独家解读 | 规划转型和探索过程中的一些新变化
The following article is from 城乡规划杂志社 Author 谢盈盈
2023 NO.2
本文为《城乡规划》2023年
期刊以飨读者的第 4 篇论文
摘要
“
作 者
谢盈盈 中国城市规划协会秘书长
01
项目情况分析
1.1 各地区城市发展的现状和所处阶段的差异性较大
申报项目数量较多的地区依次是广东省（154项）、湖北省（109项）、江苏省（99项）、北京市（72项）、山东省和河南省（各71项）。
从入围项目的申报地区分布来看（图1），可分为四个梯队：
图 1 各地申报项目及入围情况
Fig.1 Projects submitted and shortlisted from various regions
资料来源：笔者自绘
处于第一梯队的是中国城市规划设计研究院（简称“中规院”），以及北京市和新疆维吾尔自治区。其中，中国城市规划设计研究院和北京市推荐的项目入围比例高达75%，远超其他地区。这些入围的项目类型主要为研究类、详细规划、历史文化保护、交通规划、城市更新、市政工程和其他专项规划。其中，以北京市申报的详细规划项目入围较多，这源于在落实《北京城市总体规划（2016年—2035 年）》的过程中在详细规划层面开展了大量的工作。未入围项目主要是总体层面的专项研究和城市设计项目。
项目入围率达40%~50%的九个地区属于第二梯队，主要集中在国家近期有重大战略部署的地区，如粤港澳大湾区、长三角一体化地区、长江经济带地区等，以及城市发展有特色且具备较好经济基础的城市群地区。这些地区的项目普遍围绕战略引领、目标导向展开，并结合地方发展实际需求，形成多类创新项目；再通过规划的实践应用，形成一系列解决实际问题的新技术工具；最终实现围绕当地经济社会发展的难点、痛点，探索新发展阶段探索问题导向的方法和路径。
处于第三梯队的是有重点发展方向和布局，或已有城市建设重点任务且在某些方向、领域积累了长期工作经验的地区。这些地区的项目专业类型分布较为均衡，其中不乏城市基础设施类工程项目，该梯队中较为发达的地区如广东省、江苏省的城市交通规划类项目明显增加；但因同期在编制国土空间规划，总体规划层面的项目略显不足，且偏向政策导向，同时缺少科学研究支撑。但是，通过分析可以发现，这些地区在稳扎稳打地推进城市规划和建设工作，传统业务在适应新阶段的城镇化发展要求下有所创新；从专项规划入手，聚焦人民生产、生活迫切需要的内容并保障实施，在很大程度上维持了当地经济社会发展的活力。
处于第四梯队的是广西壮族自治区、天津市和河北省三个地区。与其他地区相比，这些地区申报项目的入围率较低，占20%左右。河北省和天津市推荐的项目均以控制性详细规划（简称“控规”）和城市设计为主，研究深度尚显不足，探索的步伐略显保守；新业务领域的项目研究又不够充分，与其他地区相比稍显弱势。
综上，可反映出我国城市发展的地区性特点：第一，近几年，各地城镇化速度放缓，其他专项类规划数量较2019年度减少了46%，城镇化进入剧烈的调整期，行业面临巨大的挑战。第二，减少幅度较大的还有修建性详细规划（减少30%），由此可见，社会资本在城市建设层面的投入不够活跃，政府投入也相对不足。第三，城市更新类项目的数量较2019年度翻了一番。在土地财政转向绿色发展的过程中，城市发展动力涉及整个社会经济的发展方式和路径的转向，新需求存在剧烈“拉扯”，新增长点亟待培育。第四，历史文化保护规划、国土空间规划研究和控制性详细规划项目有明显的增长（增加25%~33%）。第五，地区间的差异和差距更加凸显。比如，欠发达地区还在“补”最基本的基础设施建设“短板”，发达地区已经整体性地向新基建内容转型提升。
1.2 机构改制还在深化，全国统一大市场基本形成但内部存在大量调整
