社区发展治理导向下的社区分类研究——以成都市为例

摘要

本文基于对理论研究、国际共识、政策标准和具体实践的分析研究，从社区发展和社区治理两个角度确定社区发展治理的特征标签，针对社区标签，在 Gis平台中利用 POI、“三调”等数据，对社区发展治理特征进行分析，总结出八个方面的特征，再采用 Matlab 软件进行编程，实现 K-means 数据聚类，最终推导出基于成都市社区发展治理特征的社区类别，进而实现对成都市全域社区的精准化分类施策。

党的十九大报告明确指出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，同时，对作为基本管理单元的社区明确提出，要推动城乡社区治理体系和治理能力现代化，以落实国家大政方针，建设和谐宜居家园，实现基层和谐稳定。

成都市为推动超大城市治理能力现代化和治理体系下沉，进行了一系列社区发展治理的创新性探索，首次将社区发展和社区治理有机结合，明确社区发展治理是指涉及社区的多类主体通过协调合作，有效供给社区公共物品，促进社区精神凝结，满足社区需求并优化社区秩序的过程与机制。

成都市社区发展治理工作经过近年的探索，在社区治理体制、提能增质、服务供给和共建共治等方面均已取得不俗的成绩。但是成都市社区数量庞大，社区发展治理取得显著成效的社区占比较小，同时人口总量大，增长速度快，人群类型复杂多元，还需通过精细化治理提升全域社区治理水平。

本文将基于成都市社区发展治理工作的特征，创新探索成都市社区分类，指导不同类型社区差异化发展与治理。

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社区分类的意义与目的

1.1  推动社区精细治理与精准发展

随着城市规模的扩张和人口流动的加快，社区人口的构成越发复杂，服务需求愈加多元，社区差异不断加大，发展治理面临新的挑战。社区分类有助于把握每类社区在社区服务、社区文化、社区产业、社区环境、社区治理主体等方面的特征，实现精细治理、精准发展，助推城市治理体系和治理能力现代化。

1.2  彰显社区特色，实现共建、共治、共享

社区分类有助于有效把握社区特征，根据社区多元的发展需求，针对性、特色化、高品质地营造社区服务、社区文化、社区生态、社区空间等，形成并强化社区特色，避免千篇一律。同时，社区分类将有助于找准不同类型社区发展治理工作的重点和方向，明确参与社区发展治理的核心主体类型和作用，推动多元主体共建、共治、共享。

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社区分类的方法和思路

2.1  社区分类的主要方法

社区分类有多种角度和方法，传统的社区分类一般以社区的外在物质表现形态与居民的身份为依据，主要有四种社区分类方法：按主导功能分类、按人口特征分类、按邻里关系分类、按居住环境和形态分类。

按社区主导功能进行分类，可以较好地表现出社区的特征和社区居民的共性，但对深层次的社区发展和邻里关系的关注不够。邹晓燕基于主导功能，将济南市的社区划分为文教型社区、商业型社区、生活居住型社区、工业型社区、其他型社区五类。

按社区人口特征进行分类，可以较好地反映社区中人的特征，但社区分类界限不够明确，涵盖面相对较窄，且对社区中人员身份的划分易造成不必要的社会问题和阶层分化。熊常君基于人口特征，将我国社区分为原住民社区、混态社区和移民社区三类。

按社区邻里关系进行分类，可以较好地反映社区居民的邻里关系，但往往忽略了对以产业发展为主的社区和其他人员流动较大社区的研究。美国社会学家沃伦夫妇（Rachelle Warren & Donald Warren）基于邻里关系，将社区划分为整合型社区、教区型社区、散漫型社区、躁动型社区、暂时型社区与紊乱型社区六类。

按社区居民居住环境和形态进行分类，可以较为精准地把握社区中的物质空间和居民发展的特征与存在的问题，对社区精细化分类治理有着重要的作用，但存在社区边界难以确定等问题。原珂基于居住环境和形态，将我国城市社区划分为传统街坊式社区、单一单位式社区、综合混合式社区、过渡演替式社区和现代商品房式社区五类。

