新型城镇化背景下广东省村庄规划建设的实践与思考
导读
省域村庄规划是实施新型城镇化的核心内容和行动指南。本文以村庄规划内容和实施规范为划分依据，认为广东省村庄规划建设经历了物质环境主导下的“康居”村庄整治、规划统筹下的“宜居”村镇示范和系统思维下的“人居”城乡建设三个阶段。文章通过总结广东城郊型、农业型、文化型与传统型的村庄规划建设模式，以期推广湛江、广州、珠海和韶关村庄规划建设的创新性举措，在概括广东省村庄规划建设经验及教训的基础上，提出省域村庄规划建设的对策及建议。
近年来，中国的新农村建设成绩斐然，但农村的贫困形势仍然十分严峻，特别是农村的基础性公共服务、环境污染以及“空心化”等问题亟待解决。村庄规划建设作为提高城乡共享共建能力、增加公共服务供给的一种实践方式，对国家新型城镇化战略（2014）和绿色发展战略（2015）的实施具有重要的现实意义。
省域村庄规划建设的主旨是从整体上推动全省的城乡一体化发展，并提高村镇的可持续发展能力。缩小城乡之间的发展差距成为打造村镇发展优势的关键。然而，大多数区域，特别是发达地区的城乡发展不平衡、城乡差距拉大的问题仍然存在，如广东省 2015 年城乡居民收入比增至 2.6。因此，仅从地级市（区）或乡镇层面关注村庄规划建设政策的绩效，较难克服城乡发展整体性不强、协同不足的弊端。尽管村庄规划建设的地方性规程已有较明确的“城乡一体化”和“村民需求”转向，但因缺少建设行为的违法判别依据 ,导致村庄规划执行乏力、建设成效不佳。加之村庄规划建设规划治理的理论研究相对滞后于村庄建设实践的发展，这显然不利于从省域层面系统地指导和推进村庄规划建设的进程。鉴于此，本文基于广东省村庄规划建设的实证研究，探讨省域村庄规划建设的绿色发展之路，在概括广东省村庄建设的现状与存在的问题的基础上，分析新型城镇化进程中村庄规划建设的模式，总结广东省村庄规划建设的地方性经验，并提出省域村庄规划建设的行动方针及对策、建议。本文通过研究以期为省域村庄规划建设政策的实施提供理论支持，从而有助于推动绿色发展理念在村庄规划建设中的融合与落实。
1 广东省村庄规划建设的现状及问题
最近二十年来，广东省对村庄规划建设进行了多方位、多层面的探索与实践。依据上位法和村庄规划建设目标的要求，将广东省村庄规划建设实践分为具有明显时代特征的三个阶段。以 1999年广东省建设委员会制定的《村镇规划指引》为村庄规划建设的正式起点，结合村镇规划建设目标，并参照 2009 年广东省委、省政府出台的《关于建设宜居城乡的实施意见》，将广东省村庄规划建设实践划分为物质环境主导下的“康居”村庄整治阶段（1999 — 2008 年）、城乡统筹下的“宜居”村镇示范阶段（2009 — 2013 年）和综合目标导向下的“人居”城乡建设阶段（2014 年至今）。但是，从总体上看，广东省村庄数量多、规模小、分布散，且建设基础差异大，这决定了新型城镇化背景下广东省域村庄规划建设是一项全面、持久的系统工程。
1.1 物质环境主导下的“康居”村庄整治阶段（1999 —2008 年）
在“康居”村庄整治阶段，广东省将村庄环境卫生整治视为“抓手”,其主导思路是“以点带面”，即将城乡公共环境卫生的差距作为突破口，带动村庄公共环境与基础设施的全面整治。从 1999 年《广东省村镇规划指引》实施以来，直至 2008 年，广东省基本完成了“自上而下”、以完善物质环境为目标的村庄整治任务，从整体上改善了村容、村貌和村民的基本生存环境。主要内容涉及“五改”（改路、改水、改房、改厕、改灶）、“三清”（清理垃圾、清理河塘、清理乱堆放现象）和“五有”（有村庄规划、有文化活动场地、有一片成荫绿地、有垃圾收集池、有简易污水处理设施）。
