互联网国际规则建构：话语策略的公共安全视角
本文作者：俞婷宁
本文刊登于《国际安全研究》实体期刊2017年第3期
对当今世界各主要经济体而言，互联网安全已成为一个利益攸关的重要议题，但该领域国际共识和国际规则严重缺失，这与持续加剧的互联网安全威胁之间产生了尖锐的矛盾。在中国，互联网治理日益成为关乎国家安全的政策焦点，同时也是参与全球治理不可或缺的组成部分；建构互联网国际规则的话语能力直接影响着中国对外传播话语体系的建立和制度性话语权的提升，但目前中国对该领域话语策略的学术与政策研究仍严重缺失。当前，对互联网国际规则之制度理念的应然性研究仍显不足，关于中国在该领域对外传播话语策略的探讨更是近乎空白。互联网国际规则的缺失本质上源于互联网信息自由带来的收益与政府信息管控对此种收益的限制之间存在难以调和的矛盾。由于日益严峻的互联网安全形势正逐渐打破互联网信息自由与政府信息管控之间原有的平衡，加之全球化趋势将世界各国的命运更加紧密地联系在一起，该领域国际规则的建构开始具备现实的可能性。鉴于传播话语在规则建构的过程中占据着举足轻重的地位，以公共安全为切入点赢得国际共识、提升中国在互联网全球治理中的话语能力和制度性话语权就成为中国政策制定机构和宣传机构在通过对外传播推进互联网国际规则建构时应采取的话语策略。
引言
对当今世界各主要经济体而言，互联网安全已成为一个利益攸关的重要议题，但国家间难以调和的利益冲突导致该领域国际共识和国际规则严重缺失，这与持续加剧的互联网安全威胁之间产生了尖锐的矛盾。鉴于国际政治现实及互联网自身发展历史导致国与国之间互联网话语权的不平等，国际社会有必要通过全球治理来实现互联网国际规则的建构。在中国，互联网治理日益成为关乎国家安全的政策焦点，同时也是参与全球治理不可或缺的组成部分；建构互联网国际规则的话语能力直接影响着中国对外传播话语体系的建立和制度性话语权的提升。面对国际社会中制度性话语权领域西强我弱的严峻现状，中国的政策制定机构和宣传机构有必要深入思考，在参与互联网全球治理的过程中，中国的对外传播应采取何种话语策略以建构体现中国战略意图的互联网国际规则。鉴于此，本文将针对互联网在信息传播和舆论引导方面带来的安全威胁，从以下四个方面探讨建构互联网国际规则的过程中对外传播的战略与战术问题：第一，互联网国际规则建构的已有学术研究和政策行为。第二，互联网国际规则缺失的原因及建构相关规则的可能性。第三，规则建构中对外传播的话语路径。第四，规则建构的具体传播策略。
一 互联网国际规则建构的学术研究和政策行为
当前，关于互联网治理和国际规则建构的学术研究主要集中于技术问题的探讨，而政治学和法理层面的论述则大多持去国家化、去主权化的观点。在探讨国际层面的互联网治理和规则建构时，常见的研究课题主要集中于互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）、国际电信联盟（ITU）、世界知识产权组织（WIPO）和信息社会世界峰会（WSIS）等国际组织的运作，探讨电子商务、服务贸易、知识产权和多国行为体在各种国际会议上制定的国际标准等方面的问题。涉及互联网安全问题时，常见议题则包括信息技术与安全、数字基础设施保护、电子监视、恐怖分子黑客行为以及网络犯罪、网络战、网络恐怖主义、网络间谍行为等。此外，在为数不多的从国际政治和法理层面探讨互联网国际规则的文献中，很大一部分片面强调言论自由的重要性并将保障言论自由视为互联网国际法治的基本原则，中国政府的互联网政策几乎毫无例外地成为这些文献的批评对象。对于这种将互联网治理技术化、将互联网领域传统国家行为体边缘化的倾向，有美国学者中肯地评价道：“目前关于互联网治理的文献……大多旨在精确描述由美国技术专家和工程师设计的密集而复杂的全球治理体系。在这一体系中形成了一个由公司、研究机构和其他非政府行为体构成的国际网络，传统国家行为体则被边缘化。……总体看来，现有文献并未构建起完整丰富的互联网治理框架。”尽管对大多数学术文献认定互联网治理中非国家行为体地位上升、国家行为体地位下降的现象，有学者反思并提出政府行为体“回归”互联网全球治理的观点，也有学者对互联网信息过滤和管控机制表现出一定程度的理解和认同，但总体看来，西方学者在互联网治理与规则建构方面的研究重点和研究方向与中国的实际需要和政策导向存在极大差距。中国学者在设置研究议题时如不能摆脱西方议题的窠臼，开辟新的研究领域和路径，则很难取得服务本国利益的成果。
中国与西方国家关于互联网治理和互联网安全的政策行为之间同样存在实际利益与思想意识的鸿沟。有美国学者称：“虽然中美两国讨论的都是‘网络安全’，但该词在两国语境下含义截然不同。在美国，网络安全从根本上说，是关于如何防止未经授权侵入信息系统的行为……在中国，网络安全本质上是以国家为中心，防范国内外利用网络威胁国家政权。”虽然这种断言失之偏颇，“防范国内外利用网络威胁国家政权”的内容在《中华人民共和国网络安全法》中只占很小篇幅。但从中美互联网安全对话的分歧中不难看到双方关注焦点的差异，这种政策差异与双方学术研究重点的差异一脉相承。与此相对，政治理念与中国更为接近的俄罗斯则对中国的互联网政策和理念表现出了较大程度的认同，在互联网安全领域，西方学者更关注网络战、黑客行为和数字基础设施保护等“硬安全”问题，有学者评价，“现有文献对互联网治理的理解基于过分狭隘的技术专家政治论”。而大多有意无意地忽略信息传播和舆论引导这类“软安全”问题，而后者正是中国国际关系学界应关注的焦点。正如习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提到的，“大国网络安全博弈，不单是技术博弈，还是理念博弈、话语权博弈。”当前，在互联网全球治理议题中，对制度理念的应然性研究仍显不足；在话语权争夺方面，关于中国对外传播话语策略的探讨更是近乎空白。