总的来说，以社区某方面的主导特征来对其进行分类，结果差异性较大。运用基于社区发展治理的社区分类方法，可以综合、全面地考虑社区发展和社区治理的特征，形成具有复合性、针对性且能进一步指导社区发展治理工作的社区分类结果。

2.2  成都市社区发展治理的基本思路

关于社区发展和社区治理的基本思路均已形成典型的学者研究和地方实践。在社区发展层面，根据游艳玲、黎熙元、徐永祥等学者的相关研究，社区发展是一种不断接近目标的过程，这种过程是通过选取有效的方法，制定可行的方案，推动社区成员的不断改造从而让社区变得越来越美好。

根据王巍、赵小平、张永理等学者的相关研究，社区治理就是国家和社会组织对社区公共事务的管理活动。其中，中国台湾的社区营造活动、上海的缤纷社区计划、浙江的未来社区计划都较为典型，是融合了社区发展和社区治理特征的社区提升过程。

成都在探索超大城市有效治理过程中创新地提出社区发展治理的概念，将其定义为：以人为核心，基于各类人群的需求提出社区发展的目标，以此吸引多元力量参与社区治理，通过人的聚集带动更多资源来推动目标实现，进而实现社区的共建、共治、共享。

2.3  基于社区发展治理的社区分类思路

基于成都市社区发展和社区治理的工作特征，从文献研究、国际标准、相关政策、具体实践等方面着手，归纳总结社区发展层面和社区治理层面的特征标签。标签作为社区类别的重要表征，是社区特征的集中呈现，也是社区分类的关键要素，结合各类标签针对性地选取相关数据，形成社区发展需求评价和社区治理主体作用评价。最后根据评价结果进行聚类分析，得出成都市社区分类结果，针对性地提出差异化的社区发展治理指引（图 1）。

图1 成都市社区发展治理指引技术路线图

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社区发展治理标签研究

社区发展治理是以社区发展为导向，以社区治理为手段，与社区日常工作紧密联系。因此，社区发展治理的标签研究将从社区发展和社区治理两个维度展开。

3.1  社区发展标签研究

从 18 世纪末德国的救济制度和 19 世纪末英国的邻舍互助组织发展开始，国内外学者持续关注和研究社区发展的重点。联合国从 20 世纪 50 年代开始也持续关注和推动发展中国家和地区的社区发展。

梳理国家层面—四川省层面—成都市层面关于社区发展的政策文件，发现理论研究、国际共识和政策标准均关注社区人文社会环境和物质空间环境优化提升两大方面，人文社会环境包括提升社区服务、社区文化、社区安全、社区产业、社区信息化等方面；物质空间环境包括提升社区设施、社区环境、社区建筑、社区交通等方面。

梳理总结英国、新加坡、日本等国家，以及中国上海、浙江、台湾等地区的实践经验，可以发现，不同城市社区发展的侧重点虽有不同，如新加坡市提出构建“开放包容的绿色社区”，持续改善社区的生态环境，高品质、多维度地推进社区绿化；中国台湾提出健康社区“六星计划”，从环保生态、社服医疗、社区治安、人文教育、环境景观和产业发展六个方面提出社区发展目标；浙江省提出未来社区“九大场景”，明确未来邻里场景、教育场景、健康场景、创业场景、建筑场景、交通场景、低碳场景、服务场景和治理场景的营造目标。但是各地实践过程中均关注社区生态、社区服务、社区文化、社区空间、社区产业、社区安全等方面的可持续发展。

根据理论研究、国际共识、相关政策和各地实践可知，社区发展涉及社区全要素，不同类型的社区发展重点虽有所不同，但都以人为核心，聚焦社区服务、社区文化、社区环境、社区空间和社区产业五大方面。