由规划编制单位申报、同时获奖项目占比较高的三家单位分别是中规院、北京市城市规划设计研究院(简称“北京市院”)和北京清华同衡规划设计研究院有限公司(简称“清华同衡”)(图2)。其他申报项目入围情况较好的规划编制单位是广州市城市规划勘测设计研究院、成都市规划设计研究院、福州市规划设计研究院集团有限公司，以及广东省城乡规划设计研究院有限责任公司、湖北省规划设计研究总院有限责任公司。这些机构主要为改制完成且业务市场化转型较快的省院和市院。另外，天津市城市规划设计研究总院有限公司、厦门市城市规划设计研究院有限公司、重庆大学建筑规划设计研究总院有限公司、华蓝设计(集团)有限公司、郑州市规划勘测设计研究院、天津大学城市规划设计研究院有限公司等，虽然申报项目数量在全国遥遥领先，但入围项目数量并不理想;与之相反，深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司、深圳市规划国土发展研究中心、济南市规划设计研究院、南京市规划设计研究院有限责任公司、武汉市自然资源保护利用中心、重庆市规划设计研究院和安徽省城乡规划设计研究院有限公司等单位申报的项目数量均在12个以下，但项目质量较高，入围项目数量反而跻身前列。
图 2 全国申报数量前22家单位申报项目数量与入围项目数量对比
Fig.2 Comparison of the number of projects submitted and shortlisted by the top 22 units
注:各单位颜色对应申报项目数量排序与入围项目数量排序。红色指相较之下，排序发生较大变化的单位(不含上海市)。
资料来源：笔者自绘
总体来说，分析选取的前22家单位中，市院占据一半，其他各类型的单位分布尚属均衡。可以看到，当前规划编制工作的两大主力队伍均是无基地、无地域限制、且充分市场化并在全国开展业务的机构。这类机构主要是高校规划院、已改制的市院(公益二类)，以及以本地市场为基础向外拓展业务的市院和省院。
从影响力来说，中规院在全国牵头和参与的项目有78个，65个项目1涉及17个省(自治区)、直辖市;中规院(北京)公司的项目主要分布在5个省份，以北京市和海南省为主。清华同衡在全国范围内主持和参与的项目有60个，分布在13个省份(除北京本地项目外，没有直辖市项目)。以本地市院代表来讲，北京市院共推荐了本地项目44个。总体来说，在全国开展业务的规划编制单位以中规院、高校规划院为主，但也有少数省院和市院在逐步开拓外地市场(表1)。
表 1 全国申报数量前22家单位参与项目分布情况
Tab.1 Geographical distribution of projects submitted among the top 22 units
注:* 因上海市2021年度未推荐项目，此处上海地区编制单位为2019年度“优秀城市规划设计奖”数据。
资料来源：笔者自绘
以上只是2021年度推荐项目的情况，但已较明显地反映出业内相对主力的规划编制单位的情况。结合中国城市规划协会2019年度对会员单位的调研2情况可知，与民营院一样，央企、高校规划院、省院普遍已在各地广泛开展业务、拓宽市场。区别在于，随着市县(区)级规划编制单位改制转企的深入，2021年度申报项目数量较多的22家规划编制单位中一半是市院(含直辖市)，18%是省院。这些市院除了完成以本地市场为主的业务，都在逐渐向周边地区辐射拓展业务。而省院开拓市场的进程相比市院较缓，大多数省院仍以省内各层级市场细分业务为主。
另外，结合调研结果，位于东部发达地区的规划编制单位较多地跨越地域限制，到中西部地区承揽业务。其中，来自京津地区、长三角地区和珠三角地区的规划编制单位在全国的市场分布更广，在相对欠发达的西北、西南地区承揽业务的比例也更高。尽管如此，这些单位中的大多数仍然非常重视本地市场，如京津地区的规划编制单位，一方面在全国活跃度最高，另一方面约有半数参与调研的单位同时在京津冀地区承揽业务;而来自京津地区、长三角地区和珠三角地区的规划编制单位，一方面不放弃本地市场，另一方面努力向其余两地拓展市场，导致三地市场竞争激烈(图3)。