二 建构互联网国际规则的背景与可能性
迄今为止，在建构互联网国际规则这一议题上，各国政府间及国际组织间的磋商尚未取得任何实质性进展，甚至未能就一些基础性、原则性问题达成谅解。有学者认为这是由于政策制定者在规则建构方法和理念上的疏失，他们认为，在建构互联网国际制度的过程中，政策制定者“不明智地略过了制度建构的基础性任务” ，“他们并未试图在互联网治理国际合作的根本原则和规范上达成一致，所以无法在建立全球规则时形成共识”。也有学者认为这源自“意识形态、价值观和现实国家利益等方面的分歧”。概括而言，互联网国际规则博弈中存在以美国为首的西方阵营和以中国、俄罗斯为代表的新兴国家阵营，双方最严重的分歧之一在于国家主权原则在互联网信息传播中的适用，相关理念冲突也成为建构互联网国际规则最主要的障碍之一。例如，国家管控互联网信息传播与互联网言论自由之间的冲突，互联网信息流通受主权国家法律约束与互联网非领土化特征之间的冲突。2010年谷歌退出中国事件就是此类冲突的一个突出表现。从这一角度分析互联网国际规则缺失的深层次原因，并据此探讨当前国际形势下消弭相关分歧、建构互联网国际规则的可能性，有助于中国增强对外传播话语策略的针对性，推动在国际范围内建立符合中国政策取向和利益需求、有效管控互联网信息传播、尊重网络空间国家主权的制度规范。
（一） 互联网国际规则缺失的原因
当今世界，互联网国际规则的缺失本质上源于互联网信息自由带来的收益与互联网信息管控对此种收益的限制之间存在难以调和的矛盾。所有规则的制定过程都是 30 44974 30 13773 0 0 7344 0 0:00:06 0:00:01 0:00:05 7341同利益集团之间矛盾调和的过程，矛盾如果最终得到调和（即规则最终得以确立），则必然意味着部分集团的利益遭受一定程度的损失。“只有在严重侵害现有权利和个人利益的基础上才能发生变革。在这一过程中，成千上万的个人、甚至整个集体的利益已经与现行法律的原则紧紧联系在一起，以至于只能通过严重伤害上述群体的利益才能废除现有法律。”因此，任何一种规则的建立都必然会经历利益的斗争，而斗争结果本质上取决于力量对比。以现实生活中的感性认识而言，不论是站在普遍道德的角度（假如普遍道德真实存在的话），还是站在某一特定集团或阶层的立场上，人们常常会认为一种规则应当建立而并未建立。但从理性角度看来，此种情形并非源自规则赞同者和推动者的惰性，而是由于没有足够的压力迫使新规则下利益受到损害的集团放弃这部分利益，或者这些集团维持现状带来的总体收益大于损失。因此，这种“规则应当建立而并未建立”的情形正是无数集团和个人意志的交错博弈所导致。正如恩格斯所说，这是“作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。因为任何一个人的愿望都会受到任何另一个人的妨碍，而最后出现的结果就是谁都没有希望过的事物。”关于这一过程中单个意志所起的作用，他进一步阐释道，“从这一事实中决不应做出结论说，这些意志等于零。相反地，每个意志都对合力有所贡献，因而是包括在这个合力里面的。”这里的“合力”概念对于理解互联网国际规则的现状和变化至关重要。由此可见，现阶段国际层面互联网规则制定和安全保障的缺乏，根本原因有二：一是互联网虚拟世界对现实世界的负面影响力尚未达到令相关利益集团做出让步的程度，二是互联网信息传播的负面效应带来的政治或经济收益大于造成的损失。
引发中东难民潮的“阿拉伯之春”正是收益与损失的动态变化导致利益集团改变态度的一个例证。2011年，西方国家通过社交媒体等渠道鼓动所谓“阿拉伯之春”，有学者称，“在阿拉伯之春中，社交媒体成为动员、通讯和协调的战术性工具。”其直接目的是推行西方制度和价值观，而根本目的在于颠覆这些国家的现有政权，建立有利于西方的新政权，进而保障西方在该地区的石油资源利益。在这一过程中，互联网信息传播助力西方国家推行其价值观，为其带来了丰厚的政治收益。然而，数年后这些国家大多陷入混乱，大批难民涌入欧洲，不仅给欧洲带来了严重的社会问题，甚至产生了撕裂欧盟的后果，欧洲遭受的损失已经超过了先前的收益。在这样的情况下，一些欧洲政客开始反思先前颠覆他国政权、强行推行西方价值观和制度的荒谬，并赢得了本国民众的广泛认同。例如，近期越发受到法国民众欢迎的极右翼政党“国民阵线”主席玛丽·勒庞2016年9月接受《外交事务》访谈时指出：“希拉里是战争的发起人，她不管她的伊拉克、利比亚和叙利亚战火。这些战争给我的国家带来极端不稳定的因素……希拉里会将美国的法律强行施加给他国，这对于渴望独立的他国人民来说是一个不可接受的武器。”我们需要认识到，这样的反思并非因为推行西方价值观、颠覆他国政府的行为未能给西方带来收益，而是因为实践证明目前的损失大于收益；也并非因为西方国家此前推行己方价值观的行为从未造成自身的损失，而是因为此前的收益大于损失。在全球化大潮之中，国家之间的命运被空前紧密地联系在一起，曾经为西方国家带来丰厚收益、得益于“信息自由传播”的颠覆政策正在为始作俑者带来作茧自缚的后果。可以预见，随着西方国家输出价值观的负面影响不断显现，当收益与损失的对比达到临界值时，相关利益集团将会进行一定程度的战略收缩。在此基础上，如果中国在对外传播中采取恰当的话语策略，则有可能推动建立尊重网络空间国家主权、有效管控互联网信息传播的国际规则。
（二） 互联网国际规则建构的可能性