这一阶段重在贯彻国家积极发展小城镇的方针，通过加快编制村镇规划，来加强村镇建设和管理，以及促进全省城乡经济的发展。正是在《关于按现代化要求搞好城乡规划建设管理工作的通知》（粤府 [1994]69 号）和《关于进一步加强村镇规划建设管理工作的通知》（粤府办 [1998]14 号）的共同推动下，广东省村镇规划建设开始走上规范化和科学化的发展道路。而后，按照《关于生态文明村康居工程试点工作有关要求的通知》和《关于开展村庄整治工作的实施意见（2006 年）》的要求，在全省范围内推选出一批生态文明村和卫生村，以检查、验收村庄环境卫生整治的最终成效。其中，湛江“徐闻模式”和肇庆“德庆模式”成为具有鲜明地方特色的村庄整治模式范例。
1.2规划统筹下的“宜居”村镇示范阶段（2009 — 2013 年）
在“宜居”村镇示范创建阶段，村庄规划编制工作进一步受到重视，较好地发挥了规划先行的统筹指导作用。例如编制行动计划和创建规划师工作模式，因地制宜地指导各类行动计划，从而落实村镇建设工作。根据 2009 年省委、省政府出台的《关于建设宜居城乡的实施意见》及住房和城乡建设部提出的关于村镇建设的相关意见，广东省开展了宜居村镇、名镇名村、美丽宜居村镇试点和示范点推选等一系列工作。
规划统筹下的“宜居”村镇示范阶段强调以“宜居” 打造城乡载体，旨在提高村庄的环境舒适度和知名度，培育具有特色景观和文化风貌、基础设施完善、居住环境优美的村镇体系。名镇名村重在“培优”,即对具有较强特色和优势的村庄进行功能和特色分类，用两年时间打造一批有特色的名镇、名村、示范村，通过样板示范，带动全省农村宜居建设。美丽宜居村镇重在“美育”,按照《关于开展美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范工作的通知》的要求，采取各市推荐、省和国家评选的方式，塑造一批国家级、省级美丽宜居小镇、美丽宜居村庄。但是，这一阶段整体上对村镇风貌特色和历史文化的保护和挖掘不足，对公众参与的探索也不够重视。2013 年，广东省开始实施《广东城乡规划条例》，增加了公众参与和人大常委会监督等地方性规范，广东省村庄规划建设进入更加有序、合理的阶段。
1.3系统思维下的“人居”城乡建设阶段（2014 年至今）
系统思维下的“人居”城乡建设是把村庄建设作为一个系统的工程来推动，强化规划的统领地位和传导作用。这一阶段特别重视人地的和谐，采取示范带动、连片推进、整合资源的工作方式，将各类村庄建设资源纳入统一的平台，整市、整县地推进农村人居环境综合整治工作。
这一阶段还强调在新型城镇化背景下，通过规划、建设和管理之间的联动效应，增强规划实施的成效和城乡系统协同治理的科学性。起初，根据 2014 年广东省政府出台的《关于改善农村人居环境的意见》的要求，启动规划编制和连片整治工作。以县（市、区）为单位遴选出第一批省级新农村连片示范区，鼓励打造市、县两级示范区，逐步形成连线成片、整体打造、带动全局的创建氛围，推动全省新农村建设迈上新台阶。随后，按照《关于加快农村人居环境综合整治工作三年行动计划》的要求，以“环境事件”倒逼“人居”城乡建设，包括整治农村垃圾、水体畜禽污染、乱搭乱建行为等，全域性地推进村庄人居环境综合整治，以促使农村人居环境和村容村貌实现根本改观。为充分发挥城乡规划的统筹与协调作用，广东省住建厅 2016 年专门编制了《广东省整县推进乡村规划工作实施方案》，要求整县打包规划项目，提出到2018 年年底，实现全省所有县（市）完成或完善县（市）域乡村建设规划编制工作。在村庄规划覆盖率方面，珠三角地区达到 100% 覆盖，而粤东西北地区规划覆盖率达到80%。