图 3 参与调研的部分单位在全国范围内市场分布情况
Fig.3 Market distribution of some participating units in the survey
资料来源:《2021年规划编制单位调研报告》
2017年至今，具有甲级资质的规划编制单位数量增长较快，总数增加了61%。其中，增长速度最快的是河南省，目前具有甲级资质的规划编制单位数量是五年前的5倍;其次是四川省和云南省，几乎是五年前的3倍;浙江省和重庆市也都增长了一倍多。数量不变的除边远地区外，东北三省也在其列，甚至有所减少(这与改制合并也有关)。这当中，由“乙级升甲级”的单位在新增总数中占36%，比例较高。这类编制单位除了部分从事传统城市规划业务的专业院，总体业务类型较为多样，有土地规划和评估、城市勘测、工程建设投资、数据服务等(图4)。
图 4 2017年和2022年全国甲级资质单位数量变化(2022年数据截至2022年11月24日)
Fig.4 Changes in the number of national class-A qualification units in 2017 and 2022 (data as of November 24, 2022)
资料来源: 笔者自绘
结合2021年度评优活动的情况，可以看到，随着机构改制的深入，规划编制单位面临整合、重组和调整，越来越多的相关行业编制单位“入场”，充实了规划的内涵，但也带来诸多挑战。全国范围的大市场还将面临一段时间的内部调整过程，同时竞争也将更加激烈。
1.3 城镇化速度放缓，规划转型还在继续
从2019年度到2021年度，两届参与评选的项目正好处在机构改革的关键阶段，经济增长持续放缓，产业结构优化升级，“保护主义”升温，疫情影响深远，国家经济社会结构正在经历结构性调整。2021年度评选项目中新增了国土空间规划研究、新基建、城市体检等类型，而且历史文化保护类项目也在增多。值得关注的是，城市设计、历史文化保护仍然保持了其专业竞争力，在各类专项规划中的占比较大。但在近两届评选项目中(2018—2020年底完成的项目)，与建设实施相关的项目总体有所缩减，这与近几年地方城市发展速度放缓相互印证(图5、图6)。
图 5 2021年度申报项目专业构成
Fig.5 Professional composition of projects submitted in the 2021 session
资料来源: 笔者自绘
图 6 2019年度(2018年12月31日前的项目)申报项目专业构成
Fig.6 Professional composition of projects submitted in the 2019 session (completed before December 31, 2018)
资料来源: 笔者自绘
此外，传统的区域规划、战略规划项目大幅减少，转向地方性要素研究。为符合地方发展需要而编制的实用性、实操性项目多有出现，非传统名称的规划项目频出，并成为总体规划层面项目的主要组成部分。其中，按照中央部署要求开展的城市体检、“一张图”平台建设、灾害应急规划等项目，对新领域、新问题进行了有益探索。这类项目一般横跨多个专业、纵联多层级政府机构和主体，形成的综合性成果已很难以单一的专业知识背景加以评价。这种趋势对于传统城市规划专业背景的技术人员来说，无疑是把“双刃剑”:一方面，城市规划专业的综合性学术背景架构特点，有利于规划扮演综合、统筹的角色，参与并促进多方协作，但受限于理论知识和方法论不足，进展缓慢甚至吃力;另一方面，传统城市规划技术知识体系和工作方法建立在多专业分工合作的基础上，但在工作组织方式和实践环节的体制机制建设方面的探索进展缓慢，而相关责任和压力却日益增大。
02
一些新现象