其中，社区服务包括基本公共服务和其他公共服务两项细分标签；社区文化包括文化特色和文化精神两项细分标签；社区环境包括生态环境和市容环境两项细分标签；社区空间包括居住空间、通行空间和休憩空间三项细分标签；社区产业包括产业动力和营商环境两项细分标签；各有其特征。

3.2 社区治理标签研究

社区治理的关键是凝聚社区相关的多元主体，实现社区的共建、共治、共享，而如何凝聚治理主体，则与社区的社会空间结构特征息息相关。根据许学强、汪毅、顾朝林、李志刚等人对广州、南京、北京、上海的社会空间结构的相关研究，社会空间结构通常包括邻里、社区和社会区三个层次，社区由无数个邻里构成，社会由无数个社区构成。

社会空间结构受社会经济地位、家庭结构因素、行政管理单位和经济产业特征等因素的影响。聚焦社区层面，社区空间结构特征有效地影响着治理主体的特征，进而成为影响社区治理成效的关键。

自 20 世纪 90 年代以来，社区治理理论随着社区治理实践的开展而逐步完善，产生了与社区空间结构特征息息相关的三大典型社区治理模式，包括社区自治模式、政府主导模式和合作治理模式。

我国社区治理将以合作共治模式为主，但因合作共治主体的不同，同时各主体参与治理的能力和意愿不同，社区治理模式呈现出较大的差异。同时，为了推动多元主体参与社区治理，各地相继出台了一系列关于不同主体在社区治理过程中的基本权责和核心职能的文件，逐步明确街道乡镇党委、基层党组织、社工、社会组织、社会企业、社区规划师、物业企业、经济组织等在社区治理中的核心权责与职能。

在合作共治的模式下，不同城市开展了特色化的多元主体共治实践，较为典型的有：杭州拱墅区提出居委会、业委会和物业三方协同治理；上海浦东新区在“缤纷社区” 计划中提出，在社区更新项目实施过程中，上层为政府部门，中层为社区代表，下层为居民、居委会、专业人士、社会组织、企业；北京朝阳区提出政府、居委会、居民、业委会和物业公司五方共治模式；成都市武侯区提出充分发挥社区居委会、专业社工和社会组织在社区治理中的作用。

根据社会空间结构及社区治理理论研究、相关的政策标准和各地实践可知，社区治理标签特征主要体现在共治主体的多元性和差异性方面。当前，参与社区共治的主体可分为四类（表 1），包括以行政管理为主要职能的治理主体、以产业发展为主要职能的治理主体、以提供社区服务为主要职能的治理主体，以及在社区内生活的社区居民。

表1 社区治理主体特征汇总表

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社区分类研究过程

4.1  研究范围与数据处理

研究范围为成都市全域，以成都市社区一级的行政区划为分析底图，包含 4 357 个城乡社区。结合表征社区发展需求和社区治理主体作用的标签确定基础数据，考虑到数据的可获得性和可操作性，主要采用的数据源包括成都市全市 POI 数据、“三调”数据、手机信令数据、社区基本情况平台数据以及其他专类数据。

4.2  模型构建与基础分析

4.2.1 社区发展特征评价

社区发展方面，对服务完善需求的标签分为基本公共服务和其他公共服务两项，分别以全市 POI 数据中的基本公共服务设施和其他公共服务设施在社区中的数量及类型进行表征，数量越多、类型越丰富，对社区服务完善的需求就越低。

对文化展示需求的标签主要有文化特色和文化精神两项，主要是以成都市紫线规划数据库数据与全市 POI 数据中与现代文化相关的设施数量进行表征，社区中历史文化点位越多、等级越高，社区文化资源越丰富，对文化展示的需求也越高。

对环境优化需求的标签主要有生态环境和市容环境两项，采用成都市 “三调”数据中公园绿地的覆盖率进行表征，公园绿地覆盖率越高，社区环境越好，对环境优化的需求就越低。

对空间更新需求的标签包括居住空间、通行空间和休憩空间三项，主要是以建筑年代来表征，其中城市区域主要采用历年卫星遥感数据进行判断，年代越久、更新需求越高；农村区域采用成都市“三调”数据识别散居自然村落，其更新需求相对较高。

