志澄观察 | 如何看待特朗普下令组建太空军
远望智库高级研究员 黄志澄
2月19日，美国总统特朗普签发4号太空政策令《建立美国太空军》，明确最初将在空军部内建立美国太空军（我国也称天军），作为美国第六大军种，未来时机成熟后根据需要在国防部成立独立的太空军部，并要求美国防部为此制定立法提案。美国组建太空军，必将破坏现有的美中俄等航天大国之间的军事战略平衡，也必将对我国造成新的太空威胁。虽然目前美国国内对于组建太空军还存在不同意见，但美国在空军部内建立美国太空军将极有可能实现。因此，我们不应对此有任何幻想，而要认真研究相应的对策。
1.美国组建太空军的想法由来已久
2018年6月18日，美国总统特朗普在白宫会见国家太空委员会时，要求美国防部立即启动组建太空军的进程。他在讲话中表示，美国在太空中仅有“存在感”是不够的，还要具有“统治力”。因此他向五角大楼提出要求，要求其立即开始组建一支“与空军分开但平等”的“太空军”，并称这支部队将成为美国继陆军、海军、海军陆战队、海军警卫队和空军后的“第六大军种”。
据相关报道，美国计划最快在2020年成立太空军，以确保美国在太空领域的领先地位，以应对中俄两国在外层空间的挑战。美国防部曾经提出组建太空军的四项工作：设立太空军部、成立航天发展局、组建太空作战部队、成立太空司令部。2018年12月18日，美国副总统彭斯到访佛罗里达州的肯尼迪航天中心时宣布，特朗普总统已向国防部正式签署命令，成立美国太空军司令部。彭斯还表示，建立太空军司令部是为了以更有效的方法保卫美国太空资产，包括美军用于航海、通信以及监视的大量卫星群。
图1 特朗普签发4号太空政策令
事实上，特朗普政府组建太空军，并非心血来潮，而是由来已久。早在1982年，曾任美国国家安全委员会特种计划室主任和国家安全事务助理的退役陆军中将丹尼尔·奥·格雷厄姆，出版了《高边疆——新的国家战略》一书。它是美国总统里根1983年提出的“战略防御倡议”(即“星球大战”计划)的理论基础。同时，在这本书中，格雷厄姆也勾勒出了美国未来的太空军作战蓝图。
伴随着“星球大战”计划的出炉，1982年，美国空军率先组建的“空军航天司令部”，这是美军历史上首个承担太空任务的指挥和行动机构，主要任务包括太空力量支援(发射卫星等高价值航天器并负责后期操控)、太空控制(运用对抗手段保证太空使用权)及对地支援(向地面部队提供基于卫星的气象、通信、情报、导航和导弹预警等支援)等任务。1983年，美国海军也成立自己的航天司令部。1985年五角大楼组建了“美国航天司令部”。它被称为“美国史上第一个跨军种联合作战太空司令部”，主要职责是“帮助美国武装力量合理、有序地利用外太空资源，并将这种利用制度化”。
2001年1月，由国会授权成立、美国前国防部长拉姆斯菲尔德领导的“美国国家安全太空管理和组织评估委员会”向国会提交报告指出：“如果美国要避免‘太空珍珠港事件’的话，就需要仔细考虑攻击美国太空系统的可能性。”这份报告对对冷战结束后太空活动出现的新变化、太空安全威胁的新形势等，进行了全面评估分析，并给出5条针对性建议。这份报告对美国太空力量建设产生了深远的影响。报告指出，“目前的国家安全太空组织和管理，没能反映太空对美国利益不断增长的重要性。”为此，报告在调整组建太空军方面，提出了两种方案：“独立太空军”方案和“空军太空部队”方案。“独立太空军”方案方面，报告指出，为利用太空保护美国的利益，可能也需要在将来的某个时候成立一个负责太空的军事部门，即太空军，主要从事军事和情报太空作战的部队。但报告认为马上就成立这样一个部门，其弊大于利，存在合格人力资源不足、经费不足、需求和任务量也不足等多方面问题，因此，报告认为：目前成立太空军的内外条件均未成熟。但报告承认在近期和中期机构的调整中，有存在成立太空军的可能。“空军太空部队”方案则仿照海军陆战队隶属于海军部设立一支隶属于空军的太空作战部队，报告认为这种方案是向“独立太空军”过渡的正确而有效的阶段。
“9•11事件”后，美军指挥体制于2002年进行全面转型，重点应对反恐，“美国航天司令部”被整合进美国战略司令部，成为二级的作战司令部。
图2 美国战略司令部