本次研究的基础是2021年度评优项目，反映的是2020年12月31日以前经法定程序审查批准的项目情况，且只包含经省级推荐、获得二等奖以上的项目，必然存在偏颇，但仍然可以从中看到一些普遍性的变化。
2.1 项目整体呈现出新、广、杂的特点，跨专业研究实际问题的能力有所提高
传统规划项目明显减少，大量非传统项目体现出规划工作的转型探索。
首先，过去40年，在以政府推动为主导、规模空前的人口城镇化和工业化的大发展时期，自上而下的城市规划体系支撑了这一时期的发展空间布局和发展模式等确立。从目前的项目基础看，上一轮规划在资源紧缺条件下，依然很好地保障了城市的可持续发展，平衡了发展与保护的关系，为现阶段城市的高质量发展，保留了喘息的空间和重要的战略资源。当前，大数据技术应用已经相对成熟，数字技术平台(如GIS、CIM、三维可视化、数字孪生和智能交通技术等)已经能够搭载海量数据，并在多个领域和主体间实现多维度数据的交互。这些技术不仅提供了分析方法和数字模型，还使得过去难以切入的非线性问题在城市总体甚至区域层面有了新的解决思路。
其次，在政府“放、管、服”背景下，大数据、云计算、区块链等较好地支持了政务服务的数字化和智能化，提高了行政工作效率和服务水平，优化了行政管理程序和公众参与方式，实现了全过程中城市规划技术的升级和精细化管理水平的提升。以《北京城市副中心高质量规建管体系框架与保障机制研究》为例，在政府“放、管、服”的政策要求下，项目将一系列行政改革与程序进行安排，为确保实施目标，增加了组团、细分单元的技术环节，使控制性详细规划贯穿整个精细化管理过程。此外，通过减少、合并编制和审批环节，以及引入算法替代工作程序，有效降低了行政审批成本;建立平台，协同多部门审批许可，可与实施计划及城市体检后评估等相适应，促进规划实施落地，提高规划质量。
最后，推进具备多专业整合能力的规划形成，切实解决因专业过于细分带来的割裂和脱离实际的问题。在空间维度、产权分割、体制机制等方面，拥有不同发展权的主体都在进行一体化的尝试和整合。例如，海陆空一体化管理、应对灾害的综合能力提高、线性空间时空维度的使用效率优化等，都是在打破空间、行政、权属关系的基础上，以更综合的经济、社会利益为目标，重新布局空间资源和改变运行方式的尝试。这些变化的背后涉及城市发展中的复杂非线性问题，需要多学科、跨部门、多利益相关方的共同合作和协调，而对多维度整合的能力也恰恰体现出城市规划专业的极大包容性。
2.2 专项规划纵深“战线”拉长，系统地服务实际需求
我国城镇化发展迅速，各个层级的规划几乎同步推进，甚至同步实施、反复调整。在城市规划体系的建设过程中，各个层级的规划往往需要充分衔接上位规划的法定性内容，但由于法定性程序和规范不完善，专项规划编制相互独立，实施主体分散，相互协调困难，编制与实施呈现出“两层皮”，实施效果不理想。然而，在数字化和智能化技术的支持下，城市这个复杂巨系统可以解构为子系统，开展工作的技术路径和技术工具逐渐清晰，存在系统性整合的可能。
2021年度项目中，专项规划占比达一半，如城市更新专项规划、5G智慧城市基础设施规划、以城市规划和城市运行后评估为城市体检项目的规划、土地整备和环境整治规划、产业空间规划、资源保护利用规划等。不可忽视的是，西部落后地区的城镇化与东部发达地区存在阶段性差距，但较为明显的是，各地城市规划的技术水平差距在持续缩小，甚至出现地方规划院在某些专业领域形成特色成果，从全国范围看依然很有代表性，如《柳州市山体景观保护规划》。
另外，以《无锡(江阴)港高质量发展战略研究》为例，可以看出，大数据技术在工业领域得到较好的应用。无锡(江阴)港是吞吐量达2.2亿吨、全国排名前20的港口。从港口、码头与城市的实际运行情况来看，其现状空间、与功能的割裂现状比预想的还要严峻。规划充分考虑海空陆一体化设计，将企业码头、公用码头的资源，以及岸线、流线、调度统筹考虑，通过政府组建多主体的领导小组，由国有资本和社会资本成立股份公司共同运营，极大地提高了港口的运行效率。又如广州北京路步行街保护提升规划，在传统城市规划设计的基础上扩大工作界面，设计的产业扶持政策包含业态内容，深度参与到规划、设计、招商、建设、推广等全链条技术服务环节，确保规划得到较好的落地，而实施后的北京路成为广州城市活力的新代表。
