国家治理现代化视角下构建空间规划体系的着力点

导读

本文从国家治理现代化的角度，结合空间规划改革的背景，提出构建促进国家治理现代化的空间规划体系须重点从明确多规协同事权范畴、构建垂直的规划体系、完善自然资源保护机制、搭建空间规划全覆盖的信息平台等方面着手。

本文结合我国当前空间治理改革的背景，从国家治理现代化的视角，对我国空间治理体系构建的着力点展开研究，旨在探讨提升国家治理现代化的空间规划体系制度设计，以期为我国空间治理体系的完善及实施提供决策参考。

1  国家治理现代化背景下我国空间规划改革的内涵解读

国家治理现代化的内容主要包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设六个方面。新一届中央领导在新形势下将生态文明建设作为一项重要内容加入国家治理现代化的战略部署中。这一举措的主要目的是加快实现我国空间治理的现代化，进而促进国家治理体系和治理能力的现代化。作为国家治理现代化的重要组成部分，空间规划的改革缘起于 2012 年中共十八大提出的大力推进生态文明建设，优化国土空间格局的理论，成长于国家的生态文明建设过程中，完善于国家的深化改革中，该过程见下图。

我国空间规划改革的发展沿革

随着国家治理现代化的推进，我国空间规划改革的思路越来越清晰，要求也越来越明确。目前已经确定空间规划改革的目的是构建一套统筹全国、互相衔接、各层级政府协同管理的空间规划体系。该规划体系可以有效解决当前我国各地空间规划交叉重复、各部门空间规划重复的问题。为此，空间规划体系的构建肩负着实现国家治理现代化的使命，在对其进行顶层设计的过程中，不仅要考虑我国国土空间自身的特点，还要厘清新组建的自然资源部各部门事权的协调、各级政府职能的转变、分级管控的重点、自然资源产权责任归属等实际问题的着力点。

2  国家治理现代化背景下空间规划体系的着力点

2.1  明晰多规协同事权范畴

2.1.1 明确各级纵向层次政府规划事权

新组建的自然资源部将国土资源部、发改委、住建部、水利部、农业部、林业局、海洋局关于资源管理的职责进行了整合，有效地解决了原本横向平级政府之间关于资源管理规划重叠的问题。但是对纵向各级政府部门之间的权力边界并没有清晰地划分，因此容易造成纵向政府部门资源管理职能的交叉重叠。所以，从国家治理现代化的角度考虑，空间规划体系的构建要注重横、纵向各层级政府部门之间事权的划分。首先，需要界定协同事权的范畴，该类事权主要涉及一些分散配置的空间规划管理实务，这一领域的事权须协调各部门的专业能力来完成；其次，对于关键的空间规划事项，须实施事权集中配置的原则，强调空间规划资源的集中配置；最后，简化空间规划审批的程序，实现纵向层级政府部门在“一张图”上审批空间规划的相关事项。

2.1.2 建立“协商共治”型政府关系

国家治理现代化的推动使得“政府引导、多元参与、协商共治”的治理型政府正在形成。在空间规划方面，中央和地方政府对空间管控的目标经常是不统一的，中央层面严控土地供应，地方政府为了 GDP 增长、偿还债务等目标常加大对土地的开发，进而造成实际上中央与地方对空间管控模式的差异。国家治理现代化的核心是推动政府职能的转变，面对当前中央与地方空间规划管理模式的差异，空间规划体系的构建须响应国家政府职能转变的号召，构建“协商共治”的政府关系来破解中央与地方之间空间管控博弈的局面。具体而言，空间规划体系可从重构中央与地方的空间规划事权关系、改变现有的绩效考核机制、制定协同空间治理的原则、划定城镇开发边界、匹配中央政府与地方政府空间管理权限与支出责任的关系等方面来构建“协商共治”的政府关系，进一步引导地方政府空间规划向保护生态环境与耕地资源的方向转变。同时强调中央政府加强与区域的协作及对接，加强对空间规划的宏观管理，将管控重点逐步扩展到全域国土空间。

2.2  构建垂直型的规划体系

2.2.1 构建刚性弹性结合的体系

我国的政治体制和经济发展阶段决定了我国的空间规划体系是垂直型结构，即国家、省、县三级联控型空间规划体系。构建垂直型的空间规划体系需要根据改革方案的要求统筹国家国土资源用途管制和生态修复职责，建立刚性管控与弹性布局相结合的体系。这不仅是落实国家深化改革方案的体现，也是空间规划体系的重要着力点。其中，刚性管控主要管控生态控制区和区域性基础设施的用地界限，对于重大基础设施和重大民生保障项目的用地变动，须报原审批机关批准。弹性布局方面，一方面在总用地规模不变的前提下，可适当调整建设用地的边界，增强总用地面积的使用弹性。另一方面，对于一些重点更新区、城乡接合部用地功能不明确的地块，可适当留白，待开发条件成熟再确定用地的功能。对于一些在城镇开发边界的复合区域地块，也实施弹性动态管理，符合生态农业转换规则的地块可以在条件符合后，实现地块功能的转换。

