从美国国家航天委员会看美国航天政策走向
远望智库高级研究员 黄志澄
2017年6月30日，美国总统特朗普签署了一项行政命令，要求恢复设立“国家航天委员会（National Space Council）”。历史上，美国曾于1989年至1993年组建过“国家航天委员会”。在这之后其太空活动一直由白宫科技政策办公室和美国宇航局（NASA）掌管。此次美国在二十多年后，又重启“国家航天委员会”。特朗普在签署命令后宣称，此次美国重启“国家航天委员会”是确保美国太空事业未来优势的关键一步，不仅有利于美国的经济复兴和商业合作，而且在军事安全和外交领域也将会发挥“令人意想不到”的作用。
美国国家航天委员会的三项任务
2017年10月5日，美国国家航天委员会举行首次会议，美国副总统兼委员会主席麦克·彭斯发表讲话。彭斯表示，美国似乎已丧失太空优势，并引用了持续依赖俄罗斯将航天员送至国际空间站以及中俄的空间对抗能力发展作为例证。他表示，在特朗普总统的领导下，美国在太空竞赛中将重获领导地位。彭斯宣称要通过国家航天委员会制定的政策，使美国航天事业重新焕发活力，为此要求委员会开展三项行动。
一是修订载人航天探索计划。使美国航天员重返月球，这是为了构建将美国人送往火星及更远深空所需的基础。随着美国航天项目重新聚焦于载人航天探索，月球将作为踏脚石、训练场以及加强同商业界和国际伙伴关系的平台。彭斯特别要求NASA制定载人探月任务计划，作为通往载人火星任务长期目标的重要一步。NASA代理局长莱特福特表示，载人航天探索计划将包括“深空之门”项目。NASA还强调它将为人类登陆月球和火星表面以及其他任务提供保障。在本次会议上，“重返月球”得到了工业界的支持，轨道ATK公司总裁汤普森表示，NASA及工业界合作伙伴应该大力加快“太空发射系统（SLS）”火箭/“猎户座”飞船的发展并充分利用其能力。NASA当前计划要求最早在2021年（更有可能是2022年）进行首次载人的“SLS/猎户座”任务。SpaceX公司也支持开发某种月球设施，并表示会将把月球基地作为公司在研的BFR可重复使用发射系统的一个潜在目的地。
二是对商业航天监管框架进行全面评审。彭斯要求商务部和运输部以及管理与预算办公室联合对商业航天监管框架进行全面评审，以确定精简手续的改革举措。目前商业公司进行商业发射时，即使是将发射任务从一个发射台迁移到另一个发射台也要进行严格的审批。蓝色起源公司首席执行官史密斯表示，可重复使用发射器的研发，可能会导致美空军和联邦航空局之间产生重复规定，这正是一个改变监管环境的好机会，因为可重用性将是发展太空经济的重要因素。
三是为制定“太空战略框架”提供支持。美国国家安全委员会正在制定“太空战略框架”，以支持美国太空领域的重要利益。该战略框架计划在45天内提交总统批准，其中一些非机密的关键要素包括：美国在太空领域的领导地位、不受限制的太空进入、支持国际合作等。美国国家安全顾问麦克马斯特对“太空战略框架”，提出了四个目标：加强太空活动的安全性、稳定性、可持续性、弹性；在必要时摄止和挫败敌人针对美国及其盟友的太空对抗威胁；与商业部门合作，确保美国企业的卓越性；维持和拓展美国在太空中的载人/无人活动范围，以增进对地球、太阳系和宇宙的认识。
改进对美国商业航天公司的监管
2018年2月21日，由美国副总统麦克·彭斯担任主席的美国国家航天委员会在肯尼迪航天中心召开第二次会议，对需提交给特朗普总统批准的建议草案进行了审议。美国国家航天委员会重申，美国政府将结束对国际空间站的政府资金支持，转而支持一个或多个即将开建的商业空间站。美国国家航天委员会目前正在采取快速行动，简化繁琐的监管要求，以避免妨碍新的商业太空计划的发展。这一政策变化将重点按照特朗普总统签署的新太空指令要求，鼓励更多的私营企业参与太空事业。