2 广东省村庄规划建设的地方性实践
回顾和反思广东省村庄建设实践的 20 年，广东省村庄规划建设经历了特色分明的三个阶段。在坚持国家关于村庄规划编制原则和要求的前提下，以及在对村庄规划建设内容进行适应性调整的基础上，广东省摸索出了一条适合省情的村庄规划建设思路和构建方案。特别是在第一阶段实施了“康居”村庄整治之后，村庄规划的建设理念发生了明显的转变：从规划先行到规划统筹的整体性转变，再到系统思维的贯彻，省域村庄规划建设机制发生了根本性的改变。《广东城乡规划条例》的颁布，进一步加快了广东省村庄规划建设的步伐，使之呈现出不同于第一阶段的特征。
为便于对比和突出地方性，本文选择第二和第三阶段的四个案例地作为广东省村庄规划建设思路转变的印证。根据《广东省宜居城镇、宜居村庄、宜居社区考核指导指标（2010 — 2012）》（以下简称《指标》）和《广东省“万村百镇” 整治技术指引》的要求，结合村庄的区位条件、工业化和城镇化水平，在规划统筹下的“宜居”村镇示范阶段，把村庄规划建设分为农业型和城郊型两种模式，分别以湛江市石城镇十字路村和广州城郊村庄为典型代表。在第三阶段的“人居”城乡建设阶段，以村庄聚落的空间特征及总体布局特色作为强化村镇和村城关系的重要依据。同时，注重突出文化的现代性与历史性的结合，分别选取文化型和传统型的经典案例—珠海和韶关的村镇规划作为建设范本。在 2009 年以来的村庄规划建设中，广东省先试先行了一些与地方自然和文化生态相适应的创新措施，既在一定程度上调整了各方利益分配的格局，又增强了村庄规划的针对性和执行力。
2.1 湛江宜居创建点行动计划
湛江市石城镇十字路村是广东省首批宜居村镇（2010年）创建试点之一。以农村的“治污保洁”加快城乡清洁工程的整体化进程，特别要避免采取单一性的方式处理城乡之间共同的环境问题。在这一阶段，城乡统筹的“宜居”村镇示范建设思路，主要是通过对比指标、寻找城乡之间的差距，解决主要矛盾。其中值得推广的做法是，推行与农业型村庄契合的农村社会养老保险以及新建与改造道路这两项行动方案，它们极大地增强了村庄规划建设的可操作性。
2.1.1 针对农村和农业的实际需求制定考核指标
十字路村以种植业为主，属于典型的农业型村庄。因此，在十字路村展开“宜居”村镇试点创建的过程中，规划重点考察居住、村道、绿化、垃圾处理、综合服务、社会救助和保障覆盖率等农村基础性公共服务指标。对于社区服务、燃气普及等社会性公共服务指标不作要求。
2.1.2 以养老保险和村道建设增强村民的参与意愿
结合建设现状和村民的建设意愿，规划提出推行农村社会养老保险和新建与改造道路两项行动计划，并落实用地和资金，具有较强的可行性和执行力。对照《指标》要求，规划还建立了村庄规划建设的指标体系，包括达标指标（10 项，包括垃圾处理、绿化等），基本达标（1 项，村道建设）和未达标指标（2 项，社会救助和保障覆盖率）。
2.2 广州美丽乡村规划
广州美丽乡村规划建设是第二阶段广东省城郊型“宜居”村镇示范建设的重要缩影。由于与广州城区毗邻，村民接受新鲜事物较多，思想开放，对于城镇一体化过程中的相关村庄管理政策也相对容易接受。广州近郊村庄因此成为广东省村镇规划建设、引领规划统筹的先行者。广州“村民版” 公众参与制度使得美丽乡村规划得以落实，且建设成果显着。
2.2.1 注重加强公众参与