2.2.2 明确“三区三线”管控重点

空间规划领域的深化改革使得对“三区三线”的划定界线及重点管控成为当下社会各界关注的重点议题。尤其是垂直型的空间规划体系，更是要求空间规划体系的构建要明确“三区三线”的管控重点，实施分级分类的差异化管控策略。针对生态控制区内的用地，采取生态审批和建设合规的原则，严格控制生态区的新增建设用地项目，并规定开发的强度为低度，推进生态区用地减量化。另外，由于各地的保护重点和发展目标不同，各地“三区三线” 的划分重点也不一样，所以，允许各地划分具有当地特色的“三区三线”。空间规划体系须促进城乡接合部地区与集中建设区的建设；推动集中建设区新增用地与绿化隔离地区低效用地减量捆绑挂钩，强化土地资源、实施成本、收益分配和实施监管统筹管理。通过梳理各类保护法、保护条例、各类规划管控条例中对人类行为的管控措施，基于各分区的主体功能，制定空间规划重点管控措施，结合空间开发强度，管控三类空间、六类分区。

2.3  完善自然资源保护机制

2.3.1 明晰自然资源产权

新设立的国家自然资源部主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管。如此，若要实现自然资源的这一改革目标，必须明晰自然资源的产权。具体而言，首先落实国家作为自然资源所有者的地位，授权各级政府对自然资源进行管理，并针对各种自然资源的特点建立相应的委托代理制度；其次，明确地方各级政府管理自然资源的种类和管理权限，在所有权确定的前提下，建立中央和地方政府之间的利益分配机制；第三，将自然资源的所有权和经营权分开，做到政企分开、职责分明、权责清晰。细化自然资源的使用权，尤其要对自然资源委托代理机构的使用权进行界定；最后，在明确所有主体和客体的基础上，确定主体在获取使用权时所需承担的义务和责任以及享有的收益，做到权、责、利对等，保障主体的合法利益，充分调动其积极性和能动性，使自然资源获得最佳配置和高效利用。

2.3.2 构建自然资源绩效评价机制

我国缺乏自然资源资产市场独立经营和必要的资产监管机制以及相应的考核制度，因此，提升国家治理的现代化水平，需要构建一套符合我国自然资源特点的绩效评价机制。首先应完善自然资源的资产核算制度，明确自然资源资产核算的内容、方式及核算的主体等因素。将资产以负债表的形式融入自然资源的核算体系中，根据生态文明的要求，构建自然资源资产的生态清单，量化自然资源的核算内容；其次，重视对自然生态资源的测算，明确对自然资源资产调查、评估、登记的监督主体，定期开展自然生态资源的测算及调查等工作；第三，加强对自然资源经营主体的责任评估，定期对自然资源部门干部的管理工作进行考核，建立自然资源管理的终身追责制度。尤其对于已经离任的自然资源部门干部，其管理经营的资产仍要进行审核，引导其对自然资源的经营理念向生态方向发展；第四，应当开展充分的试点调研工作，科学制定实施方案，因地制宜，确定绩效考核指标和追责体系。强化组织领导，建立审计监督工作协调机制；最后，要规范和共享资源统计信息，引入社会公众监督机制，对于社会公众的监督应建立完善的接纳和反馈机制。在编制自然资源资产负债表、对部门干部实行离任审计制度的过程中，应当注重信息公开，建立自然资源台账制度，并充分利用各类媒体，通过电视、网络、报纸等各种渠道，共享资源统计信息，接受社会公众监督。

2.4  搭建空间规划全覆盖的信息平台

2.4.1 搭建数据共享的“智慧空间”基础平台

国家治理的现代化要求空间规划体系充分利用当前的信息平台，搭建数据共享的“智慧空间”基础平台，实现空间规划数据的共享。首先，借助当前已有的数据库，整合国家、省、市、县、乡五级规划体系的空间数据信息，统一多规环境下的空间数据精度；其次，划分建设用地、农用地等各类用地的空间管制区，对各管制区的数据进行整合，构建多尺度、可叠加、精度高的空间管制区信息库，以备空间规划总数据平台信息共享；第三，充分利用最新的土地更新现状数据，辅助利用地理国情数据，打造“智慧型”的规划信息管理平台；第四，构建包含多个规划图层的在线共享、交叉融合的空间规划智能数据库，将建设用地、交通、市政、农林等多个层次的用地数据叠加在一起，使空间规划数据在“一张图”上显示，便于智能地调取各种层面的数据；最后，将专家知识库也融入到“智慧空间” 基础信息平台。在构建“智慧国土”信息平台的基础上，考虑将不同层面、不同行业的专家知识库嵌入共享数据库中，以备为空间规划的变动提供多角度的专业决策支持。