上述报告提出的两种不同调整方案，基本上奠定了后续美军围绕太空军事力量进行调整改革的主要方案设想。2017年，众议院军事委员会战略力量小组委员会主席、众议员麦克•罗杰斯在太空研讨会上指出，美国太空军事力量组织结构分散，效率低下，“需在国防部内建立一支独立的太空力量”。2017 年 7 月，美国会众议院通过了《2018 财年国防授权法案》，提出组建太空部队并成立美国太空司令部，但参议院未通过该法案，但要求就国家安全太空部门组织与管理结构进行评估。
特朗普执政后推出的《国家安全战略》和《国防战略》报告，为组建太空军提供了思想准备。两份报告均从战略高度看待美国在太空领域面临的挑战，认为美国必须加强在该领域的投入，方能立于不败之地。在威胁评估方面，特朗普政府认为，其他国家和非国家行为体，可以利用美国在太空领域的脆弱性威胁美国经济和民众安全；美国在陆海空、太空、网络等领域的军事优势，将面临激烈的竞争。对此，《国防战略》报告直截了当地提出，美国应该建立更具威力的太空部队，加大在太空作战领域的投入。为更好落实提升太空竞争能力的战略精神，特朗普政府在组织和政策上层层推进。2017年6月，特朗普签署了重启国家太空委员会的行政令。该委员会主席为副总统彭斯，成员包括国务卿、国防部长、商务部长、国土安全部长、参谋长联席会议主席等多位高官要员，委员会主要发挥跨部门协调的作用，负责从更为长远的角度考虑美国的太空政策和战略。
2018年3月起，美国总统特朗普在不同场合多次提及公开组建独立太空军的意愿，并于6月18日指示国防部启动组建独立太空军工作。8月9日，国防部提交《国家安全太空部门组织管理结构的最终报告》，提出两个阶段太空军组建方案。第一阶段组建航天发展局、美国太空司令部、太空作战部队以及服务支持部门等力量；第二阶段，在此基础上组建独立太空军。随后，时任国防部副部长沙纳汉，提交了《太空重组与管理备忘录》，要求格里芬和空军部长提交航天发展局组建建议。10月下旬，国防部完成了太空军独立立法提案草案，计划2018年底递交给总统，并向国家太空委员会提交组建太空军的六条建议。当时争议的焦点在于：一是情报界等太空力量是否纳入太空军，二是太空军力量规模结构，三是航天发展局的定位。2019年1月1日，美国前国防部副部长沙纳汉接替马蒂斯，出任代理国防部长。由沙纳汉领导的太空军筹备工作小组，将至少每周举行一次会议，完善成立太空军的立法提案。美国国防部计划在2月4日提交2020财年预算提案，并为组建太空军申请资金。
2.2019是美国组建太空军的关键年
当特朗普宣布开始组建太空军时，包括美国媒体在内的各国媒体，都认为美国要组建太空军，并非易事，它将触动现有军种的利益和需要大笔资金。但在半年之后，虽然美国国内仍然有许多不同意见，但在进行适当的军事机构的改革以加强美国的太空军事力量方面，已取得了共识。
按照美国防部根据特朗普要求而提出组建太空军的四项工作，即设立太空军部、成立航天发展局、组建太空作战部队、成立太空司令部等来看，都取得了不同程度的进展。可以预测，2019年在上述四方面都将取得实质性的进展册。因此，2019年将是美国组建太空军的关键年。
（1）虽然在太空军的组建模式上，组建完全独立的“太空军”，还是仿效海军部下设海军陆战队在空军部下设独立的太空部队，美国政府、军队和民间都有不同的观点。但经过各方的协调，已经取得了共识。
2018年6月，美国总统特朗普指示国防部组建与空军平行的独立太空军，并由时任国防部副部长沙纳汉，负责具体实施，按照总统指令，成立与空军部并列的太空军部，设立文职部长，该部长与参谋长共同列席参联会。但根据航天新闻网在2018年12月披露的美国国防部提案草案，美国国防部打算在空军部内设立太空军，类似于在美国海军部内设海军陆战队。特朗普的4号太空政策令，明确太空军将归属美国空军部管辖。4号太空政策令明确要在空军部内设立一名主管太空的文职副部长，还应设立一名太空军参谋长，由上将级的高级军官担任。