广州美丽乡村规划成为村民了解和参与村务的重要途径，尤其是全过程、多角度的公众参与制度是新型城镇化下探索规划、控制和管理一体化统筹推进的重要尝试。公众参与的主要环节包括前期以问卷调查和深入访谈形式开展的征求意见、以“规划工作坊”形式开展的规划初步成果意见征询、规划成果批准前的公示以及村民代表大会审议规划成果。
2.2.2 按“村民版”和“报批版”呈现规划成果
广州美丽乡村规划成果按两个版本呈现，是指按不同的使用主体，相应地采用不同的编制语言。2012 年，广州美丽乡村规划建设已完成 26 条示范村庄规划的编制工作，形成了“5+26”的成果体系（图 1），主要包括《美丽乡村规划建设指引》《示范村庄规划纲要》《配套文件汇编》《规划工作简报》和《规划工作报告》五个部分。为实现“村民版”成果与“报批版”成果的对接，在“村民版”成果编制之前，先向村民讲解规划方案并征求意见；待方案修改、完善后，再编制“报批版”成果，送有关部门审查、审批。“村民版”成果采用规划图解的形式，以村民能看懂为目标，用村民能听懂的语言、能看懂的图片编排展板，并作讲解，使村民基本能听懂、看懂。“报批版”成果即规划说明书，则按照国家、广东省和广州市的相关规范要求进行编制。
2.2.3 “三规合一”确保规划落地
注重强化规划先行和规划的传导作用，广州美丽乡村规划建设做到“三规合一”,确保规划落地，并与城市总体规划及控制性详细规划协调。主要内容是确保村镇示范村规划与城市总规、控规确定的重点功能区规划、道路、重大市政基础设施、公共服务设施、公园绿地、历史文化保护规划等相协调，以及确保示范村规划符合土地利用的总体规划。
2.3 珠海幸福村居规划
珠海推进幸福村居规划的主旨是为了在新型城镇化进
程中唤醒农民的内生动力，提高农民的主体地位。由顶层设计入手重置农民的主体地位是珠海幸福村居规划建设成功的“法宝”.规划在尊重农民的生活习惯和民风民俗的同时，由农民自主决定适宜的创建方式，在融合、保留地方多元文化特色方面具有明显的优势。珠海幸福村居规划属于文化型的村庄规划建设，2012 年启动幸福村居规划创建工作后，村居规划创建进入系统思维下的“人居”城乡建设阶段。其总体思路是从顶层设计、科学规划、村居建设到考核监督，探索城乡统筹的绿色发展之路。
图 1 “5+26”成果体系图
资料来源：广州市美丽乡村培训课件——美丽乡村编制案例介绍
2.3.1 顶层设计
珠海幸福村居规划是以顶层设计切实提高农民在决策、建设和管理上的主体地位，村庄规划的系统管控作用在规划建设中得以体现。《关于创建幸福村居的决定》指出，幸福村居的总体目标是打造珠海市的特色村居，实现“三改善” 和“三提高”.整个创建工作都是围绕产业、环境、民生、特色文化、社会治理和固本强基这六大工程而展开。
2.3.2 科学规划
为了将系统管理思想贯穿于整个“人居”城乡建设过程中，珠海市幸福村居规划建立了“311”村居规划体系，确保宏观统筹规划和微观实施的无缝对接，有效地解决村庄规划与城市规划脱节、村居规划上下层级不衔接的问题。“3”是在三个层面尺度，即市域、镇域和村域统筹规划的宏观、中观和微观层面，自上而下、层层相扣。两个“1”,一个是指专项规划，主要针对实施过程中可能会出现的专项问题进行编制，包括交通提升规划、产业规划等；另一个是指规划评估，编制实施规划的同时启动规划评估制度，以校验规划的科学性。
2.4 韶关农村人居环境规划
韶关将农村人居环境综合整治与精准扶贫相结合，以系统思维规划、建设和管控传统型村镇的整个建设过程，这是第三阶段“人居”城乡建设先行先试的创新举措之一。在完成村庄的相关规划和扶贫部署之后，韶关从 2017 年起实施农村人居环境综合整治的五项攻坚工程。