彭斯说：“特朗普总统及美国政府认为，美国在太空中继续保持领先地位，关系到美国的繁荣、安全，甚至还关系到美国民族的特性。” “但是，美国私营商业太空公司经常被迷宫般繁琐的官僚主义障碍和过时的监管程序搞得晕头转向、奄奄一息。” “目前的空间发射许可证制度充斥着繁重的政府壁垒，这些壁垒简直就是一场针对私营商业太空计划的瘟疫。”“举例来说，航天发射许可证制度规定，许可证指定的发射地点不可变更。”“因此，如果一个商业太空公司获得许可可以在肯尼迪航天中心进行航天发射活动，但因故希望能够将发射地点变更为加利福尼亚、甚至是距离卡纳维拉尔角空军基地数千米之外的某个地点，该公司将不得不把整个繁琐耗时的审批程序重新走一遍，这样才能够重新获得许可。”
美国国家航天委员会自2017年10月召开第一次会议以来开展了很多工作，副总统麦克·彭斯在这些工作的基础上对四项重大改革建议进行了总结概述，这些建议将提交总统进行审批。
第一项建议：运输部应当于2019年3月1日前变更过于限制商业太空公司发展的航天发射及返回许可证制度，建立新的更为简化的许可证审批工作流程。
第二项建议：商务部应当按照部长威尔伯·罗斯的指示，将所有的航天商务管理职责移交给由商务部部长直接领导的单独机构，以便加快商业太空计划的审批进程。
第三项建议：与太空计划有关的出口管制制度也应当进行简化，简化后的新出口管制制度必须于2019年1月1日落实到位。
第四项建议：美国商务部国家电信与信息管理局应当制定指导原则，以保护卫星系统使用的无线电频谱，并鼓励商业太空活动不断扩展。
彭斯说：“我认为，这些建议将能够改革现有的航天发射、返回、新型商业太空活动监管及许可证管理制度，这些改革措施将帮助美国太空商业企业在将来不断创造新的工作岗位，吸引更多的海外投资，发掘更多的发展机会，创造更新的科技成果，为更加繁荣的美国提供更多的资源。”
“通过这些改革措施，美国的私营企业将会进入领导太空发展的新时代，推动经济发展，巩固国家安全，并再次点燃我们的伟大信念——只要美国认真想要去做的事情，美国就能够获得成功、必将获得成功、永远获得成功。”
彭斯在这次会议上宣布，美国国家航天委员会顾问咨询小组将由29位成员组成，其中包括曾经登陆月球的宇航员巴兹·奥尔德林，第一名女性航天飞机指挥官艾琳·科林斯，顾问咨询小组还包括了很多来自于商业机构及学术机构的杰出人士。
美国重设国家航天委员会的目的
太空蕴含着巨大的经济、军事、科技和社会价值，正日益成为国际竞争的重要领域。太空军事化将使整个战争时空概念和战争形态发生变化。太空技术的进步将推动社会的科技进步和经济发展，航天商业化成为促进社会经济增长的新动力。美国自上世纪八十年代提出“高边疆”概念后，一直将太空视为其重要战略资产，将巩固和扩大在太空领域的优势视为其核心国家利益，不断深化对太空技术的研发和运用，加强对太空领域制高点的争夺，并提出了各种雄心勃勃的太空计划，以实现在太空领域的美国国家利益。
但是，随着全球向多极化方向不断发展，新兴大国正在快速崛起，重视并开始从事太空领域研发的国家也越来越多，全球太空力量格局正在发生新的变化，特别是中俄综合国力和科技水平的快速发展，美国在太空领域的优势正日益受到威胁。美国对可能失去太空霸权而感到十分不安与焦虑。
此次美国重设国家航天委员会，就是要通过该机构向总统提出有关国家航天政策和战略的建议，并在政府机构和各部门间协调太空政策，更好地整合各种资源，使太空行业各部门在制定政策时能综合考虑公共事业、商业用途、安全威胁以及军事用途等因素，确保美国在太空领域获得最大利益。
此次美国重设国家航天委员会，就是要积极谋划和制定未来太空发展的目标和途径，以此增强当前已拥有的先进太空战能力，保持甚至拉大对其他国家的技术优势，从而继续维护自己的太空霸主地位。正如特朗普在签署命令后所说，“今天，我们正迈出至关重要的一步，为美国在太空的未来提供保障”，同时“向世界发送了一个清晰的信号——我们正在重建美国在太空令人自豪的领导力”。
美国重返月球的具体计划尚待明确
2017年底，特朗普签署了“1号航天政策指令”，正式提出“重返月球”计划。根据NASA在2018年2月12日公布的《NASA战略规划2018》和《NASA2019财年预算申请》可见，NASA将对“从地球低轨道走向月球”项目提供资金支持，共计投资105亿美元经费。NASA将以实现载人重返月球与地月空间，甚至火星及以远的探索任务为目标，依靠新兴商业力量和NASA在研的载人太空探索设施（“航天发射系统”与“猎户座”），一方面继续落实地月空间探索战略，实现美国宇航员前往、环绕并登陆月球目标，另一方面促进商业航天经济发展，实现地球低轨道运行任务转交商业企业，并将通过各项合作持续提升自身的核心能力。但从这两个文件来看，NASA尚无完整而可操作的实施路线，其任务目标、进度与成本等都尚待明确。
