第一观点||陈潭、刘建义：从网络反腐到制度反腐
二十余年来，网络技术的普及，“网络社会”的崛起，已然深深影响到当代中国政治、经济、文化、社会生活的方方面面，网络问政的兴起、微博反腐的蔓延，就一定程度上创造了中国反腐的“春天”。但从长远而言，制度才是反腐的最终归宿。
一、权力约束中的网络反腐
腐败的本质是权力的“越轨”，反腐也就变成对权力的规制。一般认为，道德、权力、权利与法律是限制权力的四种选择，其中：以道德约束权力，强调道德良知、价值信仰、伦理规范、社会舆论之于权力配置与行使的规范作用，或者内化权力道德为自身责任、要求，自觉进行自我监督、约束；或者进行道德法律化，通过法律规则、社会舆论等保障道德准则的制约力。道德约束是集权政治的信条，在人性善的哲学语境中，古人对“贤人政治”的推崇提供了德治生存的文化“土壤”，使人们意识到个体可以通过“修身”实现自我完善、自我升华、自我克制。作为维护君主专制的重要工具，权力的价值无赦凸显了人的重要，从而对反腐而言，“只有依靠自己和自身的德行才是安全、可靠和长久的”。但历史证明，道德约束的非强制性无法有效解决制权问题，王亚南先生就认为中国历史本质上就是一部腐败史。
为了弥补道德约束的固有软弱，分权论者主张以权力约束权力，认为“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，从而提倡立法、行政、司法三者间的相互独立与制衡。分权是前提，要求纵向各级政府间、横向不同职权间的权力分配，以规避集权主义的弊端，预防权力寻租。制衡是关键，分权刺激积极性，过度分权则容易“一家独大”，增加决策成本，影响最高权威，且只有制衡才能防止权力滥用与腐败。自提出伊始，分权理论就被民主国家奉为圭臬，尤以美国为最，其设计出“双重分权”体制并付诸实施，有效补齐了体制短板，增强了监督的力量；但美国依然腐败张扬，从而“以权制权”依然不能独立承担起反腐重任。
正是看到了分权的局限，参与民主论者主张以权利制约权力。在他们看来，既然公共权力是私人权利部分让渡与整合的结果，公民也就成为公权力的最终所有者，从而能够影响甚至控制权力的运行。作为权利约束的最重要形式，政治参与是指公民通过一定的渠道参加并试图影响政治决策、政府管理的行为与过程，是公民权利的具体实践，也是表达利益诉求、监督公共权力的合法路径，表现为参加选举、自由结社、发表言论、参加听证等等。参与是民主的“方向标”，充分肯定了公民的积极作用，是社会力量对政府失灵的补救。但在间接民主的体制设计中，委托—代理关系容易产生道德风险，前者失去对后者的“控制”，经常发生群体、部门、私人蚕食公共利益的事情。
法律约束主张以法律规范权力，强调制度规范在权力配置、运动中的准绳地位。应该说，以法律约束权力具有内在的必然，两者同源，均是公共意志的表达，从而“我们既无须问君主是否超乎法律之上，因为君主也是国家的成员；也无须问法律是否会不公正，因为没有人会对自己本人不公正；更无须问何以人们既是自由的而又要服从法律，因为法律只不过是我们自己意志的记录”。法律是人性恶的理性选择，以法律约束权力是政治发展的必然选择，是对权力行为的外部控制，坚持“法律面前人人平等”，更具客观性与公平性。但在具体实践过程中，一方面，法律的制定容易受到利益集团、政治精英的控制，从而沦为他们的盈利工具；另一方面，法律的落实与执行很多时候流于形式，趋于选择性执法，成为“特权”的帮凶。
有鉴于既有选择的部分“失灵”，网络反腐在我国“异军突起”，据统计，2008年至今，年均网络反腐事件超过10起，2010年更是达到26起，比2009年增加了73.3%。网络反腐是“通过网络技术及所引起的社会舆论效应对执政行为的监督和权力的约束，从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种方式”，作为一种典型的政治参与行为，其试图以权利规制权力，根本上体现为对公共权力的约束，是对个人权利的彰显和平等话语权的保护，是信息时代的反腐败体制创新，有益于当代中国的反腐倡廉伟大事业。