2.4.1 规划优先，统领乡村建设
韶关农村人居环境建设将村庄规划视为农村环境连片综合整治实践的行动指南，并由此强化规划的传导作用和统筹功能，从系统的角度推动城乡一体化发展和协同治理。以仁化县（丹霞山所在地）为例，规划团队编制了《仁化县加快农村人居环境综合整治建设美丽乡村三年行动计划（2016 —2018 年）》，并制定了“丹霞彩虹”省级新农村示范区总体规划、建设规划和 30 个自然村村庄整治规划。同时，把旅游发展总体规划和乡村建设规划结合起来，使各类规划既完成横向的整合协作，又可在纵向上实现规划、建设、管理三大工作环节的系统综合。
2.4.2 奖补惠农，逐级管控资金
按照“轻、重、缓、急”的原则，仁化县建立了“县奖补、镇为主、村配合、组参与”的四级资金投入模式和“农村人居环境综合整治项目库”,逐步推进人居环境规划的实施建设。此外，仁化县还积极探索资金整合优化的新模式，整合分散的非普惠性涉农资金，建立“仁化县涉农资金池”,以健全管理制度，保障村庄环境的治理成效。从 2015 年起，仁化县连续六年从当年本级财政一般预算收入中，安排不低于 2% 的资金，专门用于建设美丽乡村，并筹集投入 1.2 亿元用于“丹霞彩虹”省级新农村示范区建设。
2.5 村庄规划建设工作的成功经验与存在的不足
基于上述两个阶段、四个村庄规划建设的历程，可将广东省村庄规划建设的地方性实践的成功经验概括为：率先建立面向“村容、村产、村民和村策”四位一体的村庄规划建设机制。由上可知，村庄规划建设的二十年也是新农村建设与扶贫工程全面铺开的过程，村庄规划建设先行先试的一些措施，可能还不能很好地适应地方村庄的自然和人文生态，这将成为广东省村庄规划建设未来改进与完善的主要方向。
2.5.1 面向“村容、村产、村民和村策”建立村庄规划建设机制
面向“村容、村产、村民和村策”建立的村庄规划建设机制，其核心在于自下而上地推动广大农村居民成为村庄规划建设过程中全局意义上的行动主体。特别是通过村庄规划建设让村民充分享受现代文明的成果，树立科学、文明的现代意识和转变发展观，使得村民能更好地适应并参与新型城镇化过程中的各项建设。广东省村庄规划建设的机制主要包括：
首先，以“村容”,即乡村基础设施建设，带动村庄的整体环境改善。如广州市增城区中新镇坑贝村建设污水处理站，采用了“格栅池 + 厌氧池+好氧塘”的污水处理工艺。污水处理后，出水主要污染物指标达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918 — 2002）的一级 B 标准。
其次，以“村产”,即乡村产业结构调整，形成新型的城镇共生关系，促进乡村的可持续发展。村庄规划将乡村产业发展作为重要的内容之一。特别是在观念意识上确立了新型城镇化背景下城乡产业的共生关系，通过促进乡村旅游和文化创意等产业发展，在满足城市旅游发展的同时，提高了乡村整体的公共服务水平，推动乡村的可持续发展。
第三，以“村民”,即村务治理的行动主体，提升新一代农民的自组织能力。村庄规划以解决村民需求为主线，建立以村民为核心，村民全过程参与，政府、规划师、建设单位、专家和媒体共同协助的规划编制模式。并形成以规划师、村委会主任为纽带，规划团队与政府、村委会主任、村民、施工单位协同参与的开放、多元的规划编制格局。
最后，以“村策”,即村庄规划体系，因地制宜地提出各类建设的刚性约束和柔性管控措施。例如广州市制定《关于加强村庄规划建设管理的实施意见》，将村庄建设项目划分为公益类、村民住宅类和经济发展类三类，从而优化和简化项目管理的程序。广州还从改善农民收益的层面，相应地制定了规划评估和动态更新、生态补偿、农业产业扶植等保障政策。