2.4.2 实现监测评估各类项目的数字化

搭建一个智慧监测评估平台，将各种微观尺度的功能模型（空间模式和土地功能）进行融合，动态地评估空间规划的各类项目，提升空间治理的现代化水平。首先将现有的空间规划信息管理平台中的基础数据、目标数据、空间坐标、技术规范等信息接入到新建的智慧监测评估平台；其次，实现各级空间规划项目的一站式审批，并对审批结果和程序进行监测评估，提高空间规划项目行政审批的效率；第三，充分利用各个层面的空间规划数据，对当前的“城市病”、城乡问题进行诊断及动态评估。通过对人口、经济、土地和环境的数据整合，构建多规协同的空间规划监测信息平台，提高决策的准确度与协同性；第四，建立起全国层面的空间开发绩效评估体系，为更加客观地评价城市总规建立一个现实的平台，将人口、经济、设施、土地投放等因素通过模型算法建构出全方位的评估体系，引导城市功能的拓展和资源环境的相对关系评估，实现动态维护“一张图”的跟踪服务模式。将现状、规划决策和若干评估融合在一起，形成一整套自动化的解决方案。实现空间规划纳入“一张蓝图”，打破信息壁垒，解决规划冲突，提高行政工作效率。

2.5  制定配套法律治理体系

2.5.1 加快制定《空间规划法》及相关法规规章

构建国家空间规划体系，需要制定、修改甚至废止相关的空间规划法律法规，赋予各层级空间规划相应的法定规划地位。西方国家在其空间规划体系构建过程中无不重视立法、修法工作。因此，我国应加快研究并制定《空间规划法》及相关的法规规章，修改或部分废止《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》《森林法》等相关法律法规，逐步完善地方行政法规、部门规章及相关审批、监督法规，保障空间规划法规的有效执行。《空间规划法》须紧密结合国家自然资源改革的方案，重点突出土地用途管制和自然资源保护方面的内容，尤其是对人居条件，野生动、植物等资源保护方面，《空间规划法》要制定相关的、可持续发展的规划规章来实现对其的保护。

2.5.2 赋予各层级空间规划相应的法定规划地位

首先，各层级政府应设立专业的空间规划理事会，由其实际负责各级相应的空间规划，并对各自负责区域的空间规划提出实质性的修改意见。同时，各空间规划理事会还需定期制定各自区域的空间规划战略和局部发展规划；其次，积极提倡社会公众参与空间规划的立法过程，尤其对于一些大型空间规划项目，鼓励公众对空间规划的修改及提案提出评论或修改意见，并给予一定的评论时间；第三，推动、完善相关法律法规。要结合试点工作推进，对导致各类空间规划矛盾冲突的规划期限、基础数据、坐标体系、用地分类标准、空间管控分区和手段、编制审批制度等方面的法律法规、部门规章、技术规范等进行系统梳理，提出修订及完善建议。在试点地区暂停执行或调整完善的相关法律、行政法规，统一提请全国人大常委会或国务院批准后实施。探索空间规划立法，在省级空间规划和市县“多规合一”试点的基础上，对空间规划立法问题进行研究；最后，明确国家空间规划的法律体系和法律地位。立法的主要目的是理顺国土空间规划与主体功能区划、全国城镇体系规划、国土规划、区域规划、城市规划和各行业规划之间的法律关系，应以此法作为城乡规划的基本法，配合土地、建筑等相关法律，形成我国空间规划完整的法律体系。

3  结束语

空间规划体系的构建对于实现国家治理现代化的目标具有积极的意义，已被国家高度重视。这一举措是国家深化自然资源改革的具体体现，也是空间规划领域搭建“善治型”治理平台的重要内容。在国家空间规划改革的背景下，构建提升国家治理现代化的空间规划体系须遵循“目标—战略—空间用途管制—自然资源保护—制度完善”的逻辑思路，整合当前交叉重复的空间规划内容，协调各层级空间规划部门共同推进。基于此，笔者提出为提升国家治理现代化的水平，我国的空间规划需着眼于构建一套统筹全国、相互衔接、分级管理的空间规划体系。在此基础上，结合当前空间规划领域的改革方案，进一步提出我国空间规划体系的构建应从明晰多规协同事权范畴、加快构建垂直型的空间规划体系、完善自然资源保护机制、搭建空间规划全覆盖的信息平台、制定配套法律和治理体系等方面着手。着力构建一套多规协同事权明晰、中央与地方“协商共治”、自然资源绩效评价体制健全、数据智慧共享、法律体系完备的空间规划体系。

作者信息

张艳芳 中国社会科学院城市发展与环境研究所博士后

刘治彦  中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员

*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2018年第5期。

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