2.3 以人的发展为核心的规划工作呈现出充沛的活力
我国近年一直在推进政府职能转变，调整重应急、重事后、轻预防、轻过程的体制机制。为了弥补政策自上而下的失灵，稳定社会和市场，城市规划作为一项自上而下和自下而上双向的工作，充分地结合基层工作，发挥了社会基层的力量。在现有的法律框架下，从中央到地方，从城市到乡村，围绕人的需求展开工作，极大地弥补了政策自上而下的失灵，充分发挥了规划作为稳定器的作用。这说明，社区是城市治理体系和治理能力提升的“主战场”，也是人的幸福感来源的根基。围绕以人为中心统筹规划、建设、管理，将规划、建设、管理各个环节的工作与“人”的组织方式和行为活动充分结合，才是城市治理的重心所在。城市规划作为公共政策引导和调控资源、促进城市可持续发展的重要手段，其管理的有效性来源于贯穿上下的行政执行能力。城市规划只有以实际行动参与到人的基本社会活动中，才能推动各主体间达成共识，实现保障公共利益的目的。
以“江苏省省级宜居示范街区系列”中的昆山市中华园创建省级宜居示范街区规划1为例。该街区属于外来务工人员的“第一站”，流动务工人员多，且老龄化严重。街区通过建立议事会制度，以党建引领、自治议事、共治联盟等方式推动街区更新。引入的第三方市场主体和社区规划师发挥了重要的作用，通过有形的手，对可用于公共用途的收益进行统筹安排，这实际上也是政府参与社会治理的重要手段之一。
又如《深圳“山海连城计划”城市设计》，项目目标是将生态文明建设落到人民生活需求的实处，将生态产品供给连接民生福祉。基于此目标的城市设计充分体现了人文关怀，以城市设计结合生态资源保护策略，形成绿色空间治理的新模式。在深圳这个面积达2000k㎡，人口规模超过1800万的城市中，探索了超越生态控制线的全域生境高质量发展模式，将生态保护的限制转变为高效利用资源的发展机遇，保证生态资源公平共享;在整体性策略的基础上，探索横向到边、纵向到底的设计实施机制，打通山、海、城、文的蓝绿空间，解决城市的断点和痛点，融通生态与生活空间的关系。
2.4 围绕城市高质量发展，形成一系列有效的规划方法和实践成果
中共中央高度重视城市的高质量发展，其中很重要的一个方面就是城市体检。作为城市公共管理的一项重要工作，强化城市体检是推进城市管理现代化的重要手段，能够把群众反映强烈的突出问题作为工作重点，不断发现和解决城市问题。国家发展改革委、住房和城乡建设部、环境保护部、公安部、自然资源部等国家部委，以及若干城市，都开展了相关工作。遥感技术、大数据技术和人工智能分析和评估手段的运用，使得城市体检在城市信息平台CIM的基础上获取大量的数据，在城市经济社会发展、城市运行管理、城市环境保护、公共安全、城市交通等方面，针对超大、特大城市的用地情况，基础设施建设情况，人居环境质量等形成一些不同于以往预测或计划的海量数据，有力地支撑了城市的动态精细化管理要求。广州市的城市体检工作是其中的代表。经历了三年多的技术积累和工作方法总结，“一年一体检，五年一评估”的体检制度已经基本建立。在CIM不断完善的基础上，城市体检工作进一步与当地政府行政工作相融合，融入政府年度工作报告，并以各种行政管理方式指导城市发展，反馈管理政策评估，逐渐实现动态运行管理闭环。如深圳的城市体征智能评估2，就以人为单元建立数据交互反馈机制，通过从源头采集复合数据，实现对配套完善度、行业集中度、经营景气度建立算法，从而评估城市运行的状态。这种反馈机制可以反映利益相关者对空间的真实使用情况，依据复合数据，形成空间数据分析和决策的依据。