面向“村容、村产、村民和村策”建立的广东省村庄规划建设机制，在实施过程中也存在着以下不足：
第一，制度建设滞后，村庄规划落地难。尽管建立了全域性、综合化的村庄规划方法，但对与村庄规划相关的实施保障制度的探索仍然相对滞后。如村民住宅的建设管理规范尚未出台，导致村庄规划与城市规划、土地利用规划、环境保护规划等相关规划衔接不够，出现规划“落地难、实施难” 的问题。
第二，编制指引准则较笼统，不利于挖掘地方性村庄的特色。尽管省级层面制定了规划编制指引，但未能全面地顾及地方村庄的特色，以至于对一些富有文化旅游价值的历史名村关注不够。主要表现为：盲目推进农村公寓式住宅的建设、忽视农民建房的积木式过程等。
第三，资金来源单一，村庄自主意识薄弱。村庄规划的编制和实施大多依靠政府单一的财政收入。除珠三角地区外，东西两翼及粤北山区绝大多数县、镇的财政以及村集体收入均无力担负村庄规划的编制与实施所需，并且这种“输血式” 的支持方式不能从根本上发挥村庄规划的统筹作用。
3 对未来村庄规划建设工作的思考
新型城镇化背景下的村庄规划，是一个系统的、分阶段逐步实施的过程。这一过程需要一种战略性的顶层设计，更需要培育成熟的社会经济条件，因势利导、协同推进。主要方式是通过村庄规划建设的制度创新和机制创新，为村庄规划建设提供更为科学、合理和更具针对性的公共政策，只有这样，才能真正引导广大农村走上可持续发展之路。
3.1 制度创新，逐步建立城乡一体化的规划管理体系
尽快加强村庄规划建设管理的制度创新，因地制宜地开展对村庄规划政策体系的创新研究。改革和创新城乡一体化的规划管理体系，培育规划、建设和管控的系统思维，建立可持续的发展观。同时，还要协调村庄各部门、各层级的相关规划和政策，实现“多规融合”。
3.2 细化准则，建立村镇协同治理机制
尽可能以民生短板为导向，细化编制指引准则，提高村民的主体地位，建立村镇协同治理的机制。运用 GIS 和人工智能等新技术，深入挖掘和利用当地社会经济、土地利用、居住偏好、历史文化方面的大数据和传统数据，建立村庄的地方规划建设数据库。鼓励政府职能部门、村民、规划师、专家、建设单位、非政府组织和媒体等共同参与，推动村庄规划方案的落实。
3.3 因地制宜，营建村民的归属感和地方认同
重视村庄自下而上的发展动力和现实诉求，在规划中强化岭南乡土文化元素；利用宗祠、会堂、更楼、村围等具有公有物权性质的文化设施，重建和强化村民的归属感和地方认同感；区别城市规划和村庄规划的理念、方法，根据村庄区位和发展的实际情况进行分类指引，因地制宜地制定村庄规划和建设的内容。
3.4 科技创新，推广新标准、新技术、新材料的应用
要特别加快科技创新，依托帮扶城市的技术、资金和人力支持，推动村镇的全面复兴。大力推广《广东省农村污水处理技术指引》《广东省农村生活垃圾收运与处理技术指引》，以及广东省农村沼气的有关标准、新技术、新材料的应用，尽快解决农厕改造、村庄绿化、特色民居修缮、农村清洁能源开发利用等民生问题，打造低碳、健康的人居环境。
作者信息
温春阳 深圳华阳国际设计集团总规师，城乡规划教授级高级工程师
翁 毅 华南师范大学公共管理学院副教授（通讯作者）
*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2018年第1期。
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