总体规划编制工作创新；

☑  二是基于清晰事权引导，推进城市总体规划审批制度改革；

☑  三是基于核心调控职能有效发挥，推进城市总体规划实施管理机制改革；

☑  四是基于城市总体规划动态应变能力提升，构建完善的总体规划评估维护修改工作机制；

☑  五是协同治理视角，推进城市总体规划政策工具创新；

☑  六是基于科技支撑导向，推进城市总体规划信息化管理平台建设和技术工具创新。

最后，晒晒本书的目录~

第一章：我国城镇化发展和城乡治理的时代大势

一、我国城镇化和城乡发展建设的现状格局

二、我国城镇化和城乡发展建设的总体趋势

三、国家空间规划体系的现状格局和症结性问题

四、国家空间规划治理提出的新要求

第二章：对城市总体规划改革创新的基本认识

一、城市总体规划承载的职责和使命

二、当前城市总体规划工作中存在的主要问题

三、面向未来需求总体规划工作面临的新形势、新任务、新要求

第三章：城市总体规划改革创新的基本思路和方向

一、总体规划改革的基本出发点和落脚点

二、城市总体规划改革的基本思路和努力方向

第四章：面向实践需求和应用的城市总体规划编制工作创新

一、城市总体规划编制工作改革的基本认识和思路

二、充分发挥不同主体在规划编制中的职责和作用

三、强化城市总体规划编制的战略引领性内容

四、强化城市总体规划编制的刚性管控内容

五、完善城市总体规划的实施落实手段指引

六、推进总体规划成果体系和表达的改革创新

第五章：清晰事权引导下的城市总体规划审批制度改革

一、城市总体规划审批制度改革的基本认识和思路

二、对城市总体规划审查工作的基本认识

三、审查重点、工作标准和报批资料要求

四、不同工作阶段技术审查和行政审查侧重点

五、对国务院审批的城市总体规划审查工作的优化建议

六、对不到期修改城市总体规划审查工作的特别要求

第六章：基于核心调控职能有效发挥的城市总体规划实施管理机制改革

一、城市总体规划实施管理机制改革的基本认识和思路

二、基于总体规划事权和核心职能的督察方式和督查制度改革

三、针对总体规划实施绩效指标体系的评估，建立差别化考核机制

四、总体规划实施传导机制改革创新

五、结合城市规划建设管理一体化平台，推进实现实质性的多规合一

六、因地制宜出台总体规划实施的配套地方法律法规和政策文件

第七章：基于城市总体规划动态应变能力提升的评估维护修改工作机制构建

一、对城市总体规划评估维护修改工作的基本认识和思路

二、城市总体规划实施评估工作的类型、内容和技术方法

三、城市总体规划实施评估和维护修改工作机制的构建思路

第八章：协同治理视角下的城市总体规划政策工具创新

一、城市总体规划政策工具创新的基本认识和思路

二、城市总体规划核心指标体系

三、城市开发边界管控

四、生态保护红线管控

五、城市发展备用地管控

六、城市发展规模导控

第九章：科技支撑导向下的城市总体规划信息化管理平台建设和技术工具创新

一、科技创新发展为城市智慧化规划建设管理提供了巨大可能性

二、信息科技支撑下城市总体规划工作的变革

三、支撑城市总体规划改革的信息化管理平台建设的总体思路

四、支撑城市总体规划改革的信息化管理平台应用

以及

撰写本书的成员

顾  问：

尹  稚，清华大学建筑学院教授、博士生导师，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长，清华大学生态城市与绿色建筑教育部重点实验室主任，中国城市规划学会副理事长。

主  编：

王晓东，北京清华同衡规划设计研究院副院长，中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会副主任委员，中国城市规划协会注册规划师管理委员会委员。

郑筱津，北京清华同衡规划设计研究院副院长，中国城市规划学会城市总体规划学术委员会委员。

副主编：

欧阳鹏，北京清华同衡规划设计研究院总规中心新型城镇化与战略规划研究所常务副所长。

王学兰，北京清华同衡规划设计研究院总规中心总体规划研究三所副所长。

编  委：

张险峰

卢庆强

王   健

江艺东

周晓颖

陈   蕾

余   婷

宋天颖

杨改慧

王海蒙

课题组成员：

汪   淳

刘瑞刚 

陈珊珊

宋万鹏

扈   茗

张   章

韩经纬

闫庆雨

崔   音

杨钦宇

李世庆

出版社：清华大学出版社

顾问：尹稚

主    编：王晓东、郑筱津

副主编：欧阳鹏、王学兰

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｜稿件来源：清华同衡规划播报

中国城市规划协会

我国城乡规划工作的非营利性行业组织。致力于制定城市规划执业规则、推广规划相关行业标准、搭建行业研究交流平台。