【佳文推荐】中国城市市政基础设施水平影响因子及非均衡性 ——基于城市分层的分析框架
作者简介
林建鹏，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，主要从事行政学理论与城市治理研究。
曹现强，博士，教授，博士生导师，主要从事行政学理论、城市治理与公共政策研究。现任山东大学青岛校区副校长、政治学与公共管理学院常务副院长，兼任教育部高等学校公共管理类专业教学指导委员会委员，中国行政管理学会常务理事，山东省行政管理学会副会长。
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研究缘起
城市市政基础设施作为城市正常运转的基础，是人口集聚和产业发展的重要物质载体，是城市文明和现代化的重要标志。进一步健全布局合理、设施配套、功能完备、安全高效的现代化城市市政基础设施体系对于扎实推进新型城镇化高质量发展具有重要意义。2019年12月中国社会科学院发布的《2020年社会蓝皮书》中指出，2019年全国城市化水平首次超过60%。借鉴已有发达国家城市化变迁的经验，城市化率30%~70%为城市建设处于高速发展阶段。为了应对城市化变迁的问题，中国的城市发展理念已从21世纪初逐步由外延粗放式向内涵集约式转变。在城市发展理念发生转变的背景下，不同层级城市市政基础设施因子的影响作用是否发生变化；设施水平与城市经济发展关系是否也发生变化；设施水平空间关联、非均衡性的主导来源以及这种非均衡性与经济发展水平非均衡性的关系又是如何均是亟待探讨的问题。鉴于此，文章基于城市分层的分析框架，构建重点城市、普通地级市和县级市 3 个分析层次，对设施因子及其与经济发展水平关系的演变，设施供给水平的空间关联、非均衡性情况、主导来源及其与经济发展非均衡性关系演变进行分析，以期为切实落实内涵集约式的城市发展理念，完善设施供给均等化政策，助推城市健康发展提供参考意见。
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研究设计
文章研究对象为中国 36 个重点城市（4 个直辖市、27 个省会城市、5 个计划单列市）、253 个普通地级市、338 个县级市（不含港澳台数据）。在参阅及修改已有学者指标设计基础上，文章构建了相对更为科学和合理的评价指标体系，具体包括人均日生活用水量、供水普及率、燃气普及率、人均道路面积、路网密度、建成区排水管道密度、污水处理率、污水处理厂集中处理率、人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率、建成区绿地率、生活垃圾处理率、生活垃圾无害化处理率、公厕数量、3类公厕数量15个指标。文章主要选取《中国城市建设统计年鉴》（2006年、2011年、2016年）发布的统计数据进行分析。文章运用因子分析方法对影响重点城市、普通地级市、县级市市政基础设施水平的重要因子进行探讨，发现相应的变化规律；采用探索性空间分析方法分析设施水平的空间相似集聚和随机分散性以及在区域空间上的依赖性及异质性；引入基尼系数方法及其分解思路，客观揭示中国城市市政基础设施水平空间非均衡程度及其内在来源。
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研究结论
文章运用因子分析法对3个层级城市各提取出生活设施、路政工程、污染治理和生态发展 4 个主要因子。研究发现，不同层级城市市政基础设施因子的影响作用既有共同点，也有不同点。就共同点而言，生态发展因子的影响作用明显大于其他因子，且影响作用占比均呈波动上升趋势。这说明中国各层级城市均愈加注重落实内涵集约式的生态城市发展理念，重视城市发展质量，加强生态发展因子建设。就不同点而言，不同层级城市的设施因子影响作用及其占比的差异变化情况有所不同。研究还发现，市政基础设施水平与经济发展水平存在正相关关系，不过3个层级的城市 2006—2011 年的相关系数均有所增长，但 2012—2016 年却有所降低。究其原因为：“十八大”以来，特别是中央城镇化工作会议、中央城市工作会议等均强调推进以人为核心的新型城镇化理念，城市市政基础设施投入更加侧重于民生导向，更加注重补齐民生短板，而不仅仅考虑服务于经济发展。
通过市政基础设施水平的空间分布及关联格局的时序分析，可以直观呈现不同层级城市设施水平非均衡的空间分布及 LISA 聚类区域的演变情况。研究发现，各层级城市设施水平空间分布上存在区别，但总体上呈现出东部地区较高、中部地区居中、东北和西部地区较低的特征，且设施水平均存在正的空间自相关性，这种关系变化情况有所区别；设施水平空间聚类区域的变化情况则较为明显。“高高聚类”型区均分布在东部地区，“低低聚类”型区大致分布在西南和东北地区，“高低和低高聚类”区域均较少。此外，研究设施水平的基尼系数测算及其分解情况可以更为详细地分析各层级城市设施水平的空间非均衡性情况，并探究其主导来源。研究发现，不同层级城市设施水平的非均衡程度及演变既有共同之处也有不同之处，区域之间的非均衡性是设施水平非均衡性问题的主导来源。基于该方法对设施水平非均衡性与城市经济发展水平非均衡性关系进行分析发现设施水平的非均衡性与经济发展水平的非均衡性关系并非简单的线性相关关系。
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政策建议
为进一步推进中国城市市政基础设施建设，缓解市政基础设施非均衡性供给问题，从中央、各省级政府层面看，应重视重点城市基础设施的区域均衡发展，发挥城市在辐射区域内的引领作用；在西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展战略体系新举措指引下，优化市政资源空间配置，减少因基础设施的“基础性非均衡”而导致的经济社会发展的“延展性非均衡”问题。从各层级城市政府共性化建议层面看，应拓展区域空间思维，积极探索设施的跨区域合作模式，完善服务供给主体；处理好设施建设与经济发展的关系，转变政绩观念；夯实设施供给优势领域，补齐短板领域。从各层级城市政府个性化建议层面看，重点城市随着城市化进程的深入推进，人口数量的增加和素质的提高，应重点处理自然环境承载力有限性与产业结构优化、优质的人居环境要求矛盾的问题；普通地级市随着城市化进程的进一步推进，在完善设施建设的同时，应重点处理设施水平不均衡发展与产业结构优化、产业承接及良好的人居环境要求矛盾的问题；县级市随着城市化进程的加速推进，在补齐设施供给短板的同时，应重点处理设施水平总体相对较滞后与产业落地、承接、基本的人居环境矛盾的问题。5
研究展望
文章运用因子分析、空间统计分析、总体差异指数及分解等方法对中国城市市政基础设施水平影响因子及非均衡性进行研究，仍存在市政基础设施评价指标体系不够完善、市政基础设施非均衡供给原因分析不足以及未能将普通县级城市纳入分析框架等问题。因此，结合推进新型城镇化高质量发展背景，在拓宽研究城市样本区域的基础上，如何结合空间地理学、区域经济学、公共管理学等多学科知识，建立健全以人为本的市政基础设施水平指标评价体系，剖析市政基础设施空间、项目非均衡供给的深层原因以及探讨城市地下市政基础设施建设问题亟待学者们展开进一步的研究工作。封面图片来源：转自网络
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