行业交流 | 陈舒：城市更新，破解城市“成长的烦恼”

截至2020年末，我国常住人口城镇化率超过60%，城市发展进入由“量”到“质”的转型阶段。城市更新作为推动城市高质量发展的重要力量之一，今年首次写入政府工作报告。

近年来，上海、北京、广东广州等城市纷纷开展城市更新行动，系统解决发展中的问题，促进资本、土地等要素优化配置。

当城市“老了”“病了”，如何重焕生机与活力？城市更新，不失为一剂良方。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，实施城市更新行动。今年全国两会，城市更新首次被写入政府工作报告。截至2020年末，我国常住人口城镇化率超过60%。根据城市发展规律，我国已经进入城市更新的重要时期，即由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。

中国城市科学研究会城市更新专业委员会专家指出，随着我国城市发展进入由“量”到“质”的转型阶段，在优化城市空间结构、提高人居环境品质、促进产业转型升级、注重城市内涵发展的目标诉求下，城市更新将更受各级政府重视和社会关注。未来，城市更新体系将更加健全，模式会更加多样，更加注重经济社会环境的协调发展，成为推动城市高质量发展的主导力量之一。

城市更新百花齐放

上个周末，来自福建省福州市的游客陈宗英走进北京雍和宫一带的胡同。青砖灰瓦的街巷绿意葱茏，石雕影壁，彩画门楼，让陈宗英忍不住赞叹：“这里既有原汁原味的古都风韵，也有市井人家的烟火气。漫步其中，仿佛回到了北平的旧时光。”

北京雍和宫大街实施恢复性修建后呈现“慢街素院”的古都风貌。陈舒 摄

北京雍和宫大街一角。陈舒 摄

而在江苏省苏州市姑苏区，有着20多年历史，承载着不少“老苏州人”记忆的永林新村新苏菜市场，在经历了一场“微创手术”后悄然变成了环境整洁、品种齐全的生活超市。附近居民“试用”3个月后十分满意。

这些历史风貌、便民设施是各地因地制宜探索城市更新路径，努力打造人民满意城市的缩影。

专家指出，近年来，我国城市更新势头迅猛、百花齐放。更新方式逐渐从“拆改留”转向“留改拆”，从“点状建筑更新”到“片区整体更新”转变，从“大拆大建”到“精细化微改造”转变。

《中国自然资源报》记者调研了解到，现阶段我国城市更新主要有“政府主导、市场运作、社区参与”“政府引导、市场主体、社区参与”以及“政府、市场、社区多元协商治理”三种模式。

以政府主导的模式中，从政策制定、规划编制到后续配套建设、项目开发等，政府均承担了主要角色。以市场为主体的模式，核心是政府通过制定相应引导性政策，将部分权利和利益让渡给市场，利用市场的开发运营能力和资金来推动项目实施。多元协商治理模式中，公共参与的加强，让城市更新更加关注公共利益和居民利益。

近年来，各地因“案”施策开展了多元化的探索，让有限的资源进一步优化配置，实现了城市“二次生长”。

北京五道营胡同经微改造后成为北京网红打卡点。陈舒 摄

北京市持续推动千年古都的保护与更新，在“控增量、促减量、优存量”的发展理念中，以“有机更新、整体保护”代替“老城拆改”，让胡同居民享受现代生活。

四川省成都市立足“公园城市”定位，以生态为引领，将公园城市概念融入城市更新中，今年50个老旧片区的有机更新已提上日程。

广东省广州市经过十余年探索，城市更新已经从单纯物理空间拆建，发展到空间改造与产业升级、完善社会治理、提高土地利用水平相结合，实现从推动“城市增长”向“城市成长”的跨越式转变。截至目前，广东省广州市共盘活存量用地约67平方公里，新增公共服务设施4.75万个、绿化面积871万平方米，成为不断释放发展潜力，推动老城新生的典范。

“新陈代谢”挑战重重

正如硬币有正反两面，“更新”在为城市注入发展活力的同时，必然迎来不少挑战。

其中的一个重要挑战是，没有一种通用的模式可以复制。

“城市更新定制化特点明显，其复杂性要求必须因地制宜、因案施策。”北京建工集团有限责任公司投资管理部副部长宋鹏表示，城市更新要针对每个更新片区和社区的空间特点、人文特点，打通政策路径、解决资金问题，以需求为出发不断创新实践。

西安建筑科技大学教授张沛认为，现阶段由于社会主体参与不充分等原因，一些以空间物质环境改造技术为基础的更新方式，演变成为以房地产为驱动的“空间增值”过程，损害了城市社会的可持续性。

