【佳文推荐】面向高质量发展的中国城市体检方法体系探讨
作者简介
张文忠，中国科学院地理科学与资源研究所二级研究员，博士生导师。主要从事产业发展与区域规划、宜居城市和资源型城市转型研究。出版《经济区位论》《产业发展和规划的理论与实践》《和谐宜居城市建设的理论与实践》等学术著作10多部，发表论文200多篇，6次获得省部级科技进步奖。兼任中国发展战略学研究会副理事长，中国自然资源学会资源型城市专业委员会主任，中国地理学城市与区域管理专业委员会副主任，中国城市规划学会城市经济与区域规划学术委员会、以及城市更新学术委员会副主任，住建部城市体检专业委员会委员。
1. 研究缘起
2019年中国的城镇化率已经达到60.6%，比1978年的17.9%翻了近两番，快速的城镇化极大的提高了中国城市建设发展水平，改善了人居环境质量，但也引发了交通拥堵、房价高涨、空气污染、治安混乱、就业困难等城市问题。随着人民需求的提升，未来需要更好推进以人为核心的城镇化，使城市成为人民群众高品质生活的空间。
2017年，习近平总书记视察北京城市规划建设管理工作时，提出要“健全规划实时监测、定期评估、动态维护机制，建立‘城市体检’评估机制，建设没有‘城市病’的城市”。通过建立评价指标体系，对城市规划建设管理状况进行系统性、精细化、智能化的评估，查找“城市病”和城市建设的短板，有针对性地提出整治措施，提升城市治理能力，推动城市高质量发展。2018年北京率先完成了城市体检工作，给其他城市起到了“样本”作用。2019年，住房和城乡建设部在福州等11个城市展开了城市体检试点工作，2020年进一步在全国36个样本城市进行了“防疫情、补短板、扩内需”为准则的城市体检工作。
可以说，“城市体检”概念提出的背后，不仅有人民期盼和城市病加剧这两方面重要的内生动力，也离不开国家城市治理政策的推进，同时反映了我国城市的自身发展的规律和现实需要。城市体检不仅能够发现城市发展中存在的问题，补足规划建设管理短板，更是为了提高居民的生活满意度和幸福感。本文基于此，在中国城市向高质量方向发展的背景下，结合北京市城市体检、住建部2019年11个试点城市体检和2020年36个样本城市体检等工作经验，对城市体检的方法体系进行了探讨，以期为城市体检的常态化和专业化提供更多的理论和方法层面的参考，促进中国城市高质量发展。
2. 城市体检指标设计
“城市体检”指标设计的基本逻辑框架是将城市当作生命有机体。城市由生态系统、交通系统等不同系统构成，可类比于生命有机体的呼吸系统、经络系统等。生命有机体的新城代谢环节如果出现局部或系统问题，需要通过体检去寻找病症。城市亦是如此，要判断城市是否有“城市病”，也需要对城市进行体检。首先对城市的各个系统进行基础检查，再对不同系统或不同城市层级进行专项检查，根据城市自身需求或特点进行特色检查，对检查后的各项城市运行指标进行评价并进行诊断，然后根据诊断结果得出城市体检的结论，最终制定城市治理方案。宜居、特色、包容、创新、健康、安全、便捷、有序是推进城市高质量发展的核心内涵，也是美丽城市建设的目标，城市体检的指标选取就是从以上八大维度产生。城市体检的各指标间是相互平行、相互完善和相互促进的关系。并且，为了体现“人民城市为人民”的新发展理念，同时处理好一般性指标和特色性指标的关系，中国住建部对全国36个样本城市进行城市体检时，依据“基础性指标+地方特色指标”的开放性和全面性原则进行指标选取，基础指标主要包括了考虑老百姓日常生活的舒适性和出行的便利性，城市的风貌特色、生态宜居性、对不同人群的包容性以及城市抵御风险时的韧性等全方位的指标，这些作为通识性或一般性指标，适用于所有参加体检的城市；地方特色指标则是指城市可以根据自身特色，增加本地化体检指标，从而更充分的反映各城市的特色。
“城市—城区—街道—社区”等不同尺度体检指标各不相同。城市体检是一个巨大的系统工程，不仅涵盖要素极多，而且涉及不同层级，“城市—城区—街道—社区”存在层层嵌套关系，为了达到根除破解问题的目的，城市体检应该遵从自上而下和自内而外相结合的体检模式。从关注重点来看，城市层级的体检更偏向于探究城市发展方式、城市转型以及城市定位，城区层级则是关注公共服务和功能配套空间布局和功能品质提升，街道和社区层级则侧重关注居民实际生活需求，深入挖掘生活配套和居民生活的问题。从体检目标来看，城市层级侧重于通过指标衡量城市定位和城市规划等方面的执行情况，城区层级则是探究城市层级的发展规划具体落实情况和现有问题，而街道和社区层级则是更多的探究与城市居民相关的生活需求和目标。