对产业发展需求的标签包括产业动力和营商环境两项，以企业数量作为表征，企业数量越多，对社区产业发展需求就越低。将基础数据处理后，在 Arcgis 平台中进行空间链接与可视化处理，初步判别社区发展方面呈现的特征（图 2）。

图2 社区发展标签数据化

4.2.2 社区治理特征评价

社区治理方面，以行政管理为核心职能的治理主体的作用，主要是采用社区中党委数量、党支部数量、网格数等进行评价，数量越多，作用越大。

以产业发展为核心职能的治理主体作用的评价，主要是以企业在社区治理过程中参与的程度和发挥的作用为重要指标，具体以全市社区基本情况数据平台中集体经济组织和社区机构、社区组织的数量来综合确定，数量越多，其治理主体作用越大。

以社区服务为核心职能的治理主体的作用评价，主要是以社区基本情况数据平台中物业、志愿者、社会组织数量和开展工作的情况来表征，数量越多、情况越好，作用也就越大。

社区居民参与社区治理的意愿主要是采用手机信令数据中社区年龄数据进行表征，其中，60 岁以上最高，18~22 岁次之，同时，以参与社区活动的居民数占社区总人数的比例作为辅助指标，以判断社区居民参与社区治理的意愿和能力。同理，在此基础上进行空间链接与可视化处理，初步判别社区治理方面呈现的特征（图 3）。

图3 社区治理标签数据化

4.3  特征聚类分析

社区发展和社区治理两个方面共八个表征数据，将形成 4 357×8 的矩阵，采用 Matlab 软件进行编程，实现K-means 数据聚类。运用 K-means 数据进行反复迭代和更新聚类中心的操作，直至实现社区发展治理特征收敛的效果，并利用 Arcgis 平台进行空间链接与可视化处理，形成基于社区发展治理的聚类分析图（图 4）。

图4 K-means 数据聚类过程示意图

本次研究采用二分法、五分法、六分法和十分法进行比较，其中，二分法主要呈现出城乡差距；五分法可表现社区发展治理的特征与区别，但差异不够明显，尤其是农村区域的差异较小，无法进一步细分；六分法较好地体现了社区发展与社区治理各方面的特征差异，空间分布呈现出圈层式规律，整体符合常规认识；十分法中，社区发展治理各维度分布较为离散，类间差距过小，难以区分。综上所述，采用六分法可以较好地对成都市全域社区进行分类识别（图 5）。

图5 社区发展治理特征聚类图

4.4  社区分类的人工校核与结论

在 Arcgis 平台中将六类社区八个方面的特征进行统计，并逐一解译，可判断该类社区在八个方面的发展需求高低和治理能力强弱，进而识别该类社区的整体特征，根据其特征分别命名为老旧社区、新兴社区、产业社区、农村新型社区、资源型村落、自然村落（图 6、表 2）。

图6 六类社区空间分布图

表2 六类社区特征识别与分类

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各类社区特征与发展治理模式

5.1  老旧社区

该类社区主要位于主城区二环以内及各区（市）县老城区，社区内以老旧建筑为主，居住功能和现代服务功能复合。社区主要存在居民构成复杂、人口老龄化、设施老旧、公共空间缺乏且环境品质不高等问题。

社区以打造邻里互助、舒畅宜居场景为目标，主要采用三社联动和三方共治模式，同时辅以居民互助和社企合作的治理模式，重点推进公共服务的品质化提升，针对不同人群的诉求进一步提供精准化的服务，新增小游园、微绿地等空间，推动社区闲置及低效空间的功能化改造，引导院落空间的设施化、景观化改造。

5.2  新兴社区

该类社区主要位于中心城内、绕城高速公路以外的各区新建城区，社区内以商品房小区为主。由于建成年代较近，社区内部分区域的配套设施建设滞后，不能满足居民的需求，同时人员组成复杂，邻里关系淡薄，居民的社区归属感弱。