二、网络反腐下的制度反腐
互联网之于当代中国反腐的贡献不容置疑。统计显示，2010至2012年反腐倡廉舆情事件首次曝光媒介中，网络媒体比重分别为73%、64%和62%。又如2013年全国纪检监察机关共接受网络举报38.69万件，占总数195万件中的19.8%。网络反腐能够有效弥补制度反腐成本高、效率低、打击报复等缺陷，但并不表明对制度反腐的抛弃，反而更加凸显了相关制度建设的重要性。
首先，网络反腐“倒逼”制度反腐。一方面，制度“失灵”是网络反腐盛行的重要原因，如人大、政协、信访、行政诉讼等少数制度性渠道已经不能满足公民参与、监督权力的需求；制度反腐的时间成本过高，举报者容易遭致被举报人的打击报复，生命财产安全得不到保障；制度反腐的效果不甚理想，时常发生官员“带病提拔”等。从而，网络反腐越激烈，越受欢迎，就说明制度反腐的“毛病”越多，越严重，后者越要作出改变。另一方面，网络反腐要求制度创新，以政治秩序为旨归，亨廷顿讨论了政治制度化与政治参与之间的关系，认为“任何一种给定政体的稳定都依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系”，从而“如果一个社会要想维系高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大的、更复杂的和更自治的政治制度的成长”。作为一种创新的政治参与形式，网络反腐的兴盛与普及必然意味着现代政治体系之下公民政治参与的膨胀，要想保持政治有序，必然要求相关政治制度的建构与完善。“我们不可能仅仅通过别人的告知就学会如何读书写字，学会骑马或游泳，但是通过实践就能学会。同理，只有通过小范围地实践大众政府的活动，才能在更大规模上学会如何运作大众政府。”因而，通过积极参加网络反腐，公民将锻炼参与技能，积累参与经验，培育公民意识和参政兴趣，关心政治并愿意为改善政府的公共管理作出努力，并将这种热情与能力移植到实体政治参与实践中，“倒逼”相关制度创新。
其次，制度才是网络反腐的关键。网络反腐基本遵循“反腐信息披露→网络热议→媒体追踪→事件放大→反腐机关介入”的运作逻辑，“反腐败机关介入”即代表着制度反腐程序的启动。如在“天价烟事件”中，网络曝光的是周久耕潜在腐败的线索，南京市纪委的介入和深入调查才最终证实其腐败的事实，并通过法定程序对其进行免职、司法审判等。又如在“表哥事件”中，网络举报的是扬达才拥有大量昂贵手表的线索，这成为陕西省纪委启动调查程序的逻辑起点和事实依据，他的免职、伏法也是在实体纪检机关核查腐败事实的基础上做出的。因此，在几乎所有的网络反腐事件中，网络举报、网络曝光、网络反腐仅仅是提供反腐败的线索，并在适当的时候以舆论压力推进反腐败进程，根本上仍然是制度反腐在发挥作用。
最后，制度反腐能够弥补网络反腐的不足。网络反腐是把“双刃剑”，依然存在诸多不足与局限：一是网络反腐缺乏合法性。尽管《中华人民共和国宪法》规定公民具有“言论、出版、集会、结社、游行、示威”等自由，并被社会各界、各阶层所普遍认同，但其合法性依然缺乏保障。在当代中国，“没有政府的强力推动，任何事情都不会取得显著的进展”，如网络反腐的合法性就来源于高层即中央权威的认可与支持。二是网络反腐缺乏权威性。合法性是权威的基础，权威是政治效能的保障，网络反腐因为缺乏法律与制度支撑，在反腐效果上面大打折扣。以合法统治为研究对象，韦伯将其区分为法理型、传统型与魅力型，而随着政治的发展，法律的授予将成为一切政治行为的合法根基，网络反腐也不例外。从而，网络反腐的效能要提高，必然要求权威的巩固，即获得一个法律“身份”。三是网络反腐缺乏程序性。“墙外扔砖”是网络反腐的真实写照，其结果不可预期，因为官方机构对网络曝光线索的回应在反腐过程中居于首位性甚至决定性地位，只有获得上级政府、地方主官的权力支持，网络反腐才能够顺利成行，政府的态度决定了政府能否进行有效的政治输出。换句话说，只要政府、相关部门及人员对网络举报、曝光线索不予理睬，网络反腐将“泥牛入海”。如株洲市原纪委书记杨平被称为“中国网络反腐第一人”，2008年5月在其直接推动下出台了国内第一个有关网络反腐的官方文件《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》，在其影响之下株洲连续出现多起网络反腐事件，然而在当年12月杨平调任湖南省国有资产监督管理委员会之后，“客观上导致了株洲市乃至湖南省网络反腐走入低谷…株洲再也没有出现过有影响的网络反腐事件”。