“实际上，在城市更新过程中，物质空间环境的更新是短暂的，而由物质空间变化引发的社会关系、社会空间方面的变化却是长期、深远的。”张沛介绍，纵观西方发达国家城市更新发展历程，每一阶段以物质空间改善为导向的城市更新运动，都会对更新地区甚至城市整体产生深远的社会影响。

“成功的城市更新应综合考虑经济社会环境目标，集聚各方智慧和力量，平衡各方利益和诉求，实现共同缔造。”东南大学教授杨俊宴告诉记者。

在江苏省城市更新宜居街区试点项目——南京阅江楼宜居街区规划中，东南大学团队针对街区特征，成立了“社区建设”联盟，充分调动街道、社区等社会资源，形成自我服务、共同协商解决问题的工作模式。同时，运用智能交互技术让居民全过程参与设计，取得了很好的效果。该项目获得了国际规划最高奖：国际城市与区域规划师学会（ISOCARP）2020年度“规划卓越大奖”。

建成人与人、人与自然和谐共处的美丽家园，是城市更新目标所向。然而，实现这一目标，并非越快越好。

中国城市科学研究会城市更新专委会秘书长、广东工业大学教授谢涤湘指出，城市更新是一个长期的新陈代谢过程，需要进行综合研究和长远规划，切不可急功近利。片面强调数量与速度，或是片面强调规模与现代化，都会给城市带来损失。要重视更新的质量和人文关怀，根据更新区域的特点，制定适当的目标、采取适宜的技术，用“绣花”功夫提升城市品质。

此外，现阶段城市更新的路径需要从纯粹的商业化开发思维转变为社会化运营思维。这就要求政府、企业等以高度的社会责任感参与其中，不能为一时之利让城市更新回到过去争夺土地红利的旧模式上去，要充分认识到城市更新的长期性和复杂性，耐下心来真正为城市的第二次发展带来活力。

探寻高质量更新路径

眼下，各地城市更新全面提速。如何全面落实“人民城市”理念，实现高质量更新？专家指出要重点关注以下几个方面：

一是要强调更新过程和实效。针对过往城市更新暴露出的诸多问题，未来应适当放缓推进步伐，从最迫切的需要入手，因时、因地制定更新方案，细分改造类型，在更新过程中要增加社区参与的深度和广度。

二是植入生态规划方法，推动生态城市建设。在城市更新过程中，建筑、绿地、功能等要素将在空间上进行重组和变化，而与此相对应的是生态因素的增减和破坏，这些既是城市更新的实质内容，也是城市生态环境变化的过程。因此，有必要在城市更新中加入生态学的规划方法与技术，借此推动生态城市、海绵城市建设。

三是应避免过度市场化，要坚持公共利益优先原则。无论是历史文化地区、老旧小区更新，还是旧城设施更新、环境整治，在相当程度上都具有公共产品的属性，过度强调市场机制参与容易偏离公共目标。

此外，还应兼顾城市社会、经济、环境、文化等多方效益，走整体综合更新之路。探索建立系统性的政策框架，形成长效管理机制。

“相对过去棚改粗放式发展，当下的城市更新已步入精细化运营时代，最大的进步之一就是规划先行。”宋鹏认为，城市功能更新遵循顶层设计先行，在一级土地整理启动期就通过规划综合实施方案，将发展需求融入二级开发甚至后期运营中，大大提高了土地利用效率。

未来，精准化的城市更新要求站在整个城市发展的高度上制定和编制规划实施方案，不仅要解决城市片区现阶段发展瓶颈，还要实现与当地资源优势和区域人民生活需求高度耦合。

杨俊宴认为，数字时代塑造高质量发展新空间应强调“数字技术支撑，数据洞察城市”。在规划中由“指标规划”转变为“精细设计”，并通过制定“正负面清单”，采用目标引导与底线管控双向并举方式开展城市更新工作。

在碳达峰、碳中和目标下，建设一个低碳、绿色的家园愿景，赋予了城市更新更多可能。

对此，中国城市科学研究会城市更新专业委员会的专家建议，一方面要把低碳、绿色的理念植入到城市更新中，通过科学的城市更新规划和绿色低碳实践，最大程度上节约能源，推进绿色低碳产业发展。同时，要形成一套以碳中和为目标的价值判断体系，提高城市更新参与者对碳排放指标的重视。

另一方面要加强对居民生活方式的引导，鼓励绿色出行、垃圾分类、节能生活，打造社区低碳生活氛围，让人们主动降碳环保。

｜内容来源网站：学习强国

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