NASA针对“重返月球”目标，新增“月球轨道平台-门”（LOP-G）和“先进地月空间表面能力”（ACSC）两个子项。“月球轨道平台-门”即之前的有人照料月球轨道站“深空之门”（DSG），预算额度5.042亿美元。“先进地月空间表面能力”预算额度1.165亿美元，将与商业航天企业和国际伙伴合作，推进一系列渐进式机器人月球探测任务，最终实现载人与科学探索目标。
由此可见，NASA在“重返月球”方面的计划，还有待进一步落实。这不仅由于NASA实施“重返月球”，仍面临严峻的资金问题，同时还由于美国的载人航天长期受到两党政治的干扰，如今面对特朗普的支持率不高，美国各界包括NASA内部对“重返月球”又存在不同意见，因此，NASA的代理局长，也只能以“不变迎万变”了。
美国国防部明确在太空俄中是对手
2016年1月27日，美国智库“新美国安全中心”发布了一份题为《从圣地到战场：美国太空防务和威慑战略的框架》的报告，大肆渲染中俄太空威胁，宣称美国太空系统的弱点已被中俄等主要“对手”看透，这些国家正在拥有和寻求拥有先进能力，意图与美国在空中、海洋、太空与网络空间等领域进行竞争，或者拒止美国对这些领域的控制，因此美必须要为未来与中俄等国的“有限太空战”做好准备。
美国防部1月19日发布新版《国防战略》报告，明确了“与中国和俄罗斯的长期战略竞争是国防部的首要优先事项”。提出了优先投资发展弹性太空能力和网络防御能力，实现网络与全面军事行动的集成；发展从战术水平到战略规划水平的弹性联邦网络及信息生态系统，以获取和利用信息，并阻止竞争对手获得相同优势”。美空军空战司令部司令霍姆斯近日在布鲁金斯学会研讨会上指出，围绕信息网络和太空系统的博弈将愈演愈烈，美军目前尚无力应对。美军的假设是：对手将使用网络和电磁武器攻击美国的卫星和通信系统。过去历次战争中出现的多军种联合部队虽然取得了成功，但未来战争所要求的是更深层次、更高水平的整合。霍姆斯列举了多域作战所必需的三个要素：一是以合适方式将所有传感器进行整合以获取指挥官所需要的信息，并由此形成对整个战场空间的实时态势感知；二是采用能够实时分析所获取的海量数据的战斗管理工具；三是建设更具弹性的通信能力。
中美商业航天仍有合作的可能
在美国国家航天委员会第二次会议上，提到了委员会收到的警告性情报称，美国的太空领导地位正在面临着来自于俄罗斯及中国的严重威胁，这两个国家正在研发基于陆地及基于太空的对卫星进行攻击的武器，这两个国家还正在积极扩展各自的商业太空计划。国家航天委员会收到的情报称，在太空中对付中国可能比较麻烦，该国的太空计划中充斥着各类军事项目，在技术转让方面还经常存在着严重的安全威胁。即便如此，国家航天委员会还不得不找到解决方案，以便美国私营企业能够开展一定的太空合作项目。
由于中国也在积极拓展商业航天，因此有的美国私营企业在美国国家航天委员会上呼吁与中国谈判，达成合作协议。美国纳米支架太空商业是一家帮助商业企业及教育机构向国际空间站发射有效载荷的商业太空公司。公司总裁杰弗里·曼柏说：“美国不能简单地无视中国野心勃勃的商业太空计划，中国正在发展强大的商业太空企业，美国企业正在受到我们自己的监管规定及观念模式的限制，导致我们的企业无法参与中国市场的发射活动，从而对中国的商业太空计划不甚了解。”曼柏说：“我建议，应当与中国谈判达成严肃而公平的合作协议，确保美国企业发挥优势，不断创新，同其他国家、其他企业更好地进行竞争。”
在这次会议上，彭斯对中美在商业航天方面的合作，并未表态。
结束语
由于美国国家航天委员会成立的时间不长，目前不可能对其作用做出确切的评估。从目前的情况来看，对美国发展载人航天和军事航天方面的影响有限，但在统筹美国商业航天的发展，协调政府(包括NASA和国防部)与商业航天方面的关系方面，有可能发挥较大作用。
（来源：黄志澄的博客）