三、通向制度反腐之路
从网络反腐走向制度反腐，核心内容就在于坚持制度反腐为主，网络反腐为辅，将后者纳入前者的宏观框架，最终实现两者的“无缝对接”。相较于网络反腐，制度反腐是指“通过制定和实施一系列的法律、法规、规章、政策和具体管理条例来控制腐败”。就其属性而言，在静态层面要求一个完善的、密切关联的制度体系；在动态层面则要严格执行与落实相关制度、规范，做到“有法必依、执法必严、违法必究”。就制度内容而言，既需要一系列规范主体行为的法规、规章、政策等，也需要建构一个合理的制度结构、体制机制。因此，作为一种混合型反腐设计，制度反腐要求作出观念、制度、体制与执行方面的改变：
第一，要实现从人治思维向法治思维的转变。事实证明，网络反腐本质上依然为人治，因为政府、部门及其官员居于关键性乃至决定性地位，其态度直接影响着网络反腐的最终结果。向法治思维的转变，要求行为主体具有法律意识、养成法治逻辑、形成依法办事的行为模式，即将诉诸法律当成解决问题的第一选择，具体到反腐倡廉就是倡导制度防腐，通过体制内渠道提供腐败线索、举报腐败问题、监督权力运用。通过充分利用宣传教育的形式，强化公民的法律认知，养成法律意识、权利意识、监督意识。
第二，要完善反腐败体制。反腐不仅是一项事后应急工程，也是一项事前预防工程，且后者才是反腐败的关键。从体制层面出发，要加快大部制改革，整合权力同质机构、部门，厘清权力边界，防止权力交叉、打架，办事相互推诿、“踢皮球”，积极清理“三不管”地带。要理顺党委、人大、政府、政协、人民法院、检察院等不同权力体系之间的关系，以审判独立为契机和切入点推进司法独立，并在现有司法垂直管理的基础上，进一步厘清法院、检察院、纪检机关与地方政府的关系，实现独立运行。
第三，要建立健全与网络反腐相关的制度规范。针对1989-2006年的跨期研究表明，法制建设、财政分权等是导致近年来腐败下降的主要因素，其中法制建设使腐败程度下降了26.17%。法制建设之于反腐的重要性由此可见一斑。我们认为，赋予网络反腐以合法“身份”，既要将网络反腐纳入制度反腐的宏观架构，如将网络举报、网络曝光、网络反腐等当作反腐败线索的重要来源之一，将网络曝光、网络舆论、网络监督等看作权力监督与限制的创新选择；也要在网络反腐的语境下加快有关网络反腐的法律法规制定，从法律的高度奠定网络反腐的合法地位，肯定网络反腐的正当性。同时，加强与“人肉搜索”、“网络暴力”、网络谣言、网络侵权、打击报复、举报人权益保障等相关的法律、规范、制度建设，为网络反腐提供法律依据和制度支持，增强网络反腐的权威和效能。只有用法律法规的形式将网络反腐固定下来，才能最大程度地保证该方式的可持续发展。
第四，严格执行与落实反腐倡廉的相关制度规范。习近平强调“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，除凸显良善反腐败制度体系的建构之外，更倾向于对这些制度、规范的落实与执行。尤其就当代中国而言，并不缺少反腐的法律法规制度，缺少的是反腐制度落实层面的制约监督机制。这就需要培养一支素质过硬、品行兼优、有责任心、忠诚度高、正义感强的政策法律执行队伍，真正做到“有法必依、执法必然、违法必究”；需要坚持“法律面前人人平等”，拒绝与抵制特权，不论监督对象官职高低、权限大小；还要加强对相关制度、政策、法规的宣传教育，扩大影响力、覆盖面和权威性，夯实制度执行的群众基础，培育制度执行的文化氛围。
原载于《行政管理改革》2014年第8期
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