（2）长期以来，美军太空力量建设与作战指挥分两条线进行：力量建设由各军种负责，作战指挥则由美国战略司令部统一指挥与控制。力量建设方面，美空军、陆军、海军分别拥有执行军事航天任务的部队，其中空军的航天力量和规模最为强大，主要执行导弹预警、太空监视、火箭发射、卫星运行控制等任务，并管理美军90%的航天研发与采办活动；陆军和海军的航天力量主要执行卫星通信支援、太空作战支援等任务。按照最初计划，美国国防部要即刻成立太空作战部队，其成员来自空军航天司令部、海军太空与海战系统司令部、海军卫星运行中心，以及陆军第一太空旅等。据美国航天新闻网2019年1月7日消息，美国海军分析中心（CNA）就美国组建独立太空军开展研究并发表报告。CAN的报告提出：太空部队的职责应包括目前由美国国家侦察局（NOL）进行的天基侦察活动。但报告也承认一些情报部门的活动，可能无法得到军事部门的支持，因此，建议国防部长办公室和国家情报局之间进行进一步协调。特朗普的4号太空政策令明确国防部长和国家情报总监，将建立并加强国防部与美国情报界之间的合作机制，以提高太空行动的统一性和效能。
图3 美国空军航天司令部
作为未来太空军的实体部队，太空作战部队如何整合，要等太空军方案的最后落定。但从太空成为战场，美军太空作战部队要从以支援为主向直接参与作战转型的意向看，美军已经在以某种方式整合太空作战力量，开展职业培训，目的是更好地应对太空冲突，满足未来作战需求。
（3）12月18日，白宫以备忘录形式发布特朗普正式签署成立美国太空司令部的指令。该指令要求太空司令部接管美国战略司令部与太空相关职能，履行一级作战司令部职责，可对各军种的太空作战力量实施统一指挥与控制，使其成为与美军中央司令部等6个战区司令部，以及特种作战司令部等4个职能司令部并列的第11个联合作战司令部（第五个职能司令部）。实际上，此举将重建曾在1985年至2002年间存在的美国航天司令部。虽然指令已签署，但组建时间表尚未公布。除此之外，总统还指示国防部长提名美国太空司令部司令及副司令人选，后续将由参议院批准。
组建太空司令部将把太空作战指挥与控制提升到更高的战略层级，以加快提升联合作战支援和太空攻防作战能力，而将太空司令部升级为一级作战司令部，将为组建太空军创造必要条件。
（4）成立太空军的另一个优先事项是成立航天发展局，以便更快部署新能力，更好地获取商业技术，并整合国防部重叠的研究项目。沙纳汉原计划2019年第一季度成立航天发展局，但此举受到了各方的质疑。目前，国防部负责研究和工程事务的副部长迈克•格里芬，已委托美国国防高级研究计划局（DARPA）研究组建方案，要求其在60天内提交方案。实际上，美国空军已有航天采办机构，即航天与导弹系统中心（SMC）。近年来，该中心正在实施全面改革，其措施包括：成立航天产业联盟，摒弃繁琐的采办程序，采用“其他交易授权”（OTA）合同方式，快速启动项目、签署研发合同；尝试改变先天上、后地下的太空系统开发部署模式。目前，尚不能排除在航天与导弹系统中心基础上组建航天发展局的可能。最近，美国代理国防部长沙纳汉在1月19日的一份题为“成立太空发展局实施指南”的备忘录中，明确在3月29日前成立航天发展局。
（5）关于组建太空军所需的经费。2018年11月 19 日，美国著名智库国际战略研究中心（CSIS）的国防预算分析主任发布了一份备受期待的报告，详细介绍了将太空部队独立出来的成本耗费。报告列出了组建太空部队的三种可能：空军内部的太空军团、精简版太空军和一个加强版太空军，三个选项的建设成本分别是 113 亿美元、134 亿美元和215 亿美元。可以说，无论哪一个方式都是价格不菲，因为美国宇航局（ NASA ）的年度预算也仅有 199 亿美元左右。但需要注意的是，这上百亿的预算中，有超过 96% 的都可从现有的国防预算中重新分配而得，每年新增的额度仅有 3 亿至 5.5 亿美元。换句话说，在抽调美国现有“五军”的人员、设施和装备组建太空军的同时，其对应的军事预算也被“抽调”过去了，从而不会增加太多新的支出。特朗普的4号太空政策令明确由国防部长将向管理和预算办公室提交美国太空军的预算提案，列入总统2020财年预算申请。
3.如何看待美国组建太空军
目前，各主要航天大国在太空中，都部署了各类军用卫星，在外层空间存在较低的水平的竞争。在这方面，美国的军用卫星种类齐全、功能完善、数量可观，对其他国家形成明显的优势。