3. 城市体检的方法
自体检、第三方体检和社会满意度调查的三位一体的工作方式。其中自体检是城市体检工作的基础，各城市建立各具特色的城市自体检工作机制，包括建立组织框架和工作团队、数据信息平台以及特色指标的选取等。第三方体检立足城市发展的自然、经济和社会发展规律，强调目标导向和问题导向相结合，通识性与特色性相结合，利用统计数据、遥感数据、大数据和问卷数据等，从不同维度对城市进行综合评估、分析和诊断。社会满意度调查是老百姓对城市客观体检指标的主观判断和评价，体现了“以人为核心”的思想。
城市、城区、街道和社区“自上而下”和“自下而上”多维度推进的体检模式。城市自体检、第三方体检工作需要不同层级联动推进和上下传导，形成城市、城区、街道和社区四级协同推进的模式。把改善城市人居环境、推动城市高质量发展工作落实到街道、社区，建设基层群众广泛参与的工作机制。
“评估—反馈—治理”的闭环式城市体检模式。城市体检能够推进城市治理体系和治理能力的现代化，实现由事后发现、检查和处理问题向事前监测、预警和防范问题转变。
“政府公开数据—遥感数据—大数据—社会调查数据”多元数据校核的分析技术。城市体检如同生命有机体体检一样，需要依赖各种现代技术和方法推动体检工作的科学性和精细化。例如生态宜居维度需要利用遥感影像大数据、政府公开信息数据；交通便捷维度需要利用大数据和社会调查自采集数据；健康舒适维度需要利用POI数据和统计数据。
信息化平台和智能决策分析方法。建立政府-企业-居民三方“自上而下”和“自下而上”的无缝对接信息平台，以及实现数据采集、数据交换、系统分析、动态模拟和预警等一体化的城市体检信息平台，能够为城市体检提供科学诊断、复查与治理、预警与决策等服务，从而提高城市检测工作的科学性、时效性和预警水平，提升城市人居环境治理的科学技术支撑能力。
4. 城市体检社会满意度评价
城市体检的社会满意度评价与自体检和第三方体检的评价体系对应，建立了一套城市人居环境主观评价指标体系，通过问卷调查手段获取满意度评价数据，为各试点城市人居环境发展现状进行把脉。2020年有32万人参与了城市体检的各种线上和线下社会满意度调查活动，实现了“自下而上”百姓建言献策与“自上而下”专业诊断的有机对接。
课题组对这些社会满意度调查数据分析发现，城市的经济发展水平与居民的社会满意度呈现出“U”型特征关系；城市的人口密度与居民的生活舒适性、多元包容性和城市安全性3个方面呈现出显著的负相关关系；不同人群间的社会满意度存在很大差异，如中年人群担忧养老及住房问题，老年人群关注基本公共服务问题，流动人口关注城市包容性和房租问题，新市民关注社区配套设施，女性的社会满意度普遍低于男性等。这些调查结果符合一般认知规律，也与已有的研究相吻合。
通过城市体检社会满意度工作，可以让更多市民和社会各界走进城市管理、感受城市管理、参与城市管理，形成全民关心和参与城市体检的社会氛围，也促进百姓意见成为检验城市建设的标尺。“民之所盼，政之所向”，老百姓所期盼的才是我们应该建设的美丽城市。
5. 结语
城市体检是在城市发展过程中，从城市—城区—街道—社区多个尺度层级，建立全方位的评价指标体系，对城市的各个重要组成部分进行评价，形成对“城市病”的筛查并进行精准治理。城市体检还是一个实用性的思维方式，是一套全面完善的方法体系，覆盖人居环境建设的各个方面。城市体检区别于城市评估，具有时效性和动态性的特征，是需要常态化运行的机制。“美丽城市”是城市体检工作的延伸，城市高质量发展是城市体检的目标导向，换言之，通过城市体检来建设美丽城市，实现城市高质量发展的目标。如果城市实现了体检指标设定的阈值或目标导向值，就建成了美丽城市，也就体现了高质量发展。
引用小贴士
张文忠, 何炬, 谌丽. 面向高质量发展的中国城市体检方法体系探讨[J]. 地理科学,2021,41(1):1-12.[Zhang Wenzhong,He Ju, Chen Li. Method system of urban physical examination for high quality development in China. Scientia Geographica Sinica,2021,41(1):1-12.] doi:10.13249/j.cnki.sgs.2021.01.001
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