由于日益严峻的互联网安全形势正逐渐打破互联网信息自由与政府信息管控之间原有的平衡，该领域国际规则的建构开始具备现实的可能性。随着互联网使用成本的大幅下降和使用范围的大规模拓展，互联网虚拟世界开始对现实世界产生了更为深刻和直接的影响，而互联网与恐怖主义、极端主义犯罪行为如影随形的关系是其中最为负面也最为严重的部分。近年来，包括恐怖主义在内的非传统安全威胁与互联网之间的联系越发密切，且有迅速发展的趋势。根据联合国毒品和犯罪问题办公室2012年的报告，互联网被运用于恐怖主义犯罪的各个环节——宣传（包括人员招募、激进化和煽动恐怖主义情绪）、筹款、训练、谋划（包括秘密通讯和开源信息）、执行和网络攻击。在中国，网上暴力恐怖音视频已经成为当前暴恐事件多发的重要诱因，近年来破获的多起暴恐案件中，恐怖分子几乎都曾收听、观看过暴恐音视频；美国联邦调查局前局长罗伯特·米勒曾提到，“恐怖主义的确是联邦调查局的头等大事，但我们预测，在不远的将来，网络威胁将成为我国最大的威胁。”2016年2月，美国社交媒体推特公司宣称其自2015年中期以来关闭了12.5万余个与恐怖主义有关的账号；“忠诚调查”是指经过彻底的背景调查后给予被调查人接触机密信息的权利。事实证明，尽管信息的自由流通可以为大众提供种种便利，也能为利益相关者带来丰厚收益，但当其对现实世界可能产生的负面影响力达到足够严重的程度时，政府和互联网企业还是会采取信息管控措施来限制这种自由。不难预想，随着互联网更为广泛的应用，其负面影响力的增加会对相关利益集团构成更大的压力，这种压力不仅会促使各国政府制定更为严格也更具针对性的国内互联网信息管控制度，也必将加速相关国际规则建构的进程。
建构互联网国际规则的可能性同时也源自全球化趋势将世界各国的命运更加紧密地联系在一起。以互联网安全为例，假设甲乙两国之中只有甲国受到互联网安全威胁，乙国则完全没有此种隐忧，那么两国之间就旨在抑制互联网安全威胁的国际规范达成共识的可能性将会极其微小；进一步说，如果甲乙互为战略对手，互联网安全威胁对甲国可以产生严重的负面影响，但这种影响却有利于乙国更好地实现本国利益，则乙国完全有可能成为此种威胁的赞助人甚至制造者。然而，如果甲乙两国的利益之间存在密不可分的联系，互联网安全威胁在危及甲国之时也同样危及乙国，任何一方坚持不合作态度对其自身造成的政治经济损失已经大于维持现状带来的政治经济收益，则两国进行信息管控合作、建构相关国际规则的可能性也会大大增加。由以上的两国关系模式可推及更广泛领域的国际关系，鉴于互联网安全威胁对当今世界各主要经济体普遍产生了日益严重的负面影响，这些经济体就建构互联网国际规则进行多边合作也就具备了基本的物质前提。
三 互联网国际规则建构中对外传播的话语路径
在拥有共同物质利益的前提下，传播话语在一切规则建构的全过程中仍占据着举足轻重的地位。这是因为规则的建构必须建立在一定程度的思想和文化认同的基础之上，规则在制订前的游说和宣传、制订过程中具体内容的字斟句酌以及确立后的普及推广和进一步阐释都会直接涉及不同类型、不同侧重点的传播话语。有学者认为，在政策方案的形成过程中，话语有两种作用——协调和沟通。“话语为政策方案的建构提供共同语言和框架，起到协调作用；而在向公众呈现政策方案及方案审议的过程中起到沟通作用。”而旨在建构国际规则的对外传播目前，“对外传播”是对以往“对外宣传”一词最为主流的措辞。有学者认为它与美国的“公共外交”有着相似的本质和使命。本文在一定程度上认同这种观点。在本文中，对外传播指得到政府支持、通过告知和说服等方式影响他国舆论、提升本国国家利益与安全的国际交流和传播活动。将面临更为艰难和复杂的局面，因为它不仅要调和不同国家的众多利益集团之间错综复杂的矛盾，还要突破语言和文化的藩篱，赢得极其广泛的受众在利益、道德乃至情感层面上的共鸣。本部分将考察以哥本哈根学派为代表的一些学者对互联网问题安全化的观点，分析其对互联网国际规则建构的借鉴意义，并在探讨实际案例和不同层面受众心理的基础上研究相关传播话语的一种合理路径。
（一） 互联网问题安全化的“特定语法”
由于互联网国际规则的建构必然面临来自不同群体的强大阻力，考察学术界的相关批判意见对于实施成功的传播行为有着特殊的重要意义。以反对将各类社会问题安全化著称的哥本哈根学派认为“去安全化”才是最佳的长期选择，有学者以批判态度归纳出政府将互联网问题安全化、说服本国民众接受其互联网安全政策的三种“特定语法”：琳娜·汉森等学者在讨论网络安全领域的特定语法时指出，哥本哈根学派认为，领域是由特定方法定义的，在这种特定方法中，安全化的衍生形式或语法把所指对象、威胁和安全化行为体联结在一起。政府通过各种“语法”将互联网问题安全化，使该话题成为政治和媒体的合理关注对象。因此，这里的“语法”指的是一种具有导向性的话语策略，其目的在于赢得受众对互联网问题安全化的关注和认同。过度安全化、日常安全实践和技术化。“过度安全化”指夸大互联网安全威胁，“日常安全实践”指将互联网安全威胁与个人日常生活实践相联系，“技术化”指借专家之口在技术层面强调互联网安全的重要性。不难看出，其中第二种语法与本部分讨论重点的关联最为密切。这种语法将互联网安全问题可能引发的威胁与受众自身的日常经历联系在一起，激起受众的共鸣，令其接受自己的话语。有学者指出，“安全化的成功很大程度上取决于安全化主体与受众的感情、需求和利益产生共鸣的能力”，“言说者必须根据受众的经历调整自己的语言”。种语法对建构互联网国际规则的传播行为有一定的借鉴意义，但两者之间也存在很大区别：第一，“日常安全实践”语法只涉及国内规则建构，只针对本国民众，而建构国际规则的传播行为必然要面对他国受众。第二，在互联网对日常生活的安全威胁方面，这些学者列举的实例包括信用卡欺诈、身份盗窃和垃圾邮件等，而这些安全威胁的分量并不足以影响到国际规则的建构。因此，在对外传播过程中，要通过告知和说服的方式影响他国舆论、达到建构互联网国际规则的目的，需要找到一种足以对他国受众产生充分影响力的话语路径。