《中共中央国务院关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“加快构建符合现代城市规律的城市体系，促进城市高质量发展”。对于城市高质量发展，根本的技术思路是探索符合现代城市规律的城市体系，找到符合中国式现代化的城市发展规律。通过分析2021年度项目类型特点，可以看到，城市规划在整体性保护更新、线性边缘界面治理、空间节点整治改造开发等方面，围绕城市高质量发展，已经形成了一些行之有效的空间要素整合方法、公众参与模式和精细化管理技术手段。
以《北京崇雍大街地区更新规划与实施示范》为例，该项目范围是以贯穿北京天坛与地坛之间的轴线串联的若干街区，资源密集、历史价值较高，但商住功能混杂，还承担着交通动脉功能，是一个复合型地区。从街巷整治到街区更新，是城市规划和治理理念的根本性转变，是从片段式开发整治向系统性保护的理念转变。通过街区更新规划与控制性详细规划的衔接和反馈，在片区控规到地块控规之间补充了管控缺失的“功能性单元”环节，以指导工程实践的行动项目，打通从顶层设计到规划示范再到工程实施的全过程，可以说是在2019年度获奖项目《福田中心区空间改造项目》的基础上，从规划理念到公众参与再到技术标准都有所创新的代表性规划项目。
又如广东省和广州市的碧道建设规划，旨在以生态纽带整合生态、生活和生产空间的品质提升和功能优化。该规划弱化了城市建设中水利管理范围线和规划蓝线的管理职能，强化了对空间使用者的关注和使用权的内涵设计。这本身就是一种理念上的进步，通过对边界空间的多维度、全时空的优化和提升，建构基于以往绿道规划经验的流域性城市空间治理思路。
2.5 小结:建立在多元城市理论上的中国特色城市规划体系具备了一定的基础
我国的城市规划从工程辅助角色，发展到参与经济社会发展，推进城镇化进程，并在城镇化高质量发展阶段深入城市治理的各个层面，始终发挥着重要的作用。经过40年的城镇化加速期和一个阶段的转型调整，我国的城市规划积极应对城市发展中的多样性和差异性问题，以较强的综合性和专业性，尽力满足不同人群和利益相关主体的需求，形成一系列极具代表性的落地项目，在此过程中，还持续积累了大量可实操的工作体系和工作方法，从经济成本、社会成本、空间收益、运行效率等方面，为城市治理提供支持。
在规划传导衔接的过程中，城市规划编制单位越来越多地承担起规划全过程的专业化技术咨询工作和落地服务，延长并细化服务的环节和流程，配合行政管理部门对规划进行实施、监督和管理。这种全过程的纵、横向深化，推动城市规划专业向社会学、人类学、政治经济学、地理学、环境科学、生态学、信息科学等专业渗透发展;队伍建设上，表现为规划编制单位的综合性、多学科整合能力不断增强，专业化深度持续拓展;项目成果上，表现为以往的项目分类几乎已经很难适用于规划编制工作的实际进展阶段。城市规划的科学化发展，已经初步对建立多元城市理论的中国特色城市规划体系形成支撑。
03
对规划编制工作内容的一点讨论
1961年，简·雅各布斯(Jane Jacobs)撰写的《美国大城市的死与生》对蓝图式规划进行反思，促进了城市规划对理性范式的技术性思考。系统的理性赋予程序的正义，而渐进的过程给予城市规划更为多元的可能。参与式规划、协同规划、沟通规划等的出现，极大地转变了规划师在规划过程中所扮演的角色。
与许多国家相比，我国现代城市规划发展较晚。与大多数国家的城镇化进程不同，中国的城市规划发展在要素、方法和制度方面也有很大不同。正因为这些不同，必须清楚地认识到，单一指标的城镇化率并不能代表中国已经超越了城市发展的规律和城市规划的理论，反而意味着我们面临着在城市化进程中具有比其他很多国家更为复杂的经济社会环境和政体差异。在“扁平化”社会背景下，没有任何技术工具可以从根本上解决城市发展过程中的诸多问题。冗余的风险需要以更优化的工作体系和办法，在保证技术进步和系统性耦合的基础上，避免因“科学技术主义”带来的系统性风险。城市规划最根本的底座仍然是“人”的发展。