由于联合国的《外层空间条约》、等国际条约，均禁止在太空部署大规模杀伤性武器，但并未明确规定禁止在太空部署常规武器，但到目前为止，还没有一个国家在外层空间部署武器。
图4 X-37B在太空运行
让太空军备竞赛继续扩展，“太空战”或将不可避免。以往太空攻防技术主要运用于反卫星作战，在这一领域美国曾有长期的探索，曾进行过陆基、空集和海基的反卫星试验。2019年1月17日，美国总统特朗普公布了备受瞩目的《2019导弹防御评估报告》。该报告是美国继宣布要成立太空军之后，又表达了美国要发展天基导弹防御系统的意向，被媒体称为“新版星球大战计划”。
进入本世纪后，由于网络技术、人工智能、高超音速、快速发射和精准打击等技术的发展，促使军用航天器发展迅速（波音公司制造的小型军用无人航天飞机X-37B于2010年首飞，迄今共执行5次在轨试验任务），激光等定向能武器逐渐完善等，让美国的太空战准备已经不局限于反卫星，正在扩展到研究试验在太空中部署武器，以拦截进攻导弹，甚至扩展到研究天基对地、对海攻击的可能性。
图5 反卫星激光武器的设想
随着特朗普签发4号太空政策令，我们可以预测美国在空军部内组建太空军将在2020年基本完成。无疑，美国组建太空军是美国以大国博弈为目标的军事战略的重要组成部分。随着美国组建太空军，未来美国对军事航天的投资将会大幅度增加，美军的太空资源将得到高效整合，太空作战也将纳入到美军的联合作战体系，并大大加强太空领域在美国国家安全决策中的地位。另一方面，美国组建太空军也为美国加速太空武器化创造了条件，并导致地球的外层空间将变得更加复杂。对于许多国家来说，信息化武器目前都依赖于卫星的支援，如果美国在太空领域掌握了主动权，就相当于同时削弱了其它国家的常规军力。作为回应，必将引发新一轮的太空军备竞赛。
2015年俄罗斯成立了空天军。近年来，随着我国航天技术的飞速发展，我国的军事航天力量也不断壮大，在这基础上，为增强我国军事航天力量进行了一系列军事改革。
美国现在组建太空军，必将破坏现有的美中俄等航天大国之间的军事战略平衡，同时也搅动了世界安全形势。美国谋求的军事霸权进一步向外太空延展，必将对我国造成新的太空威胁。
对于美国组建太空军，我们不应有任何幻想，而应认真研究相应的对策。目前我国在太空安全领域，与美国相比，还有一定的差距。我们还没有美国国家太空委员会这样的协调公共航天、军事航天和商业航天，协调外交和军事两条战线的高层协调机构。从军事准备来讲，过去学术界曾提倡在太空安全方面要采用“不对称”战略，但面对我国的卫星数量日益增多，而亚洲的日、印等国家反卫星能力也在不断提升的局面，我们应对“不对称”战略进行重新评估。
为此，我们建议为应对威胁、实现战略平衡，我们必须从国家大战略的角度，明确太空安全在国家安全中的作用和地位，高度重视太空攻防技术基础能力的建设，统筹规划，自主创新，并与国家整体发展大战略保持一致。美国近年来开始从太空对抗的体系出发，规划整个太空对抗体系的发展，正在发展一系列太空对抗新技术和新概念，如建设太空的弹性体系结构等，其攻防结合的思路值得我们借鉴。
另一方面，我们要从构建人类命运共同体出发，协调发展太空攻防技术和武器装备与促进太空军备控制谈判之间的相互关系。我们应力争在日内瓦裁军谈判会议上与美国为首的西方国家达成进一步的协议，让各国都要严格遵守在外太空领域的国际公约，避免太空武器化，避免将太空沦为未来的战场。防止太空武器化国际协议的谈判，在近期估计不会被美国接受，但随着有更多的国家进入太空和太空攻防能力的增加，美国面临的太空威胁也会加大，届时美国有可能会回到谈判桌上来。
其实，谈判本身已对美国发展太空武器，造成一定的压力。我国应继续在外交领域坚持和平利用太空的外空谈判，强调在达成有关新的多边法律文书之前，有关国家应该承诺不会在外太空进行试验、部署和使用任何武器系统及其部件，达到限制美国研制太空武器、并为我国营造有利的国际环境和争取延长战略机遇期的目的。
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