作为建构规则的主体，传播行为的实施者要想实现目标，就必须对接受规则的客体进行深入研究。话语能力是国家软实力和国际政治竞争力的重要组成部分，而“软权力政治并不仅仅依靠‘信息塑造者’……还依靠目标的特征，这里的目标即‘信息接收者’或信息流动的目标。”国际规则的建构涉及三类接受者——微观层面上由个体组成的民众、中观层面上的互联网跨国企业以及宏观层面上的国家。由于互联网企业人格化特征最弱，且行业特性决定了其实体性弱于绝大多数跨国企业，因而对本国政府既定方针的依附性和从属性最强。鉴于互联网企业在一种规则遭到民众和政府反对时很难成为此规则有力的推动者，而在一种规则得到民众和政府首肯时也很难有效地阻挠此规则的推行，此处将不再对其进行讨论。下文将通过与信息管控相关的两个实例来归纳和探索建构互联网国际规则的一种合理的话语路径，从民众和国家两个层面进行分析，论证该路径的实践效应并探讨其可能遇到的阻碍，以期对建构互联网国际规则的对外传播行为提出切实可行的政策建议。
（二） 民众个体层面
由于新的互联网国际规则必然进一步约束互联网世界现存的信息自由，建构相关规则的传播行为会面临来自民众层面的极大阻力。此外，以建构互联网国际规则为目的来考察作为信息接受者的个人时，不难发现，为身处不同物质环境和人文环境中的各国民众界定一种统一的偏好几乎是不可能的。但在以下两个实例中，不同文化背景的普通民众面对政府信息管控产生了异于平常的反应，可作为分析该领域民众深层心理的依据。一是2015年12月26日，中国外交部证实法国《新观察家》驻京记者郭玉未获记者证延期，因其于11月18日发表报道，公然为恐怖主义行径、为残忍杀害无辜平民行径张目，引发了中国民众的公愤，也未能就她为恐怖主义行径张目的错误言论向中国民众做出严肃道歉，已不适合继续留在中国工作。此后，美国《华盛顿邮报》、英国《卫报》等主流媒体老调重弹地抨击中国的言论自由和民族政策，但是习惯性地在这些领域附和本国主流媒体的西方网民此次却一反常态，纷纷支持中国政府的决定，严厉谴责郭玉为恐怖分子开脱的行为。综合《华盛顿邮报》和《卫报》网站新闻内容及用户评论，中国外交部后来回应西方网民的态度称：“这说明，在反对恐怖主义这一大是大非问题上，国际社会绝大多数民众都能够秉持正义和公理、反对双重标准。”二是2014年11月12日，美国国家安全局媒体泄密工作组副组长戴维·肖尔在哥伦比亚大学做了一次关于美国国家安全局工作内容的半公开讲座。讲座题目为“国家安全局的今天和未来”，限哥伦比亚大学ID卡持有者参加，禁止媒体参加，禁止录音录像。除了泛泛介绍该部门情报工作的历史和特征，他将重点放在对棱镜计划的合法性阐释上。他的这番努力几乎没有取得效果——讲座结束后的提问时间，在场的美国学生无一人认可棱镜计划，仍对其持坚决的批判态度——只有一名挪威学生提到，于特岛惨案的凶手布雷维克在案发前曾在互联网上频频发表极端言论，若挪威政府有监控网络言论的机制，则有可能避免惨案的发生。
以上两个实例虽然性质截然不同，但有两个共同点：都涉及管控言论的政府行为，都是在固有思维的坚冰上打开了缺口。关于第一个实例，毋庸讳言，由于对中国的不了解和西方媒体的持续诋毁，西方民众对中国政府的许多政策长期存在误解和敌视。西方媒体执行双重标准、以新闻自由为名攻击中国政府的情形屡见不鲜，西方民众也往往倾向于附和其主流媒体的观点，但中国政府对郭玉的态度却得到了绝大多数西方网民的认同，这显然与一些欧洲国家近来遭受的暴恐袭击息息相关。而在第二个实例中，在美国政府对公众信息的监控行为因棱镜门遭到众口一词的反对时，尽管作者只基于一次讲座的极小样本观察到了美国普通民众的这种反对态度，但此判断和有关学者的研究结论一致：“研究表明，大多数美国人不认为有必要牺牲公民权利，换取安全保障。”只有一名挪威学生因本国曾出现的严重安全威胁而表现出了一定程度的认同。需要指出，这位学生的认同仅体现在国内层面，她支持的是“挪威政府监控本国公民网络言论”而非“美国监控他国公民的网络言论”，所以其观点既不等同于为棱镜计划辩护，也不是要证明其合法性或合理性。从政治心理和认知角度看，这两个实例验证了如下观点：人们为了自身安全保障最甘愿向政府让渡一部分公民权利，许多西方学者表达过相似观点，在此仅举一例：有学者总结道，“我们发现，人们对威胁的感知越强烈，对公民权利的支持度就越低。”且在自身遭遇严重安全威胁时最容易同有类似遭遇的国家的政府政策和民众心理产生共鸣。内维尔·张伯伦就日本轰炸中国城市问题在下院发表讲演时说：“所幸中国距离我们如此遥远，所幸那里发生的事情对我们的意识来说是如此陌生。如果我们亲眼目睹在中国发生的事件，就会激发我们同情、恐惧和愤怒的情感，就会促使我国人民采取他们从来也没有想过的行动。”张伯伦的前一句话是其心声，后一句话则值得怀疑。“亲眼目睹”并不能成为国家采取政治军事行动的有效诱因。我们观察到，在国际政治现实中，一国如果同他国遭受的非自然因素导致的灾难和痛苦产生共鸣并针对其采取政治军事行动，要么两者之间有经济、政治、地缘、文化等方面的密切联系，要么前者正受到类似灾难和痛苦的现实或潜在威胁。