社区以打造时尚活力、精准服务场景为目标，采用社企合作治理和三方共治的社区治理模式，重点满足多元人群的消费诉求，促进教育、医疗等公共服务的合理配置，提升社区公共空间品质，营造社区文化和温馨氛围，重塑邻里关系。

5.3  产业社区

该类社区主要位于中心城区和各区（市）县产业功能相对集中的区域，具有一定的产业基础，以传统工业园区为主。社区的产业集聚程度还需进一步提升，同时还存在人员流动快、公共服务设施配套不完善的问题，尤其是缺乏针对生产职能的产业服务空间和双创空间。

社区以打造 “开放包容、产城融合”的场景为目标，采用社企合作和三社联动的治理模式，重点完善人才公寓等保障性住房，丰富消费业态，提升产业空间及居住空间的人性化营造，提升社区公共活动空间的丰富性和品质。

5.4  农村新型社区

该类社区主要位于农村已实现集中聚居的区域，社区内居住环境较好，有一定的产业基础。在农村新型社区，虽然通过土地整理让村民住进了更好的房子，但仍面临农民思想转变难、习惯变化难、行为参与难的问题，同时，社区内公共服务设施还存在一定缺口。

社区以打造“全民友好、产业兴旺”的场景为目标，主要采用社区与集体经济组织联动以及社区与社会企业合作的社区治理模式，同时辅以居民互助的社区治理模式，重点完善公共服务和市政设施，提升设施品质，增补特色型服务设施，同时持续发展壮大农村集体经济。

5.5  资源型村落

该类社区主要分布在龙门山、龙泉山、部分坝区、东部丘区等具有一定生态资源、农业资源或旅游资源的区域。社区“农业 +”产业发展较好，但社区整体空间品质存在较大的提升空间，公共服务设施有待进一步完善。

社区以打造“青山绿水、美田弥望”场景为目标，主要采用社区与集体经济组织联动和社会企业合作的模式，同时辅以居民互助的社区治理模式，重点增配“农业 +”产业发展所需的特色设施，打造特色文化景观和文化符号，推动农村聚居点和新型林盘建设。

5.6  自然村落

该类社区主要分布在龙泉山区域、东部丘区，村落较为老旧。由于村民居住较为分散，水、电、气等公共服务配套成本太高，污水排水管网的改造难度大，部分区域居民居住的环境品质差，同时，由于年轻人进城务工，农村社区出现大量“空心村”等现象。

社区发展治理将以打造“邻里守望、蜀风雅韵”的场景为目标，以社集联动为主，同时辅以居民互助的社区治理模式，重点增加针对空巢老人、留守儿童的服务，推动传统聚居空间的维护更新，塑造蜀风雅韵、茂林修竹的林盘院落场景，延续由宗族关系和地缘关系维持的熟人社区文化特质。

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结语

社区分类要着眼于客观实际，服从于社区发展治理的基本规律，围绕人的需求进行分类研究，要对社区发展治理的特征进行预判，尤其是要研究社区中人的特征。此外，由于数据具有片面性和过高的相关性，要避免唯数据论与分类方法的单一复制，以免造成“南橘北枳”。

最后，研究发现，借助 Arcgis 空间分析功能，在完善的数据支撑条件下，未来社区分类工作可采用量化的数据分析方法，较好地实现对社区特征的把握，精准化、科学化地实现社区分类研究。

社区分类是辅助社区发展治理精准施策的重要手段，通过对社区发展和社区治理中重点问题的分析，并将之作为社区分类的基础，可以提高社区发展治理的导向性，便于针对性地提出每一类社区的发展治理举措，实现社区分类与社区发展治理的无缝衔接，从而保障针对性治理方法的落地实施。

作者

王光伟  成都市规划设计研究院副主任规划师

王洁   成都市规划设计研究院主创规划师

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