3.1 底线管控思维下重建中国城市可持续发展的模式与内涵
“一张图”在提高国土资源保护、统筹、开发、利用效率方面发挥着重要的作用。国土空间管控和资源管理的信息化和数字化，核心是对各类资源的管控。其总体层面的研究集中于确定基数、统筹空间管理权，以及划分权益、分配资源等。延伸到详细规划层面，则是通过管控单元层层传导，对空间各要素进行精细化管理。我国提出从“GDP”到“GEP”等的价值研究，探讨的其实也是资源问题。根本逻辑在于通过自然资源治理调整中央与地方的关系、内部和外部的关系，而不是单纯地处理人的发展问题。近年来，城市规划的“管控”作用得到进一步的加强，越来越精细的管理程序一方面反映政府对城市管理能力的削弱，但管理要求在提高;另一方面说明权力的分层还在进一步细化。此外，技术与资源紧密结合，对理论发展、学科创新以及公共利益的关注略显不足。
法国哲学家、社会学家亨利·列斐伏尔(Henri Lefebvre)在1968年提出“城市的权利”(Right to the City)的概念，旨在探讨城市居民对城市空间的访问、使用和塑造的权利。由此衍生出的儿童友好、行人步行友好、妇女安全、公交优先、适老设计等相关概念融入了城市和区域发展，以及城市整体性(Holistic)可持续发展中。这些理念涵盖了自然生态区、重点管控区和发展适度区，也涵盖了生态保护红线、永久基本农田保护红线、城乡开发边界管控线划定的范畴。城市中的个体通过一系列社会行为参与到城市建设过程中，其产生的共同性是城市可持续发展的经济和社会基础。
可以看到，城市规划越来越多地摆脱单纯地关注物质空间的局限，转而关注空间的内核复杂属性，如“新街口地下空间规划”，从蓝线到流域的研究、对交通用地的确权和设计、公共空间的重新界定、对图纸确定的功能板块在实体空间中重新考虑接驳和衔接、产权边界与行政边界的协同贯通等工作，形成基于精细化设计的一系列创新成果，从而形成或优化新的枢纽或节点，完成对空间的重新塑造。
此外，还有大量以存量挖潜为基础的城市更新项目，通过土地整备和对低效用地的整理，形成了基于保障人民生产、生活的产业用地优化成果。相关的规划与城市体检评估建立的衔接，可以为城市规划编制工作领域带来很大的空间。
3.2 城市规划面向地区性差异的革故鼎新，有利于搭建更科学的现代城市规划方法体系
城市规划面向地区性差异的革故鼎新，有利于搭建更科学的现代城市规划方法体系以鹤岗为例，作为东北地区的资源枯竭型城市，是收缩型城市的代表。在采集空间信息阶段，规划运用遥感、GoPro、智能手机、手持云台等方式对矿区边界和地表下沉情况进行测量，并形成街景图片。通过深度学习模式叠加分析方法，如DeepLab，通过高分辨率遥感影像技术对图像进行语义分析，提取不同特征，使用模型训练和预测;通过SegNet算法，基于图像语义，分析其空间要素的序列和失序要素;依据Mask R-CNN算法，通过提供若干图片样本库和专家库样本进行深度特征学习，并展开多任务叠加分析，实现目标检测、目标分类及像素级目标分割。这些空间分析关键技术可以在更大尺度范围内精准识别碎片化的空间，如城市公共空间、零碎的边角地，预测空地并进行标注，以便精准地识别更新对象和更新重点。耦合数据分析极大地节约了识别和标注的人工成本，而专家参与式的设计方法则实现了人机交互成果。