综合考量公共安全遭受普遍威胁的国际现状与互联网国际规则在抑制和阻止相关犯罪中可能发挥的作用，本文认为，在围绕建构互联网国际规则开展对外传播时，公共安全是最有可能赢得国际认同和共鸣的切入点。西方国际关系理论多强调个人安全与国家安全间的矛盾，进而将安全与自由对立起来。巴里·布赞在《人、国家与恐惧——后冷战时代的国际安全研究议程》中提到，“个人安全和国家安全并不一定是和谐的。……个人安全与国家安全之间的矛盾是不可避免的。”肯尼思·华尔兹在《国际政治理论》中也提到，“国家和人一样，其安全程度与自由程度成反比。想要自由就必须接受不安全的现实。”但本文认为，片面强调个人安全和国家安全间的矛盾，并将这种矛盾上升到安全保障侵害个人自由的层面是一种非建设性的态度。建构安全规则的话语行为必须找到二者间的平衡点——公共安全，突出这一概念与国家职能和个人利益的双重契合。在建构安全规则的话语策略中，“关键问题不在于‘某个事物’属于个体安全问题还是集体安全问题，而在于这种威胁是如何被赋予了集体意义，而其他威胁则‘仅仅’被解读为个体威胁。”对当今世界各国民众而言，一切无差别地针对普通民众的严重暴力犯罪行为——即威胁公共安全的行为，如恐怖主义和极端主义——都在实践和心理层面对其构成了仅次于战争的最大威胁。霍布斯认为，基于自然状态下人人相互为敌的战争局面，人们为了抵御外来侵略和制止相互侵害而订立契约，将自己的一部分权利让渡给集体以实现和平与安全保障，从而形成国家。然而，在摆脱了人人相互为敌的原始状态的当今文明社会中，日益猖獗的恐怖主义和极端主义等严重威胁公共安全的行为却正将多国民众置于惶惶不安的境地，民众对于此类行为有一种足以突破意识形态、价值观与政治利益隔阂的恐惧。尽管我们几乎无法为世界主要经济体的民众界定一致的利益与偏好，但为他们界定共同的恐惧却容易得多。为了进一步讨论这种“界定恐惧”的话语，本文将引用南朝刘义庆所著《世说新语》中的一则轶事：
桓南郡与殷荆州……作危语。桓曰：“矛头淅米剑头炊。”殷曰：“百岁老翁攀枯枝。”顾曰：“井上辘轳卧婴儿。”殷有一参军在坐，云：“盲人骑瞎马，夜半临深池。” 殷曰：“咄咄逼人！”仲堪眇目故也。
这个涉及“话语诱发恐惧”的故事描述了四种危险的情境。以现代人的眼光看来，也许除了第一种无关紧要，其他三种都算得上相当危险。但如果这些情境与自己不存在直接或间接的关联，它们也仅仅是“危险的情境”，并不能激起人们内心深处的恐惧感。但这里出现了一个例外：因为殷仲堪（即殷荆州）有一只眼睛是瞎的，所以他对于“盲人骑瞎马，夜半临深池”这样一种普通的危险情境产生了感同身受的恐惧感，认为它传达的意象极具压迫力和针对性（“咄咄逼人”）。所以，尽管参军使用了一种并不针对特定对象的话语，还是有特定对象感受到了这种话语引发的异常强烈的共鸣。为了便于进一步的讨论，本文将提出一个概念：殷仲堪效应，即通过本不具针对性的传播话语激发受众的内在意识并引发其强烈共鸣。
旨在建构规则的传播行为最基本的目的是赢得认同和共鸣，而达到这一目的的手段有多种。美国采取的一种重要的手段是劝说，包括直接劝说一个“直接劝说”的实例是：19611963年间，关于实现核保障多边化——即由国际原子能机构（IAEA）负责美国双边核出口的监督保障——的具体手段，美国肯尼迪政府曾展开内部讨论，研究应采取劝说还是更具强制力的手段，并最终决定对相关国家采取劝说而非强制手段。和信息交流基础上的间接劝说——后者的作用更为隐蔽和潜移默化，甚至可以产生更为深远的效果，例如，“二战以后，美国政府通过美国新闻署赞助美国之音、自由欧洲电台，参与了许多文化活动。美国公司的广告不但扩大了它们的产品销售，而且扩大了美国自由经济的消费模式。”这些都可以被视为“信息交流基础上的间接劝说”。正所谓“你若能改变对方的好恶，使对方最终想要的与你所要求他们的那样，那么，直接劝说对方做某事就根本不必要了。各大国从事各种各样的文化和信息交流活动，也正是出于上述原因。以各种形式来操纵信息是非常重要的。”本文提出的殷仲堪效应，与西方学者所说的“改变对方好恶”目的相同（赢得认同和共鸣）而理念内核不同（激发受众的内在意识而非向其灌输新的意识）。从现代国际关系形成至今，美国堪称最卓有成效地改变了他国好恶的国家，但近年来的国际政治现状越来越雄辩地证明，即便在话语塑造者综合国力极其强大、话语接受者与之相比极其弱小的前提下，灌输式改变好恶的方式最终会损害双方的利益，产生两败俱伤的恶果。例如，所谓的“阿拉伯之春”不仅给相关阿拉伯国家带来了严重的、甚至是毁灭性的灾难，有学者总结，“阿拉伯之春”的历史后果包括：安全局势进一步恶化、突尼斯的全面幻灭、叙利亚变成中东政治动荡的“重灾区”、埃及危机不断加深。还令欧洲社会陷入中东难民潮所导致的两难困境。灌输式传播话语无法达到预期目的或只能产生暂时效果而无法长期维持的根源在于，其出发点是灌输者自身的利益而非受众的利益，本质上反映的是灌输者自身的诉求而非受众的诉求，即便两者能在特定情况下相互契合，却终因经济基础和政治理念上的水土不服而不可持续。在建构互联网国际规则时，较之试图以灌输手段将己方理念内化为他国民众心理的西方传统实践，采取一种更为柔性的对外传播方式可以产生更加深入也更容易引起共鸣的效果：发掘那些本来就植根于民众心中的理念，此种理念可以是固有思维和现实思维的混合体。例如，人们为了自身安全保障而最甘愿向政府让渡一部分公民权利是人性的固有成分，而一国民众只有在自身遭遇严重安全威胁时才会与其他有类似遭遇的国家产生共鸣是国际安全环境下的现实思维。通过告知、说服等话语行为激发这种内在意识以催生其强烈共鸣，令其出于切身利益的考量认同己方立场，并反向促使这种理念外化为国际规则。这种传播行为的特点是：采取基于“同理心”的策略，不仅顾及话语塑造者和接受者双方的利益，反映双方的诉求，还通过诱导而非灌输的方式关注受众的深层心理以赢得认同和共鸣，这就是殷仲堪效应的实质。
（三） 国家层面
在以国家为话语接受对象建构互联网国际规则时，必须将传播话语建立在对国家的政治人格的深入考察之上。这里的政治人格是指在特定政治、经济、法律和文化基础之上形成的持续、有序、动态的价值判断和政治心理。此处对“政治人格”的定义参考了《社会科学国际百科全书》的内容：“由政治诱因自然激发的持续、有序、动态的一系列反应”。事实上，学界并没有关于政治人格的权威定义。鉴于作为政治实体的国家与个人层面上的民众在心理上既有相似也有不同，应根据这种异同制定差别化的话语战略。关于宏观层面的国家心理，德国法学家鲁道夫·冯·耶林在其著作《权利的斗争》中有一段经典论述，有助于我们了解和探究宏观层面的国家心理和政治人格：
所有国家都会严惩那些威胁本国特定生存条件的罪行，而对其他罪行表现出宽容，往往与对待前者的严苛形成惊人的对比。神权国对亵渎神明和偶像崇拜者处极刑，而视侵犯地界为轻罪（摩西法）。农业国则反之，对侵犯地界者处极刑，而对渎神者处轻刑（古罗马法）。商业国以有意使用伪币，军事国以妨害公务，专制国以图谋叛国，共和国以谋求皇权，为最大罪状；在上述几个方面，各国都表现出了同惩罚其他罪行时截然不同的严苛。简言之，个人和国家都是在其特定生存条件受到威胁时，权利感情最为强烈。
在这里，耶林揭示了国家在制定法律规范时的深层考量——本国政治经济现状及其在这一过程中体现出的政治人格：国家和个人一样，其权利感情都是在自身特定生存条件受到威胁时最为强烈。制定本国法律规范时如此，接受国际规则约束时也如此。因此，以国家为话语接受者建构互联网国际规则时，与面对由个体组成的民众一样，很难为其界定共同的偏好，但要为其界定共同的恐惧则相对容易。尽管各国核心利益的具体表现形式因其经济、历史、文化和地缘政治等因素的差异而各不相同，但鉴于全球化的发展促成了世界大多数国家之间日益密切的经济与文化联系，各主要经济体具体核心利益的理念化表现——权利感情——已经在很大程度上趋同。从目前世界各主要经济体针对恐怖主义、极端主义等严重危害公共安全的犯罪行为所采取的严厉措施来看，这些罪行对国家行为体的生存条件已经构成极大的威胁，激发了国家心理中强烈的权利感情。由此推论，旨在建构互联网国际规则的对外传播如果以公共安全问题为切入点，也能在一定程度上对国家行为体构成殷仲堪效应。
尽管国家行为体与个人行为体的政治人格有共通之处，但依然存在根本的区别。国家面临更为复杂的局面，需要综合权衡各利益集团的诉求，平衡各方面的矛盾，做出的选择也往往更加理性；尽管在国际政治现实中的确不乏政府遭到基于一时冲动的公众舆论或特定利益集团裹挟而做出错误决断的例子，但许多执政能力较强的政府还是能通过改变政策导向等方式让事态重新回到符合本国利益的轨道。因此，国家人格与个人人格之间、国家道德与普遍道德之间存在着无法逾越的鸿沟，正如现实主义者们常常宣称的那样，“普遍的道德原则在抽象的普遍形式下是无法适用于国家行为的……采取成功的政治行为本身就是基于国家生存的道德原则。”在作为个人的民众看来，国际政治中常常存在某国际规则应当建立而并未建立、或某国应当签署某国际条约而未签署的情形，这正是普遍道德让位于政治道德、让位于国家之间利益冲突的缘故，而这样的利益冲突必然会缩小国际共识的范围。民众可以基于感性认识做出判断，而国家必须通盘考虑本国战略利益，必要时甚至牺牲普遍道德来实现政治道德和政治利益，这是许多国际共识难以达成的根本原因。例如，尽管恐怖主义多年来严重困扰着国际社会，但各国至今尚不能就其定义达成共识，一个重要原因就在于恐怖主义本质上是一种原因复杂的政治现象，各国对它的定义基于本国现实利益和政治考量，难免大相径庭甚至互相矛盾。因此，在从公共安全角度入手，建构互联网国际规则时，较之从原因推导结果、从本质阐释现象，更为有效的做法是从结果追溯原因、从现象界定本质，必要时甚至只谈现象不谈本质，借此避免或缓解国家利益冲突和政治道德困境，拓展国际共识的范围。
从以上对国家行为体权利感情和政治人格的分析可知，在建构互联网国际规则时，从公共安全角度切入有如下优点：第一，政治性较弱，可以从威胁民众生命权的角度做出完全非政治的诠释。第二，外延宽泛，各国可以在最基本的层面（如相关行为的结果）达成共识，而后再各行其是地对相关行为的外延做出进一步阐释。第三，影响面广且体现“对等回报”原则，“对等回报”（reciprocity）是许多国际关系学者颇为推崇的一个概念。尽管这一原则在国际贸易中被译为“互惠”，而有的国际关系学者将其译为“对等报复”，本文认为在国际关系理论中，“对等回报”是更为忠实和全面的译法，因为“回报”可以涵盖恩惠和报复的双重含义。基欧汉认为，对等回报“在理论上是国际法的所有法律准则必须遵循的条件”，也“常被视为促成主权国家合作的正确行为标准。”它“指的是特定合作伙伴以严格界定的次序交换同等价值的物品。如果其中存在任何责任，这些责任是依据特定行为体的权利和义务清晰界定的。这是对等回报在经济学和博弈理论中的典型含义。”由于严重危害公共安全的恐怖主义、极端主义行为已波及世界许多主要经济体，通过制定互联网国际规则遏制此类犯罪有利于维护绝大多数国家的利益。正是这种危害的普遍性和利益的交错使得那些有选择性地放任甚至赞同此类罪行的国家产生了遭到“对等回报”的隐忧。“任何一个利己主义的政府都可能私下抛弃道德顾虑。但如果基于‘对等回报’的道德准则被广泛接受，那么这些政府只有表现得仿佛它们相信这些准则一般，才对其自身有利。”然而，即便以公共安全为突破口，建构互联网国际规则的努力仍然会在国家层面遇到最大的困难和阻碍。这是因为，以美国为首的主要西方国家长期以来依靠其话语霸权和信息霸权，通过鼓吹所谓的“互联网言论自由”对许多国家实施基于意识形态输出的煽动与颠覆政策，取得了丰厚的政治和经济收益。要让前者意识到，在当今时代背景下，这种政策带来的“对等回报”已经导致其自身损失超过收益，需要一个较长的过程和更多实践的累积，同时也要求我们在深入研究国际政治现实的基础上采取更为灵活的话语策略。