传统规划是自上而下、层层递进的传导，例如，传统的交通规划在综合交通规划层面解决交通专项的总体层面架构后，再以目标为导向向下传导，然而，在实施阶段往往变得片段化和碎片化。这种规划方法在现今的城市建设环境下更是难以操作。实际上，在交通领域，以问题导向的规划方法，结合大量数据应用和产品支持，极大地改变了交通规划策略。例如《道路交通信号管控技术体系建设及关键技术应用》项目，致力于解决道路交通信号前端监控视频漏检、多品牌信号机、管控依赖人工经验、效果难评价等长期存在的“小问题”，以“时空融合+人工智能技术”，以路口单元人工采集数据为基础，整合路口时间、位置、速度和事件信息数据，构建信号管控的数据“底座”，并基于雷达、雷视、地磁等技术指导车辆检测器的建设。从道路使用主体和管理主体不同的角度出发，通过全域控制策略模型，考虑了以大数据支持运算的动态信号灯、可变车道等配置，并应用全国首项路口交通组织技术、形式和管控手段，对复杂、多发、动态的交通流进行动态化的智能时空安排，实现对道路空间资源使用的进一步优化。这种从微观层面入手的规划技术和方法切实有效地减少了车辆油耗，改善了出行体验，优化了出行时间。同时，这种极具操作性的创新方法，从不同的视角和思路为治理交通拥堵提供了一条易操作的途径，可广泛应用于各类地区。
类似的，传统的城市规划方法很难对城市的结构性和系统性问题进行分析，新的工具不断涌现。例如，城乡一体、基本公共服务设施不足及不均、区域失衡、环境污染等问题。通过三年疫情可以发现，作为一个复杂巨系统，城市在发生系统性崩溃时，往往集中在那些长期存在问题且通过规模化无法解决的领域。互联网技术、数据挖掘和机器学习、社交媒体、人工智能、云计算，以及人机交互技术如传感器融合、虚拟现实和增强现实等，通过对社会行为的数据化交互，支持了新时期城市规划对宏观问题的分析和解释能力，以及对中观和微观领域的理解能力。这意味着，新技术工具的大量参与，反映了传统城市规划方法、模式、路径已无法满足当前城市发展的需求;被动地应对往往又容易偏失专业初心，带来新的系统性问题。因此，新的方法体系亟待建立。
3.3 面向技术引领的，更广领域、更大范围的城市规划工作场景
我国的城市规划工作已形成在世界范围内具有代表性且较为领先的模式。中共中央、国务院提出建设全国统一大市场，构建新发展格局，明确将城乡统一的土地、劳动力，以及资本以外的技术、数据、能源、生态环境等作为生产要素。统一要素和资源市场，意味着的城市规划将面临更广阔、更分散、更网络化、更抽象的工作场景。空间与要素间的界限必然会更加模糊。在城市存量发展的背景下，一系列新的技术应用有机会开创对城市空间多层次、多时空、多维度、全天时使用的新路径，使城市规划有可能参与到经济社会生活更广阔的范畴。比如，当前在应用道路交通信号管控技术整合和人流车流优化引导策略的同时，无人汽车和人工智能的结合也未停止发展的脚步。占比25%左右的城市道路用地，未来以其智能化、系统化的规划，可能为新型城市活力空间塑造带来跨维度的应用场景。
第一，原本以土地、人口、资本为主导的城市规划可以更多地关注以人、数据、信息、环境为资源的要素，以及这些要素的流动。第二，为适应现实和虚拟世界中高速的交流和交往需求，人与空间的关系从量变进入到质变阶段。实体空间与虚拟空间在不同维度的信息交互对一般认识下的“物”的空间造成了极大的扰动，颠覆了传统的规划方式。第三，三维空间的四维场景搭建，推动城市物质空间的主动性规划转为对空间的动态运营，规划的“计划性”将被进一步削弱。第四，城市规划相关专业的广度和深度发展迅速，细分领域的专业性加强，意味着精细化规划和精细化管理必定超越系统论而走向多元发展模式。
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结语
至此，我们可能需要认识到，现代城市的复杂性已远远超出传统城市规划专业的架构，也超越了简单的系统化的可能。随着各方面条件的变化，城市这个巨系统所产生的问题已远不属于“城市规划的问题”，“城市病”也绝不是“城市规划”的病，更不可能用“城市规划”有限的理论知识，以机械性的思维来解决。不可否认的是，城市规划仍然是城市工作中最重要的技术工具和政策工具，更为重要的是，它还是城市治理和治理现代化的工具。当前，城市规划行业有待也必要以更具使命感的担当，总结和利用已有经验，开放边界，扩充知识结构和技术体系，创新规划工作模式，面向“中国式城市规划”，勇敢地、坚定地、主动地变革。