四 互联网国际规则建构的具体传播策略
在明确了建构互联网国际规则的可能性及相关对外传播的合理路径之后，需要进一步探讨具体的传播策略。要通过话语行为促成规则建构，最重要的初期准备之一就是在民众、政府和其他非政府行为体（如企业）等多个层面上进行游说以促使对方接受己方理念，而这种游说的主要表现方式之一就是对外传播，这就要求规则建构者对于对外传播的本质特征及相应策略进行深入思考。本部分将在假设互联网国际规则建构以公共安全为切入点的前提下，探讨传播的主体、方式和特征——换言之，由谁、以何种形式、进行怎样的传播。
（一） 传播主体
鉴于互联网国际规则建构本身的特征和中国现实国情，政府应成为相关对外传播的主体。讨论以建构互联网国际规则为目的的对外传播，需要明确何种行为体有资格、有能力在其中扮演主导角色。尽管新自由制度主义理论倾向于强调非政府行为体在国际交往中发挥的不可替代的作用，而在当今国际社会也确实出现过包括跨国公司在内的非政府行为体、甚至有影响力的个体行为者在国际规则建构的游说阶段起到主导作用的情形，但是在建构互联网国际规则的过程中，政府必须成为对外传播的主导者。首先，作为一种深入各国民间话语系统的新型媒体工具，互联网已经产生或将会产生巨大的舆论影响力，而在此领域实施信息管控的难度必然与这种舆论影响力的大小成正比。互联网本身的舆论影响力和各国之间激烈的利益矛盾决定了在该领域制订国际通行的信息管控规则难度极大，无论跨国企业还是个人都无力独自承担相关的传播责任，而必须以政府力量作为主导和基础，才能整合各方力量，实施卓有成效的对外传播行为。“宣传只有在得到国家支持并与国家的军事经济实力结合起来的时候，才能够成为有效的政治力量。”其次，互联网信息管控的政治性决定了政府在相关传播行为中的主体地位。这是因为，即便对外传播的切入点在于保障公共安全，互联网信息管控的对外传播本质上仍是一种有强烈政治目的和政治色彩的话语行为，非政府行为体很难准确地为此类话语行为界定政治意图和政治方向，而只能由政府行为体来履行主导职责。最后，必须考虑到国际规则建构过程中非英语母语国家的特殊性。鉴于英语语言在当今国际交往中的主流地位在短期内难以撼动，而非政府行为体成功促使国际规则形成的已有实践大多只存在于英语文化圈之内，作为不以英语为母语的亚洲国家，必须依靠政府的主导地位才有能力进行大规模的跨语种跨文化传播。需要注意的是，强调政府在建构互联网国际规则的对外传播中的主导地位不等于否认或轻视非政府行为体或个人的作用。建构互联网国际规则的任务极为艰巨复杂，相关对外传播要产生良好的效果，必须采取综合性手段和机制，发挥包括普通民众、跨国企业和学者在内的多种行为体的作用。
（二） 传播方式
在讨论涉及互联网国际规则建构的对外传播方式时，应注意以下两个方面。其一，与许多其他领域的国际规则相比，互联网国际规则建构具有特殊的复杂性：它不仅需要在政府层面达成共识，也需要赢得普通民众的共鸣；不仅需要赢得他国民众的认可，也需要赢得本国民众的拥护。这就决定了建构互联网规则的话语行为不能依靠单一的力量实现，也不能仅仅是传统意义上的对外传播，还必须基于充分的对内传播才能取得成功。只有通过对内传播与对外传播的结合和相互促进，建构互联网国际规则的努力才有可能取得成功。其二，鉴于当今信息传播方式及影响国家决策的机制有了新的发展，有必要在传统媒体之外开辟其他渠道，通过多样化的平台和途径开展全方位、多角度的传播行为。
当今中国社会，对内传播与对外传播之间日益模糊的界限决定了成功的传播行为必须将二者充分结合。发达的信息传播网络、多平台新闻传播方式及国内外普通民众和媒体外语水平的双向提升带来了对内传播与对外传播之间相互的渗透和外溢效应，无论是对内传播内容被外国媒体译成外文向境外传播、还是对外传播内容被本国网民译成中文向境内传播的情形都是屡见不鲜，尤以前者更为常见。尽管这样的双向渗透不可能覆盖中国所有的传播话语，但此种现状意味着对内传播与对外传播完全可能出现信息塑造者意料之外的相互转化，这在将来有可能会倒逼对内传播与对外传播的信息塑造者在一定范围内的信息与理念融合，要求宣传机构在对内传播工作中更富于国际视野，在对外传播工作中更不惮于明确表达本国价值观与意识形态取向。具体到建构互联网国际规则的传播行为中，对内传播应强调在信息管控措施和规则建构方面开展国际合作以维护公共安全的必要性和紧迫性，并介绍其他主要经济体在该领域的相关措施进行比较性知识普及；对外传播则应强调中国政府致力于公众福祉的价值取向，通过互联网信息管控在维护公共安全方面取得的实际成效。采用这样的方式，有助于在国内外信息接受者心中激起共鸣，赢得共识，缓解国际规则建构的阻力。
在传播渠道方面，既需要官方媒体在传统方式之外拓展信息传播渠道，也需要鼓励和引导多种信息塑造主体创新传播平台和模式，通过各种途径向世界宣扬中国制度性主张和倡议。举例来说，新华社国际部利用国外社交平台开展的传播属于前者，而在乌镇举办的世界互联网大会则属于后者——它体现出中国政府与互联网跨国企业联合、向世界传达中国互联网制度性诉求并谋求他国政界和商界共识的努力。拓展此类传播渠道的过程本身也是信息塑造主体不断熟悉受众心态和文化习惯，学习和掌握传播策略、传播技巧的过程。从长远角度看，随着中国综合国力的增强以及中国互联网企业在全球互联网经济中份额的增长，上述传播渠道将会对中国互联网领域话语能力和制度性话语权的提升产生更为积极的影响。
（三） 传播特征
在建构互联网国际规则的过程中，要实现对外传播工作的创新和发展，关键是从根本上认识到对外传播工作必须适应变化发展了的国际国内局势。如果没有全球化发展带来的各主要经济体之间共同恐惧与共同权利感情的形成，互联网国际规则建构就会缺乏客观上的可能性；如果没有综合国力和制度性话语能力的提升，则难以产生参与全球治理、建构国际规则的主观意愿。只有基于这样的认识，才能准确定位对外传播工作的特征，实现对外传播话语体系的创新和发展，使其服务于中国的总体战略。
首先，在建构互联网国际规则时，应采取诱导式而非灌输式的对外传播手段。一方面，信息塑造者如果向信息接受者灌输一种对后者而言完全陌生的外来理念，则既不能确保该理念适用于信息接受者面临的实际情形，又会大大增加规则建构的思想阻力；如果通过诱导式宣传发掘信息接受者共同的内在恐惧和权利感情以实现殷仲堪效应，则有更大的可能实现双方思想上的共鸣，促成制度性认同感的实现。另一方面，必须认识到，诱导式宣传不意味着信息塑造者对于信息接受者的迎合甚至屈从，而是对外传播中一种理智诚恳而又义正词严的平等状态。事实上，没有任何一种对外传播的成功是依靠牺牲自我意识，迎合或屈从受众得来的。既把握话语主导权又顾及受众感情，既坚持原则又不盛气凌人，循循善诱而非生硬刻板地令受众接受己方理念，这是对外传播的理想状态。
其次，对外传播应由消极防御向攻防结合转化。在论及国际规则的建构时，中国传统的对外传播往往重于宣扬己方主张，而疏于批判与己方相对立的观点。但是，互联网国际规则建构中激烈的国家利益冲突决定了我方对外传播最大的阻碍将来自利益冲突国的国家层面，其政府主导下的主流媒体必定会对我方维护公共安全的努力进行歪曲和口诛笔伐。这就要求我方增强对外传播的制度自信与制度勇气，不仅要倡导己方原则，而且要基于准确的事实和严密的逻辑针锋相对地批判反对者的观点，抨击其在公共安全事务中执行的双重标准和对人权的藐视。通过这样的方式，将对外传播的模式由消极防御转变为主动出击，达到教育团结本国和他国民众、赢得其共鸣和支持的目的。
最后，对外传播应与学术成果密切结合。对外传播话语与学术成果的脱节及政界与学界之间的隔膜导致学界的理论成果难以转化为传播话语中的有生力量，而政界在信息和案例方面的实践优势也常常难以被学界所熟知，后者自然鲜有机会将这种实践经验转化为学术成果，进而服务于政策话语体系的建设——这不仅影响着中国的话语建设进程，也是长期以来困扰绝大多数国家的难题。在这方面，美国为我们提供了一个难得的正面范例，其学界和政界之间保持着广泛而密切的交流，主流学者有充足的渠道和意愿通过其学术成果和政治理论支撑本国政策话语，形成了传播话语和学术研究相互促进的良性循环。有美国学者评价，“在很多方面，学界已成为联邦政府追求其目标和政策的工具”。有中国学者中肯地指出，“比起其他国家的政治学和国际关系理论，美国学术理论在这些领域的工作不仅更加符合政治的需求，而且做得更加精致和巧妙；美国主流学者比其他西方国家的同行更愿意服务于政府，虽然表面上显得客观与理性。某种程度上讲，这同样是美国学问家的一个突出优势，是美国政治研究在今天的乱世时境中领先于他人的一个重要原因。”美国在该领域的经验值得中国借鉴。需要注意的是，这里所说的服务于对外传播话语的学术成果，其目的是通过“更加精致和巧妙”“客观与理性”的方式达到有说服力、深入人心的效果，而不是简单粗暴的非理性摇旗呐喊。精致巧妙和客观理性的程度应成为衡量传播领域学术成果之优劣的一个重要标准。
五 结语
国际关系理论中，现实主义往往侧重于强调经济基础对于国际政治现实的决定作用，自由主义（以新自由制度主义为其当代代表）则侧重于国际制度对国家行为的影响。看待国际关系问题时，如果仅从现实主义的物质角度出发，往往会缺乏解决问题的开阔思路和灵活手段；如果仅从自由主义的制度角度出发，忽视物质力量对比的变化及其对原有主导性秩序的挑战，则有可能将现存秩序视为理所当然而丧失改变现状的勇气和信心。因此，在当今世界格局急剧变动的时代背景下，要通过和平手段变革旧的国际秩序，建构新型国际关系和国际制度，就必须折中地运用这两种观念，既强调依据力量对比的变化调整利益格局，也强调在制度和观念基础上达成普适性的共识。只有基于这样的思维，才能制定出行之有效的政策。——这是全球治理背景下提出互联网规则建构这一命题最根本的出发点。在实践层面上，应认识到，由于中国目前在互联网这一国际超级信息平台上仍处于相对弱势的地位，尚不充分具备界定该平台价值取向、议题设置和主流信息政治指向的权力，积极推动互联网全球治理、建构互联网国际规则的政府行为本质上是一种提升自身实力和话语权的制度性途径。“当一个国家……创造由自己主导的国际机制时，它就是在对权力资源进行投资。”事实上，以建构国际规则为目的的对外传播也是一种权力资源的投资，而且具有双重价值：国家通过在对外传播领域投资，赢得了更为强大的话语能力，这本身就是一种具有深远影响力和政治价值的权力资源；而话语能力的增强又直接服务于该国建构国际规则、提升制度性话语权的努力，为其权力资源的增殖奠定了基础。对当今的中国而言，对外传播及其话语策略是一项“经国之大业，不朽之盛事”，卓有成效的传播和话语是凝聚国民意志和国际共识的必要前提；“发挥我国哲学社会科学作用，要注意加强话语体系建设。”只有在此基础上，才能将中华民族伟大复兴的中国梦同世界的和平与发展联系在一起，为人类社会创造更为文明进步的前景。
文案编辑